“十四五”時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干建議

肖金成

“十四五”時(shí)期，面對國際發(fā)展環(huán)境和國內(nèi)發(fā)展條件的深刻變化，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將發(fā)生比較大的變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局應(yīng)根據(jù)變化進(jìn)行新的調(diào)整。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上發(fā)表的重要講話強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。會(huì)議明確，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。據(jù)此，筆者就“十四五”時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局提出幾點(diǎn)建議。

一、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是“十四五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展的主基調(diào)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中共十九大確定的國家七大戰(zhàn)略之一，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)是“十四五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展的主基調(diào)?？s小區(qū)域差距是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義，過去縮小區(qū)域差距往往著眼于東中西部地區(qū)之間的差距，在經(jīng)濟(jì)占比、增長速度上做文章。實(shí)際上，縮小區(qū)域差距應(yīng)放在縮小人均收入的差距上?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)著眼于城市群內(nèi)外、省域中心地區(qū)與邊緣地區(qū)、老少邊窮地區(qū)與其他地區(qū)人均收入的差距，通過合理有序的人口流動(dòng)，以達(dá)到取得明顯效果的目的。

1.促進(jìn)人口有序流動(dòng)，縮小城市群內(nèi)外的人均收入差距

根據(jù)我國國情，經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的方向是中心城市和城市群，但是經(jīng)濟(jì)要素的集聚和人口的集中并不都是同步的。根據(jù)我們的測算，我國10大城市群總面積占全國國土面積僅有1/10多一點(diǎn)，GDP總量占全國GDP接近2/3，但人口僅有1/3多一點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距體現(xiàn)為城市群內(nèi)外的差距，即城市群內(nèi)的人均GDP 高于城市群外的人均GDP 水平。解決的辦法不外乎兩個(gè)途徑，一是城市群的經(jīng)濟(jì)要素向城市群之外轉(zhuǎn)移；二是城市群之外的人口向城市群內(nèi)轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)要素向外轉(zhuǎn)移是比較困難的，不符合要素流動(dòng)的基本趨勢，而人口向城市群內(nèi)轉(zhuǎn)移是相對容易的。根據(jù)我們的研究，城市群內(nèi)除核心城市之外，其他城市的規(guī)模都不太大，吸納能力還比較強(qiáng)，通過集聚產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，可承載比現(xiàn)有規(guī)模一倍的人口。如長三角的南通、揚(yáng)州、泰州、湖州、嘉興、紹興等城市，容納量還很大。京津冀城市群中，廊坊、保定、滄州、唐山、秦皇島、邯鄲等城市也有很大的發(fā)展?jié)摿?。粵港澳大灣區(qū)城市群中，惠州、江門、中山、珠海、東莞的城市規(guī)模都不大。成渝城市群的瀘州、內(nèi)江、合川、廣安、南充等，都有很大的發(fā)展?jié)摿?。這些城市規(guī)模的擴(kuò)大，有利于優(yōu)化城市群的空間結(jié)構(gòu)，解決城市群核心城市“一市獨(dú)大”的問題，還有利于解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

2.加快發(fā)展邊緣地區(qū)的中心城市，縮小省域中心地區(qū)與邊緣地區(qū)的差距

幾乎每個(gè)省都有以省會(huì)城市為核心的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有離省會(huì)城市較遠(yuǎn)的處于省域邊緣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，兩省交界、三省交界甚至四省交界，如湘鄂渝黔、晉冀魯豫、蘇魯豫皖、贛浙閩皖等四省交界地區(qū)，還有陜甘寧、鄂豫皖、晉陜豫、川陜甘、川滇黔、滇黔桂等三省交界地區(qū)，兩省交界地區(qū)就更多了。有些交界地區(qū)，由于山高谷深，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差，有些地區(qū)基本條件并不差，但也不太發(fā)達(dá)，如蘇魯豫皖與晉冀魯豫，交通發(fā)達(dá)，資源豐富，歷史悠久，由于四省交界，行政分割，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與省會(huì)城市比較，有比較明顯的差距。“十四五”時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)解決中心與邊緣的差距問題。解決的途徑有兩個(gè)，一是加強(qiáng)區(qū)域合作；二是加快發(fā)展區(qū)域性中心城市。

