地方主官異地交流帶來(lái)了什么？

鄭嘉璐

2018年11月底，遼寧省的最低氣溫逼近零下十度，人們躲在臃腫的羽絨外套里，一張嘴就呼出一片呵氣。而遠(yuǎn)在華南的香港特區(qū)依然春意盎然，大街小巷上，隨處可見穿著短衣短褲的行人。

跨越巨大的溫差，遼寧省省長(zhǎng)唐一軍來(lái)到了香港。他此行的目的是推介遼寧的招商引資政策和營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)與香港的經(jīng)貿(mào)合作。會(huì)面時(shí)，香港特首林鄭月娥歡迎唐一軍首次以遼寧省省長(zhǎng)的身份訪港。兩人上次見面是在一年多以前，那時(shí)唐一軍的職務(wù)還是浙江省委副書記、寧波市委書記。

2017年10月，唐一軍由浙江北上遼寧，擔(dān)任遼寧省（代）省長(zhǎng)。這位在浙江工作、生活了整整40年的官員，不僅把浙江的工作經(jīng)驗(yàn)帶去了東北，更依靠擔(dān)任寧波市委書記時(shí)積累的資源，幫助遼寧進(jìn)一步建立了與香港的密切聯(lián)系。

中國(guó)地域廣闊，區(qū)域間的差異不僅體現(xiàn)在氣溫上，更表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等諸多方面。一直以來(lái)“，政策擴(kuò)散”都是考驗(yàn)中國(guó)政府的重要課題。東部率先發(fā)展起來(lái)了，先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)怎么傳播到其他地區(qū)？從干部人事任命角度來(lái)說(shuō)，方式大概有兩種：一是中西部地區(qū)派遣干部到東部考察學(xué)習(xí)，回去后“照葫蘆畫瓢”；第二種方式更直接，沿海地區(qū)的官員到中西部主持工作，先進(jìn)的做法和理念自然就跟過(guò)去了。

異地交流

官員的異地交流可以為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)什么？有時(shí)候，一任官員就可以為一個(gè)城市創(chuàng)造全新的發(fā)展機(jī)遇。一個(gè)典型的例子是原貴陽(yáng)市委書記陳剛，他現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)任雄安新區(qū)黨工委書記。

陳剛是江蘇人，1990年北大博士畢業(yè)后就一直在北京工作。他曾在朝陽(yáng)區(qū)擔(dān)任區(qū)長(zhǎng)、區(qū)委書記，也曾作為北京市委常委分管科技和中關(guān)村的工作。2013年，陳剛離京南下，擔(dān)任貴陽(yáng)市委書記。這次異地交流改變了貴陽(yáng)，也改變了陳剛。他曾對(duì)媒體這樣說(shuō)：“歷史給了貴州一個(gè)機(jī)遇，給了貴陽(yáng)一個(gè)機(jī)遇，也給了我一個(gè)機(jī)遇?！?/p>

來(lái)到貴州后，聯(lián)想起曾經(jīng)分管過(guò)的中關(guān)村的資源，陳剛決定在貴陽(yáng)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。就在陳剛擔(dān)任貴陽(yáng)市委書記兩個(gè)月后，2013年9月，貴陽(yáng)與北京中關(guān)村簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，雙方合作建立“中關(guān)村貴陽(yáng)科技園”，陳剛親任籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

氣候與地理?xiàng)l件是貴陽(yáng)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。貴州地處高原，氣候涼爽，空氣潔凈，這為數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中心省去了不少降溫和除塵的開支。意識(shí)到這一點(diǎn)的人或許很多，但不是每個(gè)人都能把大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)做起來(lái)。

