礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制中的問題分析及對(duì)策

郭麗娜，許書平，孔 寧，董曉方，昝 昕，薛 璇

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司第六采油廠，陜西 定邊 718606)

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)特定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)，根據(jù)地質(zhì)資料提供的礦產(chǎn)資源的賦存分布情況，就開采規(guī)模、開采方式、采礦方法、運(yùn)輸、通風(fēng)、選礦加工以及共生、伴生礦產(chǎn)進(jìn)行綜合開發(fā)利用等方面所提出的設(shè)計(jì)方案。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制和審查工作一直是礦業(yè)權(quán)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它不僅是采礦權(quán)審批登記的前提條件，而且是礦山建設(shè)與資源開發(fā)利用的重要依據(jù)，在礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用過程中也發(fā)揮著積極的導(dǎo)引作用。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審工作的產(chǎn)生與發(fā)展

合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，既是采礦權(quán)申請(qǐng)人的目標(biāo)，也是有關(guān)行政主管部門實(shí)施礦產(chǎn)資源管理的重要任務(wù)。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制與審查，是保證礦產(chǎn)資源得到保護(hù)和合理利用的重要前提。作為申辦采礦權(quán)的一項(xiàng)前提條件，最初主要體現(xiàn)為由有資質(zhì)的單位編制并經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)的礦山建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和礦山設(shè)計(jì)。

1986年公布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》確立了礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記制度，規(guī)定將審查通過的礦山設(shè)計(jì)或者開采方案作為設(shè)立礦山企業(yè)、取得采礦權(quán)的重要條件。1987年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，規(guī)定開辦礦山企業(yè)、申請(qǐng)采礦權(quán)應(yīng)當(dāng)報(bào)送礦山建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告等資料。1994年3月，頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)于不同的主體申請(qǐng)礦產(chǎn)資源開采前應(yīng)提交的資料作出了具體規(guī)定：開辦國(guó)有礦山企業(yè)，應(yīng)提交礦山建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和礦山設(shè)計(jì)；開辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營(yíng)礦山企業(yè)應(yīng)提交與所建礦山規(guī)模相適應(yīng)的、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范的可行性研究報(bào)告、礦山設(shè)計(jì)或者開采方案；申請(qǐng)個(gè)體采礦，也應(yīng)提交經(jīng)批準(zhǔn)的開采方案。

礦山設(shè)計(jì)和開采方案的審查，是采礦權(quán)登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的核心內(nèi)容，直接影響礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和資源環(huán)境效益。新中國(guó)成立后，各礦業(yè)主管部門逐步制定并完善了設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)章制度。改革開放以來，我國(guó)將礦山開發(fā)方案設(shè)計(jì)之前進(jìn)行的礦山技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性研究和論證列為礦山設(shè)計(jì)之前必須進(jìn)行的基本建設(shè)程序。這一措施，對(duì)于提高礦山設(shè)計(jì)水平，促進(jìn)開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益和資源環(huán)境效益具有重要意義。

1998年2月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第241號(hào))，明確規(guī)定，采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案。1999年4月，為了適應(yīng)1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后礦產(chǎn)資源行政管理職能調(diào)整的變化，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào))，規(guī)定將按《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編寫內(nèi)容》《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查大綱》編報(bào)和審查的開發(fā)利用方案作為采礦權(quán)授予中必經(jīng)的、重要的程序。開發(fā)利用方案若包括在礦山可行性研究報(bào)告或礦山設(shè)計(jì)中，不應(yīng)影響采礦登記管理機(jī)關(guān)對(duì)開發(fā)利用方案的專門審查。此后，經(jīng)具備相應(yīng)資質(zhì)單位編制并由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)組織專家評(píng)審?fù)ㄟ^的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案逐步取代了原來的礦山建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和礦山設(shè)計(jì)。

20年來，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，隨著礦政管理的市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)管理包括開發(fā)利用方案的編寫和審查工作日益暴露出與礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題而亟待調(diào)整完善。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審工作的基本要求

《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào))作為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制和審查的主要依據(jù)，要求各級(jí)地礦行政管理機(jī)關(guān)在受理采礦權(quán)申請(qǐng)時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)開發(fā)利用方案的審查，保證開發(fā)利用方案編寫的規(guī)范化和審查工作的質(zhì)量。

