世界貿(mào)易組織改革背景下發(fā)展中成員的特殊與差別待遇問題

張 生

(1.西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049)

發(fā)展議題是世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)的重要議題。WTO向來重視對于發(fā)展中成員的利益考量，WTO協(xié)定不少條款在設(shè)計時也允許發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇(special and differential treatment, SDT)。但由于WTO未對發(fā)展中成員進(jìn)行界定，多數(shù)規(guī)定在表述上模糊不清也不具有強制性，且發(fā)達(dá)成員常對自身義務(wù)進(jìn)行規(guī)避，使得WTO下的特殊與差別待遇條款惠而不實，實際效用很難得到實現(xiàn)。近年來，以美國為首的發(fā)達(dá)成員頻繁對“發(fā)展中成員”的界定和特殊與差別待遇提出質(zhì)疑，要求WTO進(jìn)行改革。發(fā)展中成員間在這個問題上也難以維持統(tǒng)一的立場。特殊與差別待遇成為WTO改革不可回避的問題。在這樣的背景下，本文首先回顧了WTO框架下有關(guān)發(fā)展中成員待遇的規(guī)則發(fā)展以及具體規(guī)定，接著分析目前規(guī)則存在的問題。之后重點分析了美歐日等發(fā)達(dá)成員和一些重要的發(fā)展中成員在這一問題上的立場，最后就中國的應(yīng)對提出建議。本文認(rèn)為中國可以在堅持發(fā)展中成員身份的基礎(chǔ)上，對特殊與差別待遇的適用采取靈活的態(tài)度?？紤]到特殊與差別待遇的實際效用有限，中國可以有選擇地考慮特殊與差別待遇。同時，中國應(yīng)加強與其他發(fā)展中成員的合作，提升發(fā)展中成員在WTO談判中的影響力，并積極推動雙邊或多邊的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，通過自由貿(mào)易協(xié)定尋求更加開放、便利和規(guī)范的制度安排。

一、WTO框架下有關(guān)發(fā)展中成員特殊與差別待遇的規(guī)則發(fā)展

早在1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)談判時，談判各方已經(jīng)圍繞發(fā)展中成員待遇問題展開了討論。如黎巴嫩建議對發(fā)展中成員之間的貿(mào)易實行優(yōu)惠關(guān)稅，印度也對最惠國待遇的適用提出了反對，但當(dāng)時這些有利于發(fā)展中成員的提議并未獲得采納。(1)See Mitsuo Matsushita, Thomas Schoenbaum, Petros Mavroidis and Michael Hahn, The World Trade Organization: Law, Practice and Policy(3rd edition), OUP, 2015, p.696.到了20世紀(jì)50年代，已經(jīng)有一些研究指出關(guān)貿(mào)總協(xié)定所秉承的全部成員適用同一規(guī)則的做法并不能使所有國家獲益，反而導(dǎo)致一些發(fā)展中成員商品出口量的增長速度小于全球出口量的增長。因此發(fā)展中成員開始在與發(fā)達(dá)成員的談判中要求非互惠的市場準(zhǔn)入。1955年成員方對關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條做出修訂，首次承認(rèn)發(fā)展中成員的特殊情形及在履行某些條約項下義務(wù)時享有一定靈活性，以保護(hù)和培育其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。1966年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第四部分“貿(mào)易與發(fā)展”一章正式生效，明確規(guī)定了非互惠原則。發(fā)達(dá)成員同意給予發(fā)展中成員非互惠的關(guān)稅減讓，承諾在貿(mào)易自由化的談判中給予發(fā)展中成員更好的市場準(zhǔn)入條件。但這樣的承諾在不少用語上采用了“盡最大努力”或類似的軟性表達(dá)。對于發(fā)展中成員而言，這與它們所追求的發(fā)展目標(biāo)仍有實質(zhì)上的差距。

由于其貿(mào)易關(guān)切未能在關(guān)貿(mào)總協(xié)定框架下充分實現(xiàn)，發(fā)展中成員推動建立了聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(以下簡稱貿(mào)發(fā)會議)，以明確處理貿(mào)易和發(fā)展問題。1964年，貿(mào)發(fā)會議第一屆會議召開時，為了平衡與發(fā)達(dá)成員的貿(mào)易逆差，發(fā)展中成員要求發(fā)達(dá)成員給予普遍的和非互惠的關(guān)稅優(yōu)惠待遇。1968年第二屆貿(mào)發(fā)會議通過了《對發(fā)展中國家出口至發(fā)達(dá)國家的制成品及半制成品予以優(yōu)惠進(jìn)口或免稅進(jìn)口》的決議，確定了普惠制(Generalized System of Preference)的原則、目標(biāo)和實施期限，并成立優(yōu)惠問題特別委員會。但是這樣的普惠制安排是發(fā)達(dá)成員自愿做出的。1971年關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方通過了“關(guān)于普惠制的締約方?jīng)Q定”，允許發(fā)達(dá)成員在給予發(fā)展中成員原產(chǎn)品以關(guān)稅優(yōu)惠待遇期間，放棄總協(xié)定第1條有關(guān)最惠國待遇條款的規(guī)定。

1979年關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方通過了《關(guān)于差別和更優(yōu)惠待遇、互惠及發(fā)展中成員的進(jìn)一步參與的框架性協(xié)議》(以下簡稱“授權(quán)條款”)，為發(fā)達(dá)成員給予發(fā)展中成員特殊待遇提供了法律基礎(chǔ)，明確規(guī)定了發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員之間或者發(fā)展中成員之間，可以背離關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條最惠國待遇的諸項規(guī)定，建立排除最惠國待遇義務(wù)的優(yōu)惠安排制度。通過“授權(quán)條款”，WTO成員方可以合法地給予發(fā)展中成員關(guān)稅上的優(yōu)惠?！笆跈?quán)條款”也為發(fā)達(dá)成員實施普惠制提供了更強有力的法律支持。

1994年WTO成立后，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，WTO明確了對于發(fā)展中成員的考慮。WTO協(xié)定序言明確規(guī)定成員方要做出積極努力，保證發(fā)展中成員能夠在國際貿(mào)易增長中獲得與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相當(dāng)?shù)姆蓊~。烏拉圭回合談判進(jìn)一步擴(kuò)大了發(fā)展中成員所享受的特殊與差別待遇，它所涵蓋的范圍從貨物貿(mào)易擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和爭端解決領(lǐng)域。

2001年多哈回合談判確認(rèn)特殊與差別待遇是WTO協(xié)定的必要組成部分，授權(quán)WTO貿(mào)易與發(fā)展委員會以說明哪些涉及特殊與差別待遇的條款是強制性的，并考慮將不具有拘束力的條款改為強制性條款后的法律與實際效果。與此同時，WTO貿(mào)易與發(fā)展委員會也要考慮如何幫助發(fā)展中成員，特別是最不發(fā)達(dá)成員更好地利用特殊與差別待遇。2002年WTO貿(mào)易與發(fā)展委員會同意以特別會議的形式審核特殊與差別待遇，成員方關(guān)于特殊與差別待遇有關(guān)條款的談判應(yīng)在特別會議下進(jìn)行。2005年在中國香港舉行的世貿(mào)組織部長級會議重申了特殊與差別待遇是WTO協(xié)定的組成部分，不過同時也指出有很多實質(zhì)性工作仍未完成。2013年巴厘島WTO部長級會議確立了通過WTO貿(mào)易與發(fā)展委員會對特殊與差別待遇的執(zhí)行情況進(jìn)行審查與分析的監(jiān)控機制，對WTO機制下有關(guān)特殊與差別待遇條款的實施進(jìn)行全面審查，并向相關(guān)機構(gòu)提出建議，以改進(jìn)有關(guān)的被審查條款的實施或通過重新談判的方式改進(jìn)條款。(2)See WTO, “Special and Differential Treatment Provisions”, https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm, Last Visited: August 22, 2019.

