巨變時(shí)代的基層治理軌跡

呂德文

如果以“問(wèn)題”意識(shí)為導(dǎo)向，很多人容易將基層治理面臨的挑戰(zhàn)當(dāng)成是社會(huì)潰敗的證據(jù)。但只要實(shí)事求是地回顧更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的社會(huì)變遷歷程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)誤判。

遠(yuǎn)的不說(shuō)，哪怕是在20世紀(jì)90年代，社會(huì)暴力發(fā)生的范圍和烈度，或許要遠(yuǎn)高于21世紀(jì)之后的中國(guó)吧？在城管部門(mén)調(diào)研時(shí)，那些老隊(duì)員們并不諱言當(dāng)年“暴力執(zhí)法”的常規(guī)化問(wèn)題。更為典型的是，最近20多年警察執(zhí)法的文明進(jìn)程，堪稱波瀾壯闊—吊詭的是，恰恰是執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范化程度不斷提高的同時(shí)，對(duì)城管、警察等街頭執(zhí)法部門(mén)的輿論抨擊迅速升級(jí)。

如果用傳統(tǒng)中國(guó)治理的話語(yǔ)來(lái)衡量，過(guò)去幾十年時(shí)間，城鄉(xiāng)中國(guó)的治理軌跡很難用“治亂興衰”來(lái)形容。真實(shí)的圖景或許是，基層社會(huì)實(shí)際上是逐漸走向“治”的，個(gè)體暴力以及國(guó)家權(quán)力都受到了嚴(yán)格控制；但人們卻越來(lái)越容易感知到暴力事件，以至于“這個(gè)社會(huì)很亂”成了時(shí)代標(biāo)簽。

出現(xiàn)這一悖論，也許是和基層社會(huì)正在經(jīng)歷的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型有關(guān)?？陀^而言，今日中國(guó)城鄉(xiāng)治理的某些突出問(wèn)題，尤其是基層暴力泛濫問(wèn)題，主要是城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。筆者曾將20世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)暴力的爆發(fā)，稱作是“城市暴力興起大事件”。這是因?yàn)?，最?0年的暴力發(fā)生的場(chǎng)域主要是在城市空間，且暴力發(fā)生機(jī)制亦迥異于熟人社會(huì)內(nèi)部的暴力問(wèn)題，它緣起于陌生人社會(huì)的不信任，嵌入于國(guó)家治理實(shí)踐中。因此，某種意義上，城市暴力或多或少地會(huì)與爭(zhēng)議性政治有關(guān)。

簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代國(guó)家很難再以“仲裁者”的形象出現(xiàn)，往往本身就是社會(huì)爭(zhēng)議中“議價(jià)者”，需要和風(fēng)起云涌的社會(huì)力量爭(zhēng)奪社會(huì)控制。故而，一方面，農(nóng)村的地方性規(guī)范逐漸解體，基層社會(huì)的爭(zhēng)議者不斷援引正式權(quán)力，出現(xiàn)了“迎法下鄉(xiāng)”的過(guò)程；另一方面，城市街頭被各種力量侵占，市政權(quán)力被迫積極介入街頭空間的治理。不幸的是，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，國(guó)家權(quán)力都面臨了如何重構(gòu)社會(huì)和文化網(wǎng)絡(luò)，并實(shí)現(xiàn)治理有效的難題。在這個(gè)意義上，失去了共同體保護(hù)的每一個(gè)個(gè)體都自我感覺(jué)失去了安全感，每一個(gè)暴力事件都在刺激人們的感知，成為一種心理體驗(yàn)。

也許，回望過(guò)去是解釋當(dāng)下的一個(gè)好的路徑。過(guò)去的20年時(shí)間，中國(guó)城市化率以平均每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度迅速增長(zhǎng)，在短時(shí)間內(nèi)完成了從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”的轉(zhuǎn)型。非常有意思的是，盡管在這期間中國(guó)的基層社會(huì)出現(xiàn)了一波城市暴力興起的大事件，但總體上保持了社會(huì)和政治秩序的穩(wěn)定。某種意義上，這顛覆了亨廷頓悖論：現(xiàn)代性帶來(lái)穩(wěn)定，現(xiàn)代化卻滋生著動(dòng)蕩。毋庸置疑，這一結(jié)果，是因?yàn)橹袊?guó)的城鄉(xiāng)治理有其獨(dú)特資源和路徑依賴。

簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，在國(guó)家治理現(xiàn)代化牽引下，基層社會(huì)的治理越來(lái)越有法治化、社會(huì)化、智能化和專業(yè)化導(dǎo)向。但非常有趣的是，一些行之有效的治理傳統(tǒng)仍然在發(fā)揮重要作用。比如，中國(guó)歷來(lái)有簡(jiǎn)約治理的傳統(tǒng)，當(dāng)前的城鄉(xiāng)治理仍然使用當(dāng)量的半正式行政人員，一線行政亦采取非正式策略。并且，行政理性化過(guò)程并未弱化行政體系內(nèi)部的動(dòng)員，恰恰相反，運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化程度逐漸加深。

人們往往習(xí)慣于從負(fù)面去看中國(guó)治理傳統(tǒng)的不適應(yīng)性，也尋找各個(gè)治理傳統(tǒng)之間的沖突性，卻忽視了一個(gè)可能性：恰恰是多種治理傳統(tǒng)的存在，為治理轉(zhuǎn)型提供了制度選擇空間。這么說(shuō)來(lái)，事情沒(méi)有那么糟糕；所謂的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，也并非線性發(fā)展，很可能是多種線索疊加的結(jié)果。