在北京分管中關(guān)村工作的經(jīng)歷，讓陳剛具備了多數(shù)人沒有的經(jīng)驗(yàn)和資源。接受采訪時(shí)，陳剛回憶，他在北京工作期間有一個(gè)很明確的感受，中關(guān)村之所以從原來(lái)一個(gè)地理名詞變成了一個(gè)科技創(chuàng)新的代名詞，是因?yàn)樗藘?nèi)在的創(chuàng)新活力。所以，貴陽(yáng)要和中關(guān)村合作搞科技園，不是簡(jiǎn)單地劃一塊地、拉幾個(gè)項(xiàng)目、吸引點(diǎn)投資那么簡(jiǎn)單。他要貴陽(yáng)學(xué)習(xí)的是創(chuàng)新的土壤。比如說(shuō)，除了投資企業(yè)，貴陽(yáng)還要吸引孵化器、吸引風(fēng)險(xiǎn)投資。把這些能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的元素帶過(guò)去，科技園的發(fā)展才會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)。

在陳剛的推動(dòng)下，“大數(shù)據(jù)”成為貴陽(yáng)乃至貴州省的代名詞。貴州建立了全球首家大數(shù)據(jù)交易所和全國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，出臺(tái)了全國(guó)首部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)，甲骨文、谷歌、微軟等世界500強(qiáng)和阿里、騰訊等國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相繼落戶貴陽(yáng)。如今，貴陽(yáng)已被稱為中國(guó)的“大數(shù)據(jù)之都”。

隨著一批批浙江官員出省交流，“浙江經(jīng)驗(yàn)”也被他們帶到了全國(guó)各地。

地方官員的跨區(qū)域交流是中國(guó)黨管干部體制下的常規(guī)制度安排。制度設(shè)計(jì)的目的首先是防止地方官員長(zhǎng)時(shí)間主政一方從而滋生腐敗，其次也有考察干部能力、篩選人才的考慮。隨著中國(guó)漸進(jìn)式改革的規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的改革經(jīng)驗(yàn)需要由試點(diǎn)地區(qū)向外推廣，官員異地交流也就承擔(dān)了政策擴(kuò)散和平衡區(qū)域發(fā)展的功能。學(xué)術(shù)上，政策擴(kuò)散是指某地政府采納了一項(xiàng)自身未曾采納過(guò)、但其他政府已經(jīng)采納的政策措施。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教師張克告訴《南風(fēng)窗》記者，官員異地交流體現(xiàn)出明確的制度設(shè)計(jì)。特別是由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的，往往是有開拓性的、有改革魄力的官員。上級(jí)組織部門希望他們把先進(jìn)地區(qū)的做法帶到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，帶動(dòng)思想觀念的轉(zhuǎn)變。

這些官員大多具備處理某些問題的經(jīng)驗(yàn)，到了新的任職地，遇到類似的問題就可以把成熟的經(jīng)驗(yàn)遷移過(guò)來(lái)。曾擔(dān)任廣東省云浮市委書記的王蒙徽現(xiàn)在是住建部部長(zhǎng)，離開廣東后，他曾先后主政廈門和沈陽(yáng)。在這幾個(gè)城市擔(dān)任市委書記時(shí)，王蒙徽上任后抓的第一件工作都是“多規(guī)合一”改革，這說(shuō)明他的執(zhí)政理念是一以貫之的。官員形成了一套成熟的做法，就可以將好的政策擴(kuò)散到不同的城市。如今，王蒙徽上調(diào)中央部委任職，也有助于“多規(guī)合一”改革實(shí)現(xiàn)縱向的政策擴(kuò)散—由具體的幾個(gè)城市擴(kuò)散到了全國(guó)。

官員異地交流之所以能促進(jìn)政策擴(kuò)散，至少有兩方面的原因。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，從政治激勵(lì)的角度來(lái)看，頻繁的異地交流往往是官員晉升的前奏。這樣一來(lái)，異地履新的官員就格外有動(dòng)力推行自認(rèn)為好的經(jīng)驗(yàn)和做法。另一方面，出于政治競(jìng)爭(zhēng)的考慮，各級(jí)政府都更愿意做先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的“開創(chuàng)者”，而不愿意當(dāng)“跟隨者”，這常常使地方政府陷入“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”的困境。異地交流的官員可以基于自己而不是競(jìng)爭(zhēng)者的成功經(jīng)驗(yàn)，避免了做“跟隨者”的顧慮，政策擴(kuò)散的阻力也就少了許多。