加強(qiáng)省際交界地區(qū)的合作，關(guān)鍵是建立區(qū)域合作機(jī)制。打破行政分割，消除行政壁壘，促進(jìn)相鄰區(qū)域的交通一體化、公共服務(wù)一體化、市場一體化，是區(qū)域合作的意義所在，但知易行難，因?yàn)殚L期以來，按照行政轄區(qū)管理，已形成一種思維定勢。必須自上而下推動(dòng)和倡導(dǎo)，建立合作機(jī)制，才能逐步顯現(xiàn)效果。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》指出：“加強(qiáng)省際交界地區(qū)合作。支持晉陜豫黃河金三角、粵桂、湘贛、川渝等省際交界地區(qū)合作發(fā)展，探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機(jī)制。加強(qiáng)省際交界地區(qū)城市間交流合作，建立健全跨省城市政府間聯(lián)席會(huì)議制度，完善省際會(huì)商機(jī)制?！焙献餍聶C(jī)制包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享四項(xiàng)內(nèi)容。尤其是統(tǒng)一規(guī)劃，是促進(jìn)區(qū)域合作的重要手段。把互不隸屬的省際交界地區(qū)若干縣市，按照地緣關(guān)系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、利益鏈條確定范圍，由上級規(guī)劃部門主持編制區(qū)域合作規(guī)劃，是一種行之有效的模式。如晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃，就是在國家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)司主導(dǎo)下編制的，范圍包括山西省的運(yùn)城市、臨汾市，陜西省的渭南市，河南省的三門峽市三省四市，內(nèi)容包括交通設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)對接、經(jīng)濟(jì)互利共贏、生態(tài)文明共建、公共服務(wù)共享，建立省市長聯(lián)席會(huì)議制度，允許跨省跨市建立合作基金。規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，成為第一個(gè)由國務(wù)院批準(zhǔn)的省際交界地區(qū)合作規(guī)劃。建立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是一個(gè)新的嘗試，是對行政區(qū)管理體制的補(bǔ)充，促進(jìn)那些“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的省際交界地區(qū)和市際交界地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，加快區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差距。在“十四五”時(shí)期，建議對四省交界地區(qū)推進(jìn)區(qū)域合作，編制區(qū)域合作規(guī)劃，推動(dòng)合作機(jī)制的建立。

促進(jìn)省際交界地區(qū)的發(fā)展，除推進(jìn)區(qū)域合作外，還要促進(jìn)區(qū)域性中心城市的發(fā)展。省際邊緣地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)要素難以聚集并且外流嚴(yán)重，改變這種要素外流的狀況，不能遍地開花，不能齊頭并進(jìn)，必須另辟蹊徑。支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的根本途徑。地級中心城市，一般區(qū)位比較優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施相對比較完善，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，對人才和經(jīng)濟(jì)要素有一定的吸引力。通過政策上鼓勵(lì)，財(cái)政上支持，宏觀上重視，就能夠迅速崛起，化“邊緣”為中心，帶動(dòng)周邊區(qū)域加快發(fā)展，縮小與中心地區(qū)和城市群地區(qū)的差距。如蘇魯豫皖交界地區(qū)的徐州、連云港、宿州、亳州、臨沂、濟(jì)寧、商丘等城市的發(fā)展，將使淮海經(jīng)濟(jì)合作區(qū)整體得到發(fā)展。

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出支持中心城市的發(fā)展，筆者的理解是城市群之外的區(qū)域性中心城市，而非城市群內(nèi)的城市。城市群內(nèi)的核心城市規(guī)模已足夠大，吸引力、集聚力已足夠強(qiáng)，其任務(wù)和使命是輻射和帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展，形成都市圈，繼爾對整個(gè)城市群起到引領(lǐng)作用，而非繼續(xù)做大做強(qiáng)。城市群之外的其他城市，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢，與其他城市形成一定的分工，強(qiáng)化其特定的功能，通過分工，加強(qiáng)與其他城市的聯(lián)系與合作，因此，這些城市將逐步由區(qū)域性中心城市變?yōu)楣δ苄猿鞘?。?guī)劃建設(shè)城市群的意義在于分工與合作，變單個(gè)城市的競爭力為城市群整體的競爭力，城市群的建設(shè)需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上不斷升級，在空間布局上不斷優(yōu)化。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，縣域人口甚至市域人口的減少是必然的，一些資源型城市人口減少是意料中事，無須憂慮，更不必大驚小怪。