根據(jù)WTO秘書處統(tǒng)計，截止到2018年12月，WTO協(xié)定項下涉及特殊與差別待遇的條款一共有155條，此外WTO的不少部長級會議和總理事會的決定也涉及發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的特殊待遇。(3)See WTO, “Special and Differential Treatment Provisions in WTO Agreements and Decisions”, WT/COMTD/W/239, 12 October 2018.歸納起來，這些特殊與差別待遇條款可以劃分為以下六個種類(4)同②.：(1)旨在提升發(fā)展中成員的貿(mào)易機會的規(guī)定；(2)關(guān)于WTO發(fā)達(dá)成員應(yīng)保障發(fā)展中成員利益的規(guī)定；(3)允許發(fā)展中成員對承諾、行為和政策工具的使用加以靈活處理的規(guī)定；(4)關(guān)于過渡時間段的規(guī)定；(5)關(guān)于技術(shù)援助的規(guī)定；(6)關(guān)于最不發(fā)達(dá)成員的規(guī)定。除此以外，WTO爭端解決機制也對發(fā)展中成員作了特殊規(guī)定?！蛾P(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》(DSU)在磋商、專家組組成、專家組程序和執(zhí)行監(jiān)督等方面對發(fā)展中成員的利益都給予了適當(dāng)考慮。

從本質(zhì)上看，這些條款的目的主要是通過只適用于發(fā)展中成員的更優(yōu)惠的規(guī)定和加強發(fā)展中成員在WTO有關(guān)問題方面的專業(yè)知識提升它們在WTO中的地位。(5)See Mitsuo Matsushita, Thomas Schoenbaum, Petros Mavroidis and Michael Hahn, The World Trade Organization: Law, Practice and Policy(3rd edition), OUP, 2015, pp.708-709.從發(fā)展中成員的角度看，上述特殊與差別待遇條款可進(jìn)一步概括為兩類：一類是要求發(fā)達(dá)成員采取積極行動給予發(fā)展中成員的出口產(chǎn)品一些特殊優(yōu)惠以及給予發(fā)展中成員技術(shù)和財政援助；一類是允許發(fā)展中成員在履行WTO相關(guān)義務(wù)時可以做出變更，比如對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)以及享受更長的履行期限等。(6)參見車丕照、杜明：“WTO協(xié)定中對發(fā)展中國家特殊和差別待遇條款的法律可執(zhí)行性分析”，《北大法律評論》，2005年第2期，第294頁。

二、WTO現(xiàn)有特殊與差別待遇規(guī)定與實踐的問題

盡管特殊與差別待遇體現(xiàn)于眾多WTO規(guī)則中，但不少研究都表明這樣的規(guī)定都沒有發(fā)揮真正的效用。(7)同④, p.713.其問題主要在于以下幾個方面。

2.1 規(guī)則用語缺乏可執(zhí)行力和約束力

在規(guī)定特殊與差別待遇時，WTO的不少協(xié)定條款使用了“積極努力”、“盡最大程度”和“積極考慮”等表述，這類鼓勵性和授權(quán)性的表述對發(fā)達(dá)成員方并沒有施加明確可厘定的法律義務(wù)，導(dǎo)致發(fā)展中成員無法從這類條款中主張明確的法律權(quán)利。(8)同⑤，第295頁。比如針對關(guān)貿(mào)總協(xié)定第37條規(guī)定的發(fā)達(dá)成員方對欠發(fā)達(dá)成員方的承諾，WTO專家組在歐共體限制智利蘋果進(jìn)口案中指出，專家組無法確定歐共體沒有盡“最大努力”盡可能避免對智利采取保護(hù)性措施，因此不能由此推斷歐共體違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定第四部分“貿(mào)易與發(fā)展”的義務(wù)。(9)See WTO, “EEC-Restrictions on Imports of Dessert Apples-Complaint by Chile”, Report of the Panel adopted on 22 June 1989, para.4.23.

對于國內(nèi)法層面存在的普惠制安排，它更多體現(xiàn)的是發(fā)達(dá)成員單方面的自由裁量權(quán)。是否給予以及給予哪些發(fā)展中成員由發(fā)達(dá)成員單獨決定。同時享受普惠制的成員往往需要滿足發(fā)達(dá)成員設(shè)定的條件，而這些條件通常與貿(mào)易關(guān)聯(lián)度不高。如2010年美國的普惠制方案形式上適用于所有發(fā)展中成員，但實質(zhì)上則通過條件設(shè)置將信奉國際共產(chǎn)主義的發(fā)展中成員排除在受惠國之外。歐盟也因為越南沒有遵守國際勞工組織《強迫或強制勞動公約》而不再將其看作受惠國。此外，享受普惠制待遇產(chǎn)品通常是有限的，如果來自發(fā)展中成員的進(jìn)口產(chǎn)品與施惠國國內(nèi)產(chǎn)品形成競爭關(guān)系，就不能再享受普惠制的待遇。(10)車丕照、杜明：“WTO協(xié)定中對發(fā)展中國家特殊和差別待遇條款的法律可執(zhí)行性分析”，《北大法律評論》，2005年第2期，第159、296頁。

有的WTO規(guī)則要求對發(fā)展中成員的利益給予特殊保護(hù)。比如《反傾銷協(xié)定》第15條規(guī)定WTO成員方在考慮適用反傾銷措施時，應(yīng)對發(fā)展中成員的特殊情況給予特別考慮，包括反傾銷稅可能會給發(fā)展中成員的根本利益帶來影響。但WTO爭端解決的已有實踐表明，在專家組或上訴機構(gòu)看來，這種“考慮”是十分主觀的，并未要求發(fā)達(dá)成員采取實際行動或?qū)嶋H履行義務(wù)。(11)參見漆彤、范睿：“WTO改革背景下發(fā)展中國家待遇問題”，《武大國際法評論》，2019年第1期，第102頁。

對于那些允許發(fā)展中成員對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)的條款，如關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994第18條“對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府援助”B段授權(quán)發(fā)展中成員為保護(hù)其對外金融地位和保證用于實施其經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃的儲備水平可以采取限制貿(mào)易的措施來維持收支平衡等，WTO對于這些條款的適用的審查也十分苛刻，使得實踐中很少有發(fā)展中成員適用這些條款。

有的規(guī)定雖然允許發(fā)展中成員有更長履行期限，但這些履行期限都只有兩年(如《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》和《進(jìn)口許可協(xié)議》)或五年(如《關(guān)稅評估協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》以及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》)，而且不少發(fā)展中成員發(fā)現(xiàn)在相關(guān)市場準(zhǔn)入談判時，其他締約方極不愿意允許他們適用過渡條款。(12)See Craig Van Grasstek, “The History and Future of the World Trade Organization”, WTO, 2013, p.130.