開發(fā)利用方案主要目的是從源頭上嚴(yán)格把好資源利用關(guān)，使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用能夠遵循科學(xué)、合理、有效的原則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮出最大的資源效益，也是礦產(chǎn)資源主管部門對(duì)礦山企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要參考[1]。但是，實(shí)踐中一些礦山企業(yè)對(duì)開發(fā)利用方案的編制不夠重視，給設(shè)計(jì)單位的時(shí)間短、經(jīng)費(fèi)少，導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位缺少足夠的時(shí)間和精力充分研究地質(zhì)報(bào)告及做現(xiàn)場(chǎng)踏勘工作，從而影響了開發(fā)利用方案編制的質(zhì)量[2],只是為了應(yīng)對(duì)申辦采礦權(quán)而起不到應(yīng)有的礦山建設(shè)與開發(fā)的依據(jù)作用，而往往在取得采礦權(quán)后再重新編制礦山建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和礦山設(shè)計(jì)方案。

開發(fā)利用方案的編制應(yīng)依據(jù)地勘單位提交并經(jīng)過評(píng)審備案的地質(zhì)報(bào)告，以保證礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、品位和分布特點(diǎn)等要素的準(zhǔn)確性。在編制中應(yīng)正確把握要點(diǎn)，在確保安全、注重環(huán)保的前提下，科學(xué)合理地確定開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率等指標(biāo)[3]，同時(shí)，要注意將地質(zhì)報(bào)告提交的資源儲(chǔ)量、設(shè)計(jì)利用資源儲(chǔ)量、可采儲(chǔ)量三者區(qū)分開來，將國(guó)家出資勘查探明的資源儲(chǔ)量和礦山企業(yè)利用自有資金投入勘查所獲的資源儲(chǔ)量，因?yàn)槎咴谟袃斕幹梅矫嬗胁煌骩4]。在估算資源儲(chǔ)量時(shí)，還應(yīng)單獨(dú)著重對(duì)氧化礦量進(jìn)行計(jì)算，對(duì)地質(zhì)勘探報(bào)告的評(píng)析也應(yīng)具有針對(duì)性，盡量從開發(fā)和建設(shè)的角度談意見建議，而不應(yīng)僅僅引用地質(zhì)報(bào)告評(píng)審里的意見[5]。在編寫方案時(shí)，最重要的是杜絕走形式的思想，認(rèn)真對(duì)待，在地質(zhì)資料及實(shí)測(cè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上按照礦山實(shí)際情況進(jìn)行編寫，確定與實(shí)際相適應(yīng)的設(shè)計(jì)規(guī)模，提高方案的專業(yè)性，以指導(dǎo)礦山的生產(chǎn)[6]。

雖然不同時(shí)期我國(guó)礦產(chǎn)資源主管部門對(duì)申請(qǐng)人提交的相關(guān)報(bào)告或者方案要求有所不同，但審查的目標(biāo)和重點(diǎn)則是基本一致的，如對(duì)于具有工業(yè)價(jià)值的共生、伴生礦產(chǎn)資源，是否能夠得到綜合開發(fā)和綜合回收利用；暫時(shí)不能利用的礦產(chǎn)，是否得到有效的保護(hù)等。

3 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作中存在的問題

3.1 礦山企業(yè)重視程度不夠

設(shè)定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的最初目的是指導(dǎo)和督促礦山企業(yè)按照科學(xué)、合理、有效的原則更好地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，并對(duì)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告等后續(xù)的相關(guān)報(bào)告資料起到宏觀指導(dǎo)作用。而在實(shí)踐中，不少礦山企業(yè)并未對(duì)開發(fā)利用方案給予足夠的重視。有些企業(yè)直接將可行性研究報(bào)告視同礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，實(shí)際上二者在礦山建設(shè)方案的確定、選礦、安全、經(jīng)濟(jì)等方面的要求基本相同，但在資源儲(chǔ)量利用、產(chǎn)品方向的論證這兩方面內(nèi)容上，后者的要求高于前者。還有企業(yè)僅僅將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案視為辦理采礦許可證的一個(gè)要件，草草編制、應(yīng)付評(píng)審，在后續(xù)的礦山設(shè)計(jì)和實(shí)際開采過程中并沒有按照開發(fā)利用方案中的內(nèi)容開展工作，甚至有些內(nèi)容大相徑庭，從而導(dǎo)致開發(fā)利用方案的編制違背了原意，在實(shí)踐中、尤其是容易在監(jiān)督管理過程中企業(yè)自身陷于被動(dòng)。

3.2 編寫單位業(yè)務(wù)水平有待提升

《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào))對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制資格作了明確規(guī)定，要求其必須由具有國(guó)家批準(zhǔn)礦山設(shè)計(jì)資格的單位或者各省(區(qū)、市)地礦主管部門認(rèn)定的具有設(shè)計(jì)能力的單位進(jìn)行編寫。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào))，規(guī)定申請(qǐng)人可按要求自行編制開發(fā)利用方案，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制，審批部門不得以任何形式要求申請(qǐng)人必須委托特定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。其明確了開發(fā)利用方案編制以企業(yè)自身為主體的原則，不再要求編寫資質(zhì)，主要是為了將編制方案的服務(wù)交由市場(chǎng)決定，雖然降低了準(zhǔn)入門檻，但由于此項(xiàng)工作專業(yè)性強(qiáng)，由無資質(zhì)的單位編制方案往往難以保證質(zhì)量，加之編制單位和人員的業(yè)務(wù)能力及經(jīng)驗(yàn)水平參差不齊，實(shí)踐中即使經(jīng)過多次修改，也容易出現(xiàn)不符合要求的結(jié)果，令評(píng)審專家和主管部門不勝其煩。

3.3 承載內(nèi)容過多

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中包含了礦山環(huán)境影響報(bào)告書、水土保持方案、土地復(fù)墾方案和礦山安全設(shè)計(jì)等報(bào)告資料中的必要內(nèi)容，實(shí)際上承載了過多的任務(wù)。企業(yè)在申請(qǐng)采礦許可證時(shí)，已同時(shí)向自然資源主管部門提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及環(huán)境保護(hù)部門批復(fù)、土地復(fù)墾方案及自然資源主管部門審核意見，以及礦山地質(zhì)保護(hù)與環(huán)境治理恢復(fù)方案和自然資源主管部門審核意見等由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行編寫和審查的材料，這些專業(yè)報(bào)告無論從內(nèi)容上還是深度上，都遠(yuǎn)超出了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的相關(guān)章節(jié)。在實(shí)際工作中，還有部分地方管理部門將開發(fā)利用方案中的相關(guān)內(nèi)容作為辦事依據(jù)，如環(huán)境保護(hù)部門將開發(fā)利用方案中環(huán)境影響方面的內(nèi)容作為環(huán)境評(píng)價(jià)工作的依據(jù)；安全生產(chǎn)部門將開發(fā)利用方案中礦山安全方面的內(nèi)容作為安全評(píng)價(jià)的工作依據(jù)等。而這些內(nèi)容并非開發(fā)利用方案中的重點(diǎn)編寫內(nèi)容，僅僅是為了服務(wù)于如何合理的開發(fā)和利用資源而編寫的，其深度和廣度都不足以成為上述工作的依據(jù)。

4 規(guī)范與完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作的對(duì)策建議

礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的審查是自然資源管理部門監(jiān)督管理礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)秩序的重要手段，也是提升我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)水平的重要內(nèi)容之一。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編審的目的是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前期管理，從而把好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的源頭關(guān)，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用工作能夠遵循科學(xué)、合理、有效的原則有序進(jìn)行，使擬開發(fā)的礦產(chǎn)資源能夠得到充分、高效的利用，避免因粗放式開采、選擇性開采而造成的資源浪費(fèi)，確保未開采礦產(chǎn)資源得到合理的保護(hù)，以達(dá)到集約、節(jié)約利用資源的目的。因此主管部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于開發(fā)利用方案編制的審查和管理。

1) 明確礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的定位。提高礦山企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制工作的重視，嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)利用方案的審查標(biāo)準(zhǔn)。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的根本是為了提高對(duì)資源的利用率，發(fā)揮最大礦產(chǎn)資源效益，避免資源浪費(fèi)，重點(diǎn)是對(duì)資源儲(chǔ)量的利用及礦產(chǎn)品方向進(jìn)行論證。其應(yīng)該定位于指導(dǎo)作用，既是自然資源管理部門審查其資源開發(fā)利用合理性的主要依據(jù)，也是對(duì)可行性研究報(bào)告和礦山設(shè)計(jì)進(jìn)行方向指導(dǎo)的基礎(chǔ)。

2) 依照國(guó)務(wù)院關(guān)于取消礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制單位的資質(zhì)要求，建議對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制內(nèi)容和審查大綱進(jìn)行修改完善，進(jìn)一步規(guī)范和明確編制內(nèi)容與審查要求，提高方案編制的指導(dǎo)性、可操作性和針對(duì)性，在后續(xù)審查中加強(qiáng)前期把關(guān)，對(duì)不符合要求的方案提出明確修改意見，使其修改完善具備基本條件后再提交審查。

3) 在礦山申請(qǐng)建設(shè)過程中，按要求應(yīng)提交土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、環(huán)境影響報(bào)告書、水土保持方案等相關(guān)材料，并且由相對(duì)應(yīng)的管理部門進(jìn)行審查。因此，建議對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中的環(huán)境保護(hù)、水土保持、土地復(fù)墾和安全生產(chǎn)等章節(jié)作適當(dāng)簡(jiǎn)化，主要是與相關(guān)部門的批復(fù)要求保持必要的銜接一致。