3.繼續(xù)加大對老少邊窮地區(qū)的支持力度，縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距

革命老區(qū)多處于省際交界地區(qū)，如陜甘寧、鄂豫皖、川陜甘、贛粵閩、湘贛等地區(qū)，革命戰(zhàn)爭時(shí)期為中國革命做出了巨大貢獻(xiàn)，至今很多仍是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，應(yīng)給予更多的支持。邊疆地區(qū)多是少數(shù)民族地區(qū)，如廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古沿邊地區(qū)，負(fù)有守護(hù)邊疆的重任?！笆濉睍r(shí)期，國家推行精準(zhǔn)扶貧政策，使很多人擺脫了絕對貧困，很多人通過移民搬遷，結(jié)束了世世代代居住在深山老林的歷史，但增加收入、走向富裕的路還相當(dāng)遙遠(yuǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)縮小覆蓋面，以防止返貧為主，因地制宜，精準(zhǔn)施策。從公共服務(wù)入手，提高對基礎(chǔ)教育的支持力度，除普及九年制義務(wù)教育外，應(yīng)再加兩年免費(fèi)職業(yè)教育，提高當(dāng)?shù)厍嗄甑闹\生能力。如云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)的中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，將初中畢業(yè)未上高中的學(xué)生悉數(shù)吸收到技校來，免費(fèi)接受兩年技術(shù)培訓(xùn)，學(xué)生規(guī)模已達(dá)兩萬多人，受到學(xué)生和企業(yè)的普遍歡迎。應(yīng)加大力度，提高老少邊窮地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障水平等逐步提高，其中最低生活保障是保證貧困居民解決溫飽問題的底線。

二、繼續(xù)推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力所在，對于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。預(yù)測到“十三五”末，我國的城鎮(zhèn)化水平將超過60%。“十四五”時(shí)期，隨著國際形勢的變化，外需受到影響，內(nèi)需短時(shí)間內(nèi)難以迅速擴(kuò)大，所以工業(yè)化動(dòng)力不足。因此，“十四五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平能否保持在年均提高一個(gè)百分點(diǎn)以上，很多人是有疑問的。筆者的認(rèn)識是，如果我們采取行之有效的政策，從農(nóng)民工家庭化為切入點(diǎn)，不僅使城鎮(zhèn)化水平不斷提高，保持年均提高一個(gè)百分點(diǎn)，而且將拉動(dòng)國內(nèi)需求迅速提高，成為我國經(jīng)濟(jì)增長的不竭動(dòng)力。

很長一段時(shí)間，農(nóng)民工到發(fā)達(dá)地區(qū)的城市或城鎮(zhèn)打工，由于報(bào)酬很低，難以供養(yǎng)全家進(jìn)城生活，往往把妻子兒女留在家鄉(xiāng)，過著兩地分居、勞燕分飛的生活，留守兒童、留守婦女、留守老人成為越來越多的有識之士倍加關(guān)注的問題，解決他們的問題，不是讓農(nóng)民工回家團(tuán)聚，而是讓他們的全家進(jìn)城。隨著勞動(dòng)力拐點(diǎn)的到來，勞動(dòng)力供不應(yīng)求將在“十四五”期間到來或已經(jīng)到來，勞動(dòng)力報(bào)酬將不斷提高，農(nóng)民工就有可能將他們的妻子兒女接到城市，城市政府應(yīng)為他們提供基本的公共服務(wù)。一個(gè)人進(jìn)城到全家進(jìn)城，帶來的變化不僅僅是人口數(shù)量的變化，而是消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，消費(fèi)需求將成倍擴(kuò)大。