2.2 發(fā)展中成員的身份認(rèn)定問題

WTO協(xié)定項下的“發(fā)展中成員”涵蓋了發(fā)展中成員與最不發(fā)達(dá)成員。目前有將近三分之二的WTO成員都是發(fā)展中成員。聯(lián)合國目前將世界上47個國家認(rèn)定為最不發(fā)達(dá)國家，其中有36個是WTO的成員。(13)See “Least-developed Countries”, WTO, https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org7_e.htm, Last Visited: August 22, 2019.

對于何為發(fā)展中成員，WTO協(xié)定并沒有明確的定義。WTO成員可以自己宣布它們是“發(fā)達(dá)成員”還是“發(fā)展中成員”。但其他成員可以對其利用適用于發(fā)展中成員的條款提出質(zhì)疑。(14)See“Who Are the Developing Countries in the WTO?”WTO, https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm, Last Visited: August 22, 2019.如在WTO爭端解決機構(gòu)就通過韓國牛肉案上訴機構(gòu)報告進(jìn)行的討論中，歐盟代表團(tuán)曾指出它不認(rèn)同韓國將其自身認(rèn)定為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的發(fā)展中成員。在《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)談判中，美國和歐盟也認(rèn)為至少出于履行該協(xié)定的目的，新加坡、韓國、中國香港地區(qū)和中國不應(yīng)當(dāng)被看作是發(fā)展中成員。(15)See Mitsuo Matsushita, Thomas Schoenbaum, Petros Mavroidis and Michael Hahn, The World Trade Organization: Law, Practice and Policy(3rd edition), OUP, 2015, p.709.

不少國家考慮到發(fā)展是一個持續(xù)的過程，因此主張發(fā)展中成員的名單不應(yīng)當(dāng)是靜止的，而應(yīng)根據(jù)各成員的發(fā)展程度有所更新。(16)Mitsuo Matsushita, Thomas Schoenbaum, Petros Mavroidis and Michael Hahn, The World Trade Organization: Law, Practice and Policy(3rd edition), OUP, 2015, p.704。但《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)理事會的相關(guān)討論表明該協(xié)定談判時，有關(guān)發(fā)展中成員身份“自我認(rèn)定”的一般原則本身并未受到質(zhì)疑?！笆跈?quán)條款”第7條也規(guī)定隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及貿(mào)易形勢的不斷改善，發(fā)展中成員進(jìn)行談判減讓或者采取對談判雙方都有利的行動的能力會有所提升，發(fā)達(dá)成員期望它們更充分地加入到總協(xié)定的權(quán)利和義務(wù)體制之中。該條也被視作發(fā)展中成員的“畢業(yè)條款”。類似的規(guī)定也出現(xiàn)在各國的普惠制安排中。不過發(fā)達(dá)成員對于發(fā)展中成員地位的認(rèn)定具有任意性，多數(shù)時候還帶有人權(quán)等政治性因素的考慮。發(fā)達(dá)成員不僅可以任意判斷發(fā)展中成員已經(jīng)達(dá)到了某種發(fā)展水平而取消其優(yōu)惠待遇，而且當(dāng)發(fā)展中成員的個別產(chǎn)業(yè)取得較強競爭力時，也會逐步取消相關(guān)優(yōu)惠措施。(17)參見漆彤、范睿：“WTO改革背景下發(fā)展中國家待遇問題”，《武大國際法評論》，2019年第1期，第103頁。如歐盟2014年最新的普惠制安排將受惠國從原來的177個國家大幅縮減到90個，并規(guī)定按照世界銀行分類標(biāo)準(zhǔn)屬于高收入和中等收入的沙特阿拉伯、科威特、阿根廷、巴西等20個國家不再享受相關(guān)優(yōu)惠。(18)See European Commission, “Revised EU Trade Scheme to Help Developing Countries Applies on 1 January 2014”, Dec.19, 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1187_en.htm.

2.3 特殊與差別待遇及相關(guān)安排的效果不斷減弱

目前發(fā)達(dá)成員對于發(fā)展中成員的承諾，不管是優(yōu)惠的市場準(zhǔn)入條件，還是普惠制安排，不少都涉及關(guān)稅減讓。但烏拉圭回合談判后，各成員普遍承諾削減和約束其進(jìn)口貨物的關(guān)稅稅率，在某些情況下，各成員甚至承諾不再征收關(guān)稅。與此同時，發(fā)達(dá)成員也在與發(fā)展中成員的自由貿(mào)易協(xié)定談判中做出了更加優(yōu)惠的安排。這些安排使得一般的普惠制承諾的效果被不斷侵蝕。以歐盟為例，它的自由貿(mào)易協(xié)定和經(jīng)濟(jì)合作伙伴協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋全球多數(shù)國家。與貿(mào)易協(xié)定中的優(yōu)惠待遇承諾相比，普惠制的相關(guān)承諾反而處于歐盟優(yōu)惠待遇承諾“金字塔”的底端。從實際效果上看，歐盟普惠制受惠國的待遇也僅比歐盟給予美國、日本和澳大利亞等少數(shù)發(fā)達(dá)國家的待遇稍好一點。(19)See Constantine Michalopoulos, “The Role of Special Differential Treatment for Developing Countries in GATT and the World Trade Organization”, Wrold Bank Policy Research Working Paper, No.2388, 2000, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/19819/multi_page.pdf?sequence=1&isAllowed=y,此外，如前所述，即使發(fā)達(dá)成員做出了針對發(fā)展中成員的承諾，軟法化的表述也使得很難對這些承諾進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行。

另一方面，發(fā)達(dá)成員在向發(fā)展中成員提供技術(shù)援助時，多是從自身的需要出發(fā)，而沒有考慮發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的真正需求。這使得不同的機構(gòu)或國家提供的技術(shù)援助缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。而某些領(lǐng)域過多的技術(shù)援助也削弱了發(fā)展中成員進(jìn)行改革的欲望。(20)同①，第103頁。