“浙江經(jīng)驗(yàn)”

寧夏石嘴山市市長(zhǎng)李郁華是浙江東陽(yáng)人。他曾在浙江金華工作多年，擔(dān)任過(guò)市發(fā)改委主任等職務(wù)。2014年年底，李郁華遠(yuǎn)赴寧夏賀蘭縣掛職縣委書記，兩年后又調(diào)任石嘴山市市長(zhǎng)。

在寧夏，李郁華主抓的工作之一是政府職能轉(zhuǎn)變。浙江是實(shí)施這項(xiàng)改革較早的省份，還在浙江工作時(shí)，李郁華就感受到政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槔习傩辙k事帶來(lái)的便利。剛到石嘴山任職沒幾天，他就在全市推行“最多跑一次”改革。他派出了當(dāng)?shù)氐母刹?，分別到浙江紹興、臺(tái)州、金華學(xué)習(xí)先進(jìn)的政府管理經(jīng)驗(yàn)。

浙江是東南沿海經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一。近些年，浙江省在河長(zhǎng)制、特色小鎮(zhèn)、基層社會(huì)治理等多項(xiàng)改革中走在了前列，總結(jié)出了一套“浙江經(jīng)驗(yàn)”。隨著一批批浙江官員出省交流，“浙江經(jīng)驗(yàn)”也被他們帶到了全國(guó)各地。

“十三朝古都”西安就是其中之一。西安市委書記王永康長(zhǎng)期在浙江工作，曾擔(dān)任過(guò)余姚和麗水的市委書記。2016年12月，王永康任職西安，隨即在西安刮起了一場(chǎng)學(xué)習(xí)浙江的風(fēng)潮。

到西安的第一個(gè)月，王永康就推出了一項(xiàng)制度，每月舉行“追趕超越”擂臺(tái)賽。每期擂臺(tái)賽設(shè)有不同主題，區(qū)縣和部門負(fù)責(zé)人同臺(tái)競(jìng)技。為什么西安要搞擂臺(tái)賽？王永康在第一期擂臺(tái)賽上給出了解釋：西安是在向浙江學(xué)習(xí)?！袄夼_(tái)賽”是浙江的金字招牌，浙江的縣委書記們通過(guò)擂臺(tái)賽交流工作，互相競(jìng)爭(zhēng)，成果很顯著。王永康希望西安各區(qū)縣的“一把手”們也能利用好這個(gè)平臺(tái)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而打造一支“西安鐵軍”。

不僅如此，王永康還先后邀請(qǐng)了三位浙江官員給西安的領(lǐng)導(dǎo)干部講課。授課的這三位官員，都是浙江某項(xiàng)重大改革的親歷者。比如原杭州市委書記王國(guó)平，他在任期內(nèi)大規(guī)模整修西湖，改善城市面貌，使杭州的基礎(chǔ)設(shè)施、城市品質(zhì)都得到提升。王國(guó)平到西安講的是對(duì)新型城鎮(zhèn)化的思考，而浙江發(fā)改委副主任翁建榮講的是浙江發(fā)展特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，浙江省委文化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任胡堅(jiān)講的則是文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。很明顯，王永康是希望西安的干部們能學(xué)習(xí)浙江的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并應(yīng)用到西安自身的發(fā)展上。

的確，浙江探索出的許多經(jīng)驗(yàn)移植到其他省份仍然適用。唐一軍在接受采訪時(shí)說(shuō)過(guò)，他調(diào)到遼寧工作以后，發(fā)現(xiàn)浙江開放的理念、市場(chǎng)機(jī)制、推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的一些做法都可以融匯到遼寧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中。原武漢市委書記陳一新曾主政浙江溫州和金華，2016年底到武漢后，他借鑒浙江“五水共治”的做法，在武漢提出了“四水共治”。

資源的流動(dòng)