很多學(xué)者預(yù)測，“十四五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)入緩慢增長期，其基本依據(jù)是農(nóng)民的社會(huì)福利水平在不斷提高，國家政策鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，獨(dú)生子女家庭需要子女返鄉(xiāng)養(yǎng)老。但筆者認(rèn)為這不是主流，也不會(huì)成為“十四五”時(shí)期的主流，因?yàn)?，比較收入才是引起勞動(dòng)力流動(dòng)的基本動(dòng)力，農(nóng)村居民進(jìn)城，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，是因?yàn)槭杖胨讲煌?。其他因素雖可以帶來一定的影響，但不會(huì)改變基本的趨勢。如果國家政策對農(nóng)民工落戶、對農(nóng)民工的公共服務(wù)、對農(nóng)民工的社會(huì)福利加以重視并加以推動(dòng)的話，更多的農(nóng)民工會(huì)選擇留在城市，并把妻子兒女帶到城市居住，實(shí)現(xiàn)全家團(tuán)聚。假如5000萬留守兒童、5000萬留守婦女、5000萬留守老人有一半進(jìn)城的話，我國的城鎮(zhèn)化水平每年可以增加一個(gè)百分點(diǎn)。

三、增強(qiáng)大都市的帶動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)帶的集聚力

新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究，經(jīng)濟(jì)要素集聚會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)的高效率。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資者在哪里投資，企業(yè)在哪里發(fā)展，可以自主選擇，獲取較高的收益是他們選擇的基本原則，因此，發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和區(qū)域政策應(yīng)順應(yīng)這一規(guī)律，為經(jīng)濟(jì)要素集聚開辟道路。

“十二五”“十三五”時(shí)期，規(guī)劃了多個(gè)城市群，但由于規(guī)劃范圍過大，城市群一體化程度緩慢，合作機(jī)制也未建立起來。有些不具有城市群特征的地區(qū)也推出了城市群規(guī)劃，全國涌現(xiàn)出了范圍有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的近20 個(gè)城市群。要清楚地認(rèn)識到，城市群不可能那么多，城市群的范圍也不可能那么大。城市群的基本特征是核心城市規(guī)模大，城市比較密集，造成了惡性競爭，需要通過規(guī)劃，減少惡性競爭，加強(qiáng)合作，促進(jìn)交通一體化、市場一體化、公共服務(wù)一體化。僅僅冠一個(gè)名字，做一個(gè)規(guī)劃，就能大發(fā)展的想法不切合實(shí)際。有些城市群，核心城市與周邊城市的落差過大，周邊城市、周邊地區(qū)與核心城市的發(fā)展差距、公共服務(wù)的差距很大，如北京主城區(qū)的人口超過了1000 萬人，天津主城區(qū)的人口超過了500 萬人，而周邊城市主城區(qū)的人口沒有一個(gè)超過200萬人。武漢市主城區(qū)的人口超過了500 萬人，而周邊城市的人口多在100 萬人左右。規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，加強(qiáng)大都市的輻射力和帶動(dòng)力，使周邊地區(qū)得到發(fā)展，是“十四五”時(shí)期推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”。

所謂都市圈，是都市輻射帶動(dòng)的區(qū)域，都市規(guī)模大，輻射半徑就大。筆者認(rèn)為，規(guī)模大的城市才被稱為都市，一般來說，主城區(qū)常住人口超過300萬人的城市才可被稱為都市，超過500 萬人可稱為大都市，不是任何規(guī)模的城市都可被稱為都市。大都市的輻射半徑可達(dá)150 千米，一般都市的輻射半徑可達(dá)100 千米。根據(jù)測算，都市最大輻射半徑不會(huì)超過200 千米，隨意擴(kuò)大范圍，其效果將大打折扣。沒有都市就沒有都市圈，這是基本常識。因此，規(guī)劃建設(shè)都市圈，不能夠隨意擴(kuò)大范圍和數(shù)量。

規(guī)劃建設(shè)都市圈的出發(fā)點(diǎn)是提高都市的輻射力和帶動(dòng)力，消除行政壁壘，促進(jìn)交通一體化、市場一體化、公共服務(wù)一體化，而不是單獨(dú)增強(qiáng)都市的吸引力和集聚力。在都市的引領(lǐng)和帶動(dòng)下，周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)將獲得發(fā)展機(jī)遇，周邊的農(nóng)村也將獲得發(fā)展機(jī)遇，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系逐步形成。當(dāng)然，規(guī)模不太大的都市由于打破了行政壁壘，腹地?cái)U(kuò)大，經(jīng)濟(jì)要素將繼續(xù)集聚，其規(guī)模也將不斷擴(kuò)大。

“十三五”期間，我國將長江經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略，編制了長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃，提出了“一軸兩翼、三極多點(diǎn)”空間布局設(shè)想，“一軸”即長江干流沿線，“兩翼”即滬蓉、滬昆鐵路沿線，“三極”即長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群，“多點(diǎn)”反映城市群之外地級城市的支撐作用，體現(xiàn)了促進(jìn)要素高效集聚、集中發(fā)展的思想?！笆濉逼陂g，國務(wù)院還批準(zhǔn)了珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃?！笆奈濉睍r(shí)期，為了鞏固邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆，應(yīng)把沿邊經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略，沿邊經(jīng)濟(jì)帶涉及廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧8個(gè)省份，應(yīng)以沿邊地級城市為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市之間的通達(dá)性，以線串點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，增強(qiáng)邊疆區(qū)域性中心城市對產(chǎn)業(yè)的吸引力和人口的集聚力，根本改變邊疆城市小而弱的狀況。在邊疆地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代化城市是鞏固邊疆的重要舉措，遼寧的丹東，吉林的延吉，黑龍江的黑河，內(nèi)蒙古的滿洲里，新疆的北屯、霍爾果斯、喀什、和田，西藏的林芝，云南的瑞麗，廣西的東興等生態(tài)環(huán)境條件和交通條件均較好，可重點(diǎn)發(fā)展，有可能成為沿邊經(jīng)濟(jì)帶的明珠，據(jù)此可與相鄰國家的相鄰地區(qū)開展國際次區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)安鄰、睦鄰、富鄰的目標(biāo)，并成為“一帶一路”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。

除沿邊經(jīng)濟(jì)帶外，將黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略的呼聲也很高。黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶涉及山東、河南、山西、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海8個(gè)省份，黃河岸邊的大中城市很多，省會(huì)城市有濟(jì)南、鄭州、呼和浩特、銀川、蘭州、西寧6個(gè)，其他城市規(guī)模都不大，通過規(guī)劃建設(shè)，擴(kuò)大城市規(guī)模，讓中華民族的母親河重新煥發(fā)生機(jī)與活力。黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶蜿蜒近萬里，奔流入海，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與防洪任務(wù)艱巨，應(yīng)像長江經(jīng)濟(jì)帶一樣，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，不搞大開發(fā)，共抓大保護(hù)。在生態(tài)保護(hù)的前提下，謀求新發(fā)展。

四、把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合的落腳點(diǎn)

特色小鎮(zhèn)是依托特色產(chǎn)業(yè)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)的大型社區(qū)。一般采取由實(shí)力雄厚的企業(yè)與當(dāng)?shù)卣献鲗τ幸欢óa(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃并投資建設(shè)，通過發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，收回資金的模式。因此，特色小鎮(zhèn)是在特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，而非建設(shè)單純的房地產(chǎn)小區(qū)。比較典型的特色小鎮(zhèn)有旅游小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、物流小鎮(zhèn)、教育小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)等。“十四五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步發(fā)展，要防止特色小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)化以及沒有產(chǎn)業(yè)支撐的空心化。特色小鎮(zhèn)既可以吸引城市退休職工養(yǎng)老休閑，也可吸引附近農(nóng)村居民就近居住，改善農(nóng)民的居住條件。

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。小城鎮(zhèn)不是建制鎮(zhèn)，而是建制鎮(zhèn)的中心區(qū)，鎮(zhèn)政府的所在地，是鄉(xiāng)村之首、城市之尾，負(fù)有服務(wù)農(nóng)民、帶動(dòng)農(nóng)村、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的使命。從全國來看，小城鎮(zhèn)的數(shù)量多，但規(guī)模大小不等，多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，多數(shù)城鎮(zhèn)實(shí)行傳統(tǒng)的村莊體制，多數(shù)居民有承包地和宅基地，封閉性強(qiáng)，開放性弱，建設(shè)用地難以高效利用，周邊農(nóng)村居民進(jìn)鎮(zhèn)居住仍然存在體制障礙，小城鎮(zhèn)的體制變革仍任重道遠(yuǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)在加快小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，改革管理體制，使之成為現(xiàn)代化小城市，而非傳統(tǒng)意義上的大村莊。規(guī)模較大的城鎮(zhèn)可以改市，成為名副其實(shí)的城市。