三、美國、歐盟等發(fā)達(dá)成員在特殊與差別待遇上的態(tài)度

3.1 美國、歐盟等發(fā)達(dá)成員的相關(guān)文件

自2017年底以來，美歐等方在多個文件中都談到了特殊與差別待遇的問題。歸納起來，這些文件主要涉及以下幾個方面。

第一，現(xiàn)有WTO協(xié)定缺少界定發(fā)展中成員的標(biāo)準(zhǔn)。美國質(zhì)疑目前的發(fā)展中成員身份的自我指定安排的合理性。2017年12月，美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)萊特西澤在WTO部長級會議上要求澄清WTO框架下的發(fā)展問題，美國不能容忍所有新規(guī)則僅適用于少數(shù)成員，而大部分成員卻可以通過自我認(rèn)定為發(fā)展中成員地位而加以逃避。在美國看來，世界上最富有的6個國家中有5個都自稱為發(fā)展中成員，這是不太合理的。(21)See “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”, USTR, Dec.11, 2017, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/december/opening-plenary-statement-ustr.2019年1月，美國向WTO總理事會提交《一個無差別的世界貿(mào)易組織——自我指定的發(fā)展中地位導(dǎo)致的體制邊緣化》的文件，指出發(fā)展中成員的自我指定導(dǎo)致WTO的停滯不前，其負(fù)面影響在非農(nóng)市場準(zhǔn)入談判、農(nóng)業(yè)談判以及貿(mào)易和發(fā)展委員會特別會議有關(guān)特殊與差別待遇條款的審議等方面的表現(xiàn)尤為明顯。美國認(rèn)為所有WTO規(guī)則均適用于少數(shù)發(fā)達(dá)成員，但是只有部分規(guī)則適用于“自我指定”的發(fā)展中成員，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致每一個WTO談判都是為少數(shù)成員制定更高的標(biāo)準(zhǔn)，而大多數(shù)成員都允許享受靈活性和例外。2019年2月，美國國會的一份名為《世界貿(mào)易組織：回顧與未來方向》的文件將發(fā)展中成員的待遇看作是WTO未來發(fā)展面臨的一個機制性問題。文件同樣提到了發(fā)展中成員身份的“自我指定”已經(jīng)損害了WTO的談判功能，導(dǎo)致了多哈回合談判的失敗，也會影響到WTO正在進(jìn)行的談判。為解決這一狀況，美國建議采取以下對策：鼓勵WTO成員從發(fā)展中成員身份畢業(yè)，為界定發(fā)展中成員身份設(shè)定可量化的指標(biāo)，在將來的協(xié)定中在需求驅(qū)動和差別化的基礎(chǔ)上給予特殊與差別待遇，以及要求新的協(xié)定最終將統(tǒng)一實施。(22)See Cathleen D.Cimino-Isaacs, Rachel F.fefer and Ian F.Fergusson, “World Trade Organization: Overview and Future Direction”, US Congressional Research Service, Feb.15, 2019, p.46, https://fas.org/sgp/crs/row/R45417.pdf.2019年7月，美國還發(fā)布了《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中成員地位備忘錄》，指出WTO迫切需要改革，否則就無法滿足當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)，也無法滿足勞工和企業(yè)的需求。如果一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不能完全承擔(dān)WTO成員的全部義務(wù)，那么WTO就無望在解決這一挑戰(zhàn)方面取得進(jìn)展。同時，為了確保這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體履行承諾，美國將投入所有必要資源來改變WTO體制下關(guān)于發(fā)展中成員的認(rèn)定。(23)See “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”, The White House, Jul.26, 2019, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/.

第二，要求對發(fā)展中成員進(jìn)行細(xì)類劃分。實際上，在多哈回合談判期間就已經(jīng)出現(xiàn)了類似的聲音。(24)參見珍妮：“分類背后的利益之手：聯(lián)合國等國際組織關(guān)于發(fā)展中國家的分類研究”，《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2015年第7期，第61頁。美歐都認(rèn)為現(xiàn)有的發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員的“二分法”已經(jīng)過于簡單和過時，不能反映現(xiàn)狀。2018年2月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2018年貿(mào)易政策議程和2017年度報告》指出，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，中國、巴西和印度等相對發(fā)達(dá)的發(fā)展中成員在適用WTO規(guī)則時可以獲得與撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)和南亞地區(qū)等落后國家同樣的靈活性，這使得高收入或中高收入的國家可以獲得與中低收入國家同樣的靈活性，從而影響了WTO既定義務(wù)和發(fā)展新規(guī)則之間的平衡。(25)See “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”, USTR, March 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.2018年9月，歐盟委員會公開了《世界貿(mào)易組織現(xiàn)代化》的系列概念文件。在關(guān)于WTO立法的概念文件中，歐盟認(rèn)為目前發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員的區(qū)分方法沒有考慮成員間的差別，已經(jīng)不能反映某些發(fā)展中成員經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)實。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是發(fā)展中成員集團(tuán)中也包括了一些世界上最重要的貿(mào)易國家，它們與其他發(fā)展中成員有著顯著的經(jīng)濟(jì)差異，甚至在某些情況下已經(jīng)超過了發(fā)達(dá)成員。因此歐盟主張應(yīng)積極鼓勵發(fā)展中成員以統(tǒng)一方式或以具體協(xié)議的方式“畢業(yè)”并選擇不再享受特殊與差別待遇。(26)See “WTO Modernisation: Future EU Proposals on Rulemaking”, European Commission, September, 2019, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.2019年2月，美國向WTO總理事會提交總理事會決議草案。該草案建議總理事會做出決定，對于正在進(jìn)行的和未來的談判，認(rèn)定符合下列條件之一的WTO成員不得享受特殊與差別待遇：屬于經(jīng)合組織(OECD)成員或正在加入經(jīng)合組織的成員、屬于二十國集團(tuán)的成員、世界銀行所述高收入國家或在全球貨物進(jìn)出口貿(mào)易中占比不低于0.5%的成員。同時對于可以獲得特殊與差別待遇的WTO成員，經(jīng)談判，在特定部門可以不給予特殊與差別待遇。(27)See WTO, “Draft General Council Decision: Procedures to Strengthen the Negotiating Function of the WTO”, WT/GC/W/764, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=251580&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=371857150&HasEnglishRecord=True&HasFrench Record=False&HasSpanish.

第三，對于特殊與差別待遇條款的適用設(shè)置較高的門檻。歐盟和加拿大都認(rèn)為盡管特殊與差別待遇賦予發(fā)展中成員在履行WTO協(xié)定義務(wù)方面一定的靈活性，但是WTO協(xié)定的義務(wù)最終應(yīng)統(tǒng)一適用于所有成員方。為此，歐盟認(rèn)為應(yīng)鼓勵成員提供他們預(yù)期能夠全面履行WTO協(xié)定所有義務(wù)的詳細(xì)路線圖。此點可以作為一成員貿(mào)易政策審議進(jìn)程的組成部分。對于現(xiàn)有協(xié)定中的特殊與差別待遇條款，如一成員請求獲得額外的特殊與差別待遇，應(yīng)進(jìn)行個案分析，并詳細(xì)考慮以下因素：明確所涉規(guī)則正在影響發(fā)展目標(biāo)；關(guān)于規(guī)則影響和放寬規(guī)則的預(yù)期收益的經(jīng)濟(jì)分析；關(guān)于請求獲得的靈活性對其他WTO成員影響的分析；以及明確請求獲得的靈活性的時限和適用范圍。根據(jù)分析結(jié)果，可使用不同方式考慮給予額外靈活性。同時對于WTO將來協(xié)定中的特殊與差別待遇，歐盟雖然承認(rèn)需要給予最不發(fā)達(dá)成員特別靈活的待遇，但是其他成員可獲得特殊與差別待遇的靈活性應(yīng)從開放式的整體豁免方式轉(zhuǎn)向一種需求驅(qū)動且有證據(jù)支持的方式，以保證特殊與差別待遇盡可能具有針對性。(28)See “WTO Modernisation: Future EU Proposals on Rulemaking”, European Commission, September, 2019, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.2018年9月，加拿大向WTO提交了《強化世界貿(mào)易組織與世界貿(mào)易組織現(xiàn)代化》的文件。文件在認(rèn)可部分成員需要特殊安排以實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的同時，認(rèn)為WTO協(xié)定應(yīng)明確并非所有成員都需要或都應(yīng)從同等水平的特殊安排中獲利。WTO制度的長期目標(biāo)是所有成員一致地、充分地履行所有義務(wù)。加拿大進(jìn)而主張通過區(qū)分義務(wù)類型、國別和過渡期的長短，對特殊與差別待遇進(jìn)行劃分，以證據(jù)為基礎(chǔ)，通過談判確定適用特殊與差別待遇的不同類型。(29)See WTO, “Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper: Communication from Canada”, Sep.21, 2018, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=248327&CurrentCatalogueId Index=0&FullTextHash=371857150&HasEnglishRecord=True&Has FrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True.

第四，通過相關(guān)貿(mào)易政策迫使WTO進(jìn)行改革。這一方面美國表現(xiàn)尤為突出。在《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中成員地位備忘錄》中，美國為了推動WTO的改革，授權(quán)貿(mào)易代表辦公室根據(jù)法律使用一切手段，防止那些自我認(rèn)定為發(fā)展中成員、但沒有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)佐證的成員利用WTO規(guī)則和談判中的靈活性，美國貿(mào)易代表辦公室也可與其他成員展開合作。美國還要求貿(mào)易代表辦公室在備忘錄發(fā)布之日起60日內(nèi)向總統(tǒng)匯報其進(jìn)展。如果在備忘錄發(fā)布之日起90日內(nèi)沒有取得實質(zhì)進(jìn)展，對于那些美國認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)自我認(rèn)定為發(fā)展中成員且從WTO規(guī)則和談判中不恰當(dāng)?shù)貙で箪`活性和利益的成員，美國貿(mào)易代表辦公室可以在咨詢貿(mào)易政策委員會、國家安全委員會和國家經(jīng)濟(jì)委員會等部門和考慮國家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等因素后，不承認(rèn)這些國家的發(fā)展中成員地位，也不支持此類國家獲得經(jīng)合組織成員資格。美國貿(mào)易代表辦公室也將在其網(wǎng)站和聯(lián)邦公報上公布以上成員的名單。(30)See Presidential Memoranda, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”, White House, Jul.26, 2019, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/.

除通過文件表明自身立場外，歐美和加拿大也在積極拉攏其他國家。如2018年9月，美日歐三方會議發(fā)布聯(lián)合聲明，認(rèn)為過于寬泛的發(fā)展界定，加上自我指定的發(fā)展現(xiàn)狀，抑制了WTO談判新的貿(mào)易擴(kuò)大協(xié)議的能力，也破壞其有效性。它們呼吁聲稱具有發(fā)展中成員地位的發(fā)達(dá)的WTO成員在WTO正在進(jìn)行和未來的談判中做出完全承諾。(31)See “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the European Union, Japan and the United States”, USTR, Jan.9, 2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/january/joint-statement-trilateral-meeting.2019年1月和5月，三方分別召開部長級會議。在會議中都重申了它們呼吁那些自稱具有發(fā)展中成員身份的先進(jìn)國家在正在進(jìn)行和將來的WTO談判中承擔(dān)全部承諾。(32)See “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union and Japan”, USTR, May.23, 2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/may/joint-statement-trilateral-meeting.

2018年10月，加拿大與澳大利亞、巴西、智利、歐盟、日本、肯尼亞、墨西哥、新西蘭、挪威、新加坡、韓國和瑞士等國家在渥太華舉行了一次部長級會議，討論WTO的改革。2019年1月，這些國家又在參加世界經(jīng)濟(jì)論壇時再次召開會議，與會國家同意探討通過立法的努力來解決WTO的特殊與差別待遇等發(fā)展層面的問題，并承諾在2019年各方談判要在WTO改革方面取得重要進(jìn)展。(33)See Government of Canada, “Joint Communiqué of the Ottawa Ministerial on WTO Reform Group Meeting in Davos”, Jan.24, 2019, https://international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/wto-omc/2019-01-24-davos.aspx?lang=eng.

3.2 普惠制安排的調(diào)整

除了在國際層面積極推動WTO在發(fā)展中成員和特殊與差別待遇方面的改革外，發(fā)達(dá)成員也在本國的普惠制安排中進(jìn)一步明確了發(fā)展中成員“畢業(yè)”的條件。雖然中國目前仍然是歐盟普惠制待遇的受益國，但自歐盟于2005年對普惠制安排做出調(diào)整后，中國出口到歐盟的大多數(shù)產(chǎn)品已經(jīng)從普惠制中“畢業(yè)”。(34)參見蔣小紅:“歐盟普惠制立法最新發(fā)展及其影響”，《國際貿(mào)易》，2013年第3期，第60-64頁。自1980年以來，我國一直是日本普惠制安排的受益國，但2018年12月日本財務(wù)省正式宣布重新調(diào)整普惠制的受益國，安排中國、墨西哥、巴西、泰國和馬來西亞等5個國家“畢業(yè)”，自2019年4月1日起正式實施。美國貿(mào)易代表辦公室也于2019年3月份宣布將印度和土耳其從普惠制受益國名單中移除，其認(rèn)為印度并未保證給美國產(chǎn)品提供在眾多領(lǐng)域的公平合理的市場準(zhǔn)入，同時土耳其現(xiàn)在已經(jīng)有充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此它們不應(yīng)再享受優(yōu)惠待遇。(35)See “United States Will Terminate GSP Designation of India and Turkey”, USTR, Mar.4, 2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/march/united-states-will-terminate-gsp.

3.3 對中國的特別關(guān)注

值得注意的是，在討論WTO改革時，美國也毫不掩飾對于中國的指責(zé)。在中國進(jìn)行入世談判時，美國就已經(jīng)對中國的發(fā)展中成員身份提出了質(zhì)疑。在中國的入世議定書中找不到有關(guān)“發(fā)展中成員”的表述。中國入世工作組指出其意識到了發(fā)展中成員所享受的特殊與差別待遇的重要性，但考慮到中國經(jīng)濟(jì)的巨大規(guī)模、快速增長以及過渡性質(zhì)，該工作組認(rèn)為在“發(fā)展中成員”問題上應(yīng)采取一種務(wù)實的態(tài)度。(36)See WTO, “Report of the Working Party on the Accession of China”, WT/ACC/CHN/49, 1 October 2001, p.8.實際上中國是否可以享受WTO農(nóng)業(yè)和工業(yè)補貼有關(guān)協(xié)定下的發(fā)展中成員的待遇一直是中國入世談判的主要問題。美國特別反對中國在這些協(xié)定下享受發(fā)展中成員的待遇。談判的最終結(jié)果是中國同意對農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持按1996年至1998年平均農(nóng)業(yè)總值的8.5%計算(WTO設(shè)置的發(fā)展中成員比例為10%，發(fā)達(dá)成員為5%)。(37)See Jeffrey L.Gertler, “What China’s WTO Accession is All About”, World Bank, Dec.14, 2002, p.5, http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/Gertler.pdf.有學(xué)者認(rèn)為，這表明在加入WTO時，相比較其他先前加入的發(fā)展中成員，中國做出了更多的讓步。(38)See Shaun Breslin, “Reforming China’s Embedded Socialist Compromise: China and the WTO”, Global Change, Peace and Security, Vol.15, Issue 3, 2003, p.213.2018年7月，美國向WTO總理事會提交了《中國貿(mào)易破壞性經(jīng)濟(jì)模式》的文件，指出中國自認(rèn)是世界上最大的發(fā)展中國家，并充分把握其WTO成員的身份以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；盡管中國在其經(jīng)濟(jì)的某些領(lǐng)域仍面對與貧困有關(guān)的挑戰(zhàn)，但它聲稱自己是一個與許多其他成員相提并論的發(fā)展中成員，因此免于為全球貿(mào)易規(guī)則的逐步自由化做出貢獻(xiàn)；考察中國快速發(fā)展和財富積累的眾多指標(biāo)，上述說法不可持續(xù)。這一份文件還進(jìn)一步指出美國在中國的入世議定書文件中就對中國聲稱是發(fā)展中國家提出了質(zhì)疑，而且明確拒絕中國通過自我認(rèn)定的方式享受某些WTO協(xié)定下的發(fā)展中成員的待遇。(39)See WTO, “China’s Trade-Disruptive Economic Model: Communication from the United States”, WT/GC/W/745, 16 July 2018.2018年10月，美國常駐WTO大使丹尼斯·謝伊在WTO總理事會上又指出WTO必須面對中國貿(mào)易的濫用行為，并且重新考慮中國作為“發(fā)展中國家”是否合適，同時重新考慮中國是否應(yīng)該繼續(xù)享有“發(fā)展中國家”的優(yōu)惠待遇。

四、我國及主要發(fā)展中成員的立場

4.1 我國的立場

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，一直反對歐美等發(fā)達(dá)成員在發(fā)展中成員地位以及特殊與差別待遇方面的立場。早在2005年在香港舉行的WTO第六屆部長級會議上，我國就表態(tài)堅決反對對發(fā)展中成員進(jìn)行分類。

針對美國多次在參加WTO總理事會會議和向WTO提交的文件中屢次質(zhì)疑中國的發(fā)展中國家身份，我國常駐WTO大使與美國常駐大使也有數(shù)次交鋒。比如針對美國于2018年7月提交的《中國貿(mào)易破壞性經(jīng)濟(jì)模式》文件，我國常駐WTO大使予以駁斥稱中國作為發(fā)展中成員在解決發(fā)展不平衡不充分方面依然任重道遠(yuǎn)。2018年12月，商務(wù)部發(fā)布了《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，指出中方支持對WTO進(jìn)行必要改革，并提出了關(guān)于WTO改革的原則與主張。其中一個原則就是WTO改革應(yīng)保障發(fā)展中成員的發(fā)展權(quán)利，WTO的改革應(yīng)解決發(fā)展中成員在融入經(jīng)濟(jì)全球化方面的困難，賦予發(fā)展中成員實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的靈活性和政策空間?；诖?，我國政府認(rèn)為WTO改革應(yīng)保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇，我國同時也反對有些成員借助WTO改革質(zhì)疑甚至剝奪一些發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權(quán)利。(40)參見：《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年12月20日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201812/20181202818736.shtml。

針對美國于2019年提出的《一個無差別的世界貿(mào)易組織——自我指定的發(fā)展中地位導(dǎo)致的體制邊緣化》和總理事會決定草案，中國、印度、南非和委內(nèi)瑞拉聯(lián)合于2019年2月向WTO提交了《惠及發(fā)展中成員的特殊和差別待遇對于促進(jìn)發(fā)展和確保包容的持續(xù)相關(guān)性》的分析文件。此后，又有老撾、玻利維亞、古巴、中非共和國和巴基斯坦等6個發(fā)展中成員聯(lián)署了該文件。文件認(rèn)為考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競爭力、貧困水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和就業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)收入、在全球價值鏈中的價值貿(mào)易份額、人均能源使用和研發(fā)能力等指標(biāo)，WTO發(fā)展中成員與發(fā)達(dá)成員之間巨大的發(fā)展差異仍持續(xù)存在。盡管自WTO成立以來，發(fā)展中成員取得了令人矚目的進(jìn)展，但舊的分歧沒有得到實質(zhì)性地彌合，在某些領(lǐng)域，這樣的差距甚至在擴(kuò)大。而兩者在數(shù)字和技術(shù)領(lǐng)域的分歧正在變得更加明顯。(41)See WTO, “The Continued Relevance of Special and Differential Treatment in Favor of Developing Members to Promote Development and Ensure Inclusiveness”, WT/GC/W/765/Rev.2, Mar.4, 2019.

針對特殊與差別待遇，該文件認(rèn)為特殊與差別待遇是WTO的一個基石性的原則。特殊與差別待遇是WTO成員通過談判和妥協(xié)確定的，而不是發(fā)達(dá)成員給予的禮物。但現(xiàn)有的大多數(shù)特殊與差別待遇條款缺乏準(zhǔn)確性、有效性、可操作性和可執(zhí)行性。這些條款對發(fā)展中成員的實際效用遠(yuǎn)低于預(yù)期。相比較下，發(fā)達(dá)成員通過在它們感興趣的領(lǐng)域?qū)で蠛瞳@得靈活性而獲得了實質(zhì)性利益。WTO以規(guī)則為基礎(chǔ)的制度有助于貿(mào)易增長，但是卻未能實現(xiàn)貿(mào)易公平。幾乎所有國際組織都經(jīng)常使用發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的二分法來描述當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。對于WTO而言，發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的地位反映在討價還價過程中，并納入最終規(guī)則本身。事實證明，發(fā)展中成員的自我指定方法最適合WTO，也最符合世貿(mào)組織的目標(biāo)。(42)同②。

2019年2月28日，中國等發(fā)展中成員與美國在世貿(mào)組織總理事會上圍繞各自提交的文件展開了激烈辯論。對于我國聯(lián)合其他國家提交的文件，我國常駐WTO大使進(jìn)一步指出，目前世貿(mào)組織成員的兩分法，反映了多邊貿(mào)易體制內(nèi)在的政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯、法律邏輯以及歷史邏輯，特殊和差別待遇是解決發(fā)展鴻溝和能力缺失的重要政策工具，不容否定。(43)參見張向晨：“發(fā)展中成員特殊和差別待遇原則不容否定——張向晨大使在2019年2月28日世貿(mào)組織總理事會上的發(fā)言”，中國常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)網(wǎng)站，2019年3月1日，http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201903/20190302839142.shtml。

2019年5月13日，中國向WTO正式提交了《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，闡述了中國對WTO改革的基本原則和具體主張。文件指出WTO要尊重發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權(quán)利。同時指出發(fā)展是WTO工作的核心，WTO各項協(xié)定規(guī)定了特殊與差別待遇條款，但相關(guān)條款的執(zhí)行情況并不令人滿意。中國認(rèn)為在發(fā)展仍是當(dāng)前時代重要主題的背景下，WTO應(yīng)在維護(hù)發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權(quán)利的前提下，致力于改進(jìn)相關(guān)條款的準(zhǔn)確性、有效性和可操作性，減少貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展赤字，為聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)做出積極貢獻(xiàn)。在2019年2月份文件的基礎(chǔ)上，該份文件進(jìn)一步提出了以下建議：一是加強對WTO現(xiàn)有特殊與差別待遇條款的執(zhí)行和監(jiān)督力度；二是增加技術(shù)援助的針對性和具體性，確保其有助于發(fā)展中成員融入多邊貿(mào)易體制和全球價值鏈；三是根據(jù)《多哈部長宣言》要求，繼續(xù)推進(jìn)特殊與差別待遇條款的談判；四是在未來貿(mào)易投資規(guī)則制定中，為發(fā)展中成員提供充分有效的特殊與差別待遇；五是鼓勵發(fā)展中成員積極承擔(dān)與其發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)能力相符的義務(wù)。(44)See WTO, “China’s Proposal on WTO Reform: Communication from China”, May.13, 2019, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=254127&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=371857150& HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=False&HasSpanish Record=False9.

4.2 其他主要發(fā)展中成員的立場

同樣的，印度也積極反對美國有關(guān)改革特殊與差別待遇的提議，以維護(hù)發(fā)展中成員的地位與特殊與差別待遇。印度支持真正解決發(fā)展問題的WTO改革，并認(rèn)為在WTO可以繼續(xù)談判其他領(lǐng)域的新規(guī)則之前，必須保留2001年多哈回合談判確定的改革貿(mào)易規(guī)則以促進(jìn)發(fā)展中成員的承諾。(45)See Shri S.K.Ashok Warrier, “India’s Stance on WTO Reform”, GED, Apr.18, 2019, https://ged-project.de/allgemein-en/indias-stance-on-wto-reform/?cn-reloaded=1.2019年5月，印度邀請了包括中國、南非、巴西、印尼和肯尼亞等20多個國家的貿(mào)易部長召開了非正式的小型部長級會議，以推動各方就改革多邊貿(mào)易體制和解決WTO的機制問題形成共識，最主要的是確保發(fā)展仍為WTO的基礎(chǔ)。會議的主題重點就是如何維護(hù)發(fā)展中成員及最不發(fā)達(dá)成員享受特殊與差別待遇的資格。會后發(fā)布的聯(lián)合聲明指出，特殊與差別待遇是多邊貿(mào)易體系的主要特征之一，對于發(fā)展中成員融入全球貿(mào)易至關(guān)重要。特殊與差別待遇是發(fā)展中成員的權(quán)利，必須在當(dāng)前和未來的WTO協(xié)定中得到保護(hù)和加強。(46)See India Ministry of Commerce & Industry, “Outcome of the WTO Ministerial Meeting of Developing Countries Working Collectively to Strengthening the WTO to Promote Development and Inclusivity”, May.14, 2019, http://pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=190000.

盡管中國和印度等主要發(fā)展中成員支持WTO以發(fā)展為目的的改革，但WTO發(fā)展中成員在這一問題上的立場并不像發(fā)達(dá)成員那樣保持一致，或者至少在態(tài)度上不能保持一致。以新加坡為例，它已經(jīng)加入加拿大等國的陣營，一起討論特殊與差別待遇改革。針對美國政府在《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中成員地位備忘錄》中的“點名批評”，新加坡貿(mào)易與工業(yè)部長隨即表態(tài)新加坡并未在貿(mào)易協(xié)定談判中利用針對發(fā)展中成員的特別條款。他進(jìn)一步援引美國貿(mào)易代表萊特希澤的信件指出，美國并不介意新加坡保留其發(fā)展中成員的身份，前提條件是新加坡不會適用特殊與差別待遇。(47)See Michelle Jamrisko, “Singapore Says US Understands Its Position on WTO Privileges”, Bloomberg, Aug.1, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-08-01/singapore-confident-on-outlook-no-recession-seen-yet-chan-says.

此外，部分拉美發(fā)展中成員在參與2019年2月份WTO總理事會討論時，沒有明確反對美國的提議，而是以一種“和稀泥”的方式指出發(fā)展不存在單一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也不存在衡量WTO發(fā)展中成員多樣性的標(biāo)準(zhǔn)。它們支持以規(guī)則為基礎(chǔ)、以WTO為中心的多邊貿(mào)易體系，在WTO的框架下解決問題。它們認(rèn)為各成員方需要反思“發(fā)展中成員”的定義，特別是發(fā)展議題與特殊與差別待遇之間的具體聯(lián)系，并主張發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員之要開展包容性的、開放和務(wù)實的討論。(48)參見盧先堃：“巴西宣布放棄發(fā)展中國家待遇將沖擊發(fā)展中大國合作”，《全球化智庫》公眾號，2019年3月20日。

有的成員方已經(jīng)開始考慮放棄特殊與差別待遇。如2018年9月，中國臺北在其貿(mào)易政策審議中聲明將放棄享受特殊與差別待遇，以向其他成員方展示其支持貿(mào)易自由化和更高程度的市場開放的意圖。其實中國臺北早在2002年加入時就已經(jīng)承諾將按發(fā)達(dá)成員身份參與今后WTO談判。不難看出中國臺北此舉有著明顯聯(lián)合美國對抗中國大陸的政治野心，它也希望借助此舉能夠進(jìn)一步幫助其加入《全面和進(jìn)步跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)。(49)See Kensaku Ihara, “Taiwan Quits Developing Economy Status in WTO with Eye on China”, NIKKEI, Oct.17, 2017, https://asia.nikkei.com/Politics/Taiwan-quits-developing-economy-status-in-WTO-with-eye-on-China.2019年3月，巴西為了能夠爭取美國支持其加入經(jīng)合組織，表示在WTO談判中放棄特殊與差別待遇。(50)See “Joint Statement from President Donald J.Trump and President Jair Bolsonaro”, White House, Mar.19, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-president-donald-j-trump-president-jair-bolsonaro/.自2017年以來，巴西一直在爭取加入經(jīng)合組織。巴西外交部解釋稱這樣的聲明不影響政府之前通過談判達(dá)成的既有協(xié)定中的靈活性，這些靈活性反映了不同成員集團(tuán)間的發(fā)展水平差異。巴西政府也認(rèn)為WTO體制下特殊與差別待遇條款的多樣性以及部分特殊與差別待遇條款涉及過渡期限的規(guī)定表明特殊與差別待遇是動態(tài)的和不斷發(fā)展的。(51)See Brazilian Ministry of Foreign Affairs, “Special and Differential Treatment and the WTO”, Apr.1, 2019, http://www.itamaraty.gov.br/en/press-releases/20270-special-and-differential-treatment-and-the-wto.2019年10月，韓國政府也表示其要放棄在WTO體制下享受的特殊與差別待遇。

五、中國的應(yīng)對方案建議

關(guān)貿(mào)總協(xié)定最早產(chǎn)生時只有23個成員，但這些成員的發(fā)展水平是均勢的。由于在規(guī)則設(shè)計之初并沒有考慮成員之間的差別性，導(dǎo)致關(guān)貿(mào)總協(xié)定的規(guī)定除了少數(shù)例外情況下，關(guān)貿(mào)總協(xié)定對所有成員方都是統(tǒng)一適用的，并沒有考慮發(fā)展中成員的特殊情況。(52)參見柯靜：“世界貿(mào)易組織改革:挑戰(zhàn)、進(jìn)展與前景展望”，《太平洋學(xué)報》，2019年第2期，第25-37頁。即使隨后有不少發(fā)展中成員加入，相關(guān)的規(guī)則談判仍然是由一些主要的發(fā)達(dá)成員推動。這樣的狀況在現(xiàn)在也未有根本的轉(zhuǎn)變。在2001年卡塔爾多哈回合談判前后，發(fā)展中成員被發(fā)達(dá)成員欺負(fù)，并被脅迫默許大多數(shù)成員都非常不同意的“協(xié)議”。部長級會議最后也以發(fā)展中成員的屈服而結(jié)束。(53)See Fatoumata Jawara and Aileen Kwa, Behind the Scenes at the WTO: The Real World of International Trade Negotiations (Updated Edition), Zed Books, 2004, p.xv.不難看出，目前美國等發(fā)達(dá)成員在質(zhì)疑中國的“發(fā)展中國家”身份時仍然堅持這樣的策略。美國一方面通過拉攏日本和歐盟，試圖先與它們在“發(fā)展中成員”和特殊與差別待遇方面達(dá)成共識。另一方面，美國又通過各個突破的方式，分化WTO發(fā)展中成員，使其無法在關(guān)鍵問題上達(dá)成一致。有鑒于此，在處理特殊與差別待遇方面，本文認(rèn)為我國政府可以在堅持其關(guān)于WTO改革的立場與建議文件的基礎(chǔ)上，重點考慮以下幾方面的問題。

第一，“發(fā)展中國家”身份不可動搖。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“中國是世界上最大的發(fā)展中國家”。雖然改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)上取得了巨大的進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家在人均國民生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和科技水平等方面的差距也不容忽視?！吨袊P(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》重申了中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也指出不能簡單地用經(jīng)濟(jì)總量衡量一成員是否為發(fā)展中成員。(54)參見：《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年12月20日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201812/20181202818736.shtml。目前所有國際組織也沒有將我國列入發(fā)達(dá)國家之列。(55)參見張久琴：“對中國‘發(fā)展中國家’地位的再認(rèn)識”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2018年第11期，第11-15頁。同時，也要堅持WTO體制下發(fā)展中成員身份“自我指定”的立場。美國所主張的對發(fā)展中成員的分類看似合理，但是正如美國智庫機構(gòu)彼特森國際經(jīng)濟(jì)研究所所指出的，美國的標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，如果按照美國設(shè)定的發(fā)展中成員的衡量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有發(fā)展中成員中至少有30多個成員會被排除，包括中國、印度、南非、和土耳其等成員都不能再被看作是發(fā)展中成員。這里也包含越南和印尼等一些明顯的發(fā)展中成員。(56)See Anabel González, “Bridging the Divide between Developed and Developing Countries in WTO Negotiations”, Peterson Institute for International Economics, Mar.12, 2019, https://piie.com/blogs/trade-investment-policy-watch/bridging-divide-between-developed-and-developing-countries-wto.同時，考慮到目前各個國際組織的衡量指標(biāo)難以統(tǒng)一，而且WTO成員方之間也不太可能在分類標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致，(57)See Patrick Low, Hamid Mamdouh and Evan Rogerson, “Balancing Rights and Obligations in the WTO—A Shared Responsibility”, Government Offices of Sweden, 2018, https://www.swedenabroad.se/globalassets/ambassader/fn-geneve/documents/balancing-rights-and-obligations-in-the-wto.pdf.堅持現(xiàn)有的“自我指定”的標(biāo)準(zhǔn)是合理的。

第二，在特殊與差別待遇適用上采取較為靈活的態(tài)度。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，發(fā)展中成員的出口已經(jīng)占到了世界總出口額的一半。最大的15個經(jīng)濟(jì)體的出口額占到了整個發(fā)展中成員出口的四分之三。雖然我國人均國民生產(chǎn)總值比較低，但是不可否認(rèn)的是我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時，正如本文第二部分所述，WTO現(xiàn)有規(guī)則下的特殊與差別待遇條款缺乏約束力，不少研究都表明特殊與差別待遇的實際效果有限。(58)See Mitsuo Matsushita, Thomas Schoenbaum, Petros Mavroidis and Michael Hahn, The World Trade Organization: Law, Practice and Policy(3rd edition), OUP, 2015, p.713.而考察我國在WTO體制下的義務(wù)，不難發(fā)現(xiàn)我國一直積極承擔(dān)與自身發(fā)展水平和能力相適應(yīng)的義務(wù)，實際上并未享受多少發(fā)展中成員待遇，甚至在某些方面承擔(dān)的義務(wù)比發(fā)達(dá)成員還要重。(59)參見劉敬東：“WTO改革的必要性及其議題設(shè)計”，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2019年第1期，第50頁。因此我國應(yīng)在堅持發(fā)展中國家身份的同時，在具體的協(xié)定談判中采取靈活的方式，根據(jù)自身能力與義務(wù)決定是否適用特殊與差別待遇。這樣一方面可以減輕發(fā)達(dá)成員對我國的抵觸，另一方面也可以團(tuán)結(jié)其他發(fā)展中成員。實際上這樣的立場在我國入世談判時已經(jīng)有所體現(xiàn)。(60)參見趙維田：“協(xié)調(diào)共同與特殊利益——WTO對發(fā)展中國家的差別與優(yōu)惠待遇”，《國際貿(mào)易》，2002年第11期，第8-11頁。在最近的一些具體的談判，如《貿(mào)易便利化協(xié)定》談判中，我國也采取這樣的策略?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》允許成員方自己決定履行協(xié)定承諾的方式，包括中國和巴西在內(nèi)