唐一軍的香港之行收獲頗豐。能夠?yàn)檫|寧引入港商投資，這與唐一軍在寧波的工作經(jīng)歷分不開。長(zhǎng)久以來(lái)，寧波市都與香港保持著密切的合作。從2002年開始，寧波和香港輪流主辦“甬港經(jīng)濟(jì)合作論壇”，以此促進(jìn)兩地的經(jīng)貿(mào)合作。作為寧波市的主要領(lǐng)導(dǎo)，唐一軍連續(xù)多年參與論壇，與林鄭月娥在內(nèi)的香港政商界人士多有互動(dòng)。

任職遼寧省省長(zhǎng)后，唐一軍在寧波積累的港商資源便隨之北上。有趣的是，公開報(bào)道顯示，唐一軍這次香港行受到了香港浙聯(lián)會(huì)、香港甬港聯(lián)誼會(huì)、世界中華寧波總商會(huì)、香港寧波同鄉(xiāng)會(huì)的歡迎。很明顯，他在香港見的都是寧波任上的“老朋友”。

張克分析，官員在東西部之間流動(dòng)恰好符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

把資源帶去新崗位的不止唐一軍，寧夏回族自治區(qū)黨委書記石泰峰也是一個(gè)例子。2017年4月，在江蘇工作了近七年的石泰峰履新寧夏，上任不滿一個(gè)月，他就會(huì)見了一位老朋友—中國(guó)國(guó)民黨前主席連戰(zhàn)。江蘇是臺(tái)商投資最活躍、兩岸經(jīng)貿(mào)交流最頻繁的地區(qū)之一，在江蘇工作期間，石泰峰曾多次接待連戰(zhàn)來(lái)訪，洽談蘇臺(tái)合作。調(diào)任西北后，他自然希望利用好與臺(tái)商的良好關(guān)系，吸引更多臺(tái)灣企業(yè)家到寧夏投資。

在中國(guó)，不同地區(qū)的招商引資工作有很大的差別。沿海地區(qū)作為對(duì)外開放的前沿陣地，享有優(yōu)越的政策條件和成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也就更容易吸引外商投資；而內(nèi)陸地區(qū)在對(duì)外開放進(jìn)程中處在相對(duì)落后的位置，營(yíng)商環(huán)境不成熟，官員又缺乏發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，拉一個(gè)投資項(xiàng)目十分困難。

因此，企業(yè)資源隨著官員流動(dòng)就不令人感到意外。地方主官的流動(dòng)為中西部地區(qū)提供了吸引投資的機(jī)會(huì)，來(lái)自東部的官員不僅直接掌握著企業(yè)家資源，往往也具備打造營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，從而能夠吸引外資進(jìn)駐。

除了招商引資，異地來(lái)的官員還可以發(fā)動(dòng)原工作地區(qū)的資源，幫助就職地發(fā)展。還是以寧夏為例，在石泰峰主政后，寧夏與江蘇的合作變得愈發(fā)頻繁。2017年7月，“江蘇臺(tái)商寧夏行”考察團(tuán)在銀川受到了石泰峰的接見；兩個(gè)月后，江蘇省經(jīng)信委又組織江蘇企業(yè)到寧夏開展產(chǎn)業(yè)對(duì)接；2018年11月，蘇州和銀川合作共建的蘇銀產(chǎn)業(yè)園正式開園。

張克分析，官員在東西部之間流動(dòng)恰好符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)要更新?lián)Q代，西部地區(qū)就可以承接這些產(chǎn)業(yè)，這樣對(duì)兩邊都有好處。

不管是先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還是客商資源，地方主官的異地流動(dòng)總歸能為地方帶來(lái)新的思路和火花。尤其是把沿海地區(qū)的官員調(diào)到中西部，的確可以縮小地區(qū)間在觀念和意識(shí)上的差距，進(jìn)而縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，這不失為平衡區(qū)域發(fā)展的一種方式。

不過(guò)，過(guò)于頻繁的職務(wù)變更也會(huì)破壞政策的連續(xù)性，造成“人離政息”“新官不理舊賬”等問題。如何處理政策創(chuàng)新與政策延續(xù)之間的矛盾，在激發(fā)官員積極性的同時(shí)，最大程度地穩(wěn)定政策預(yù)期，依然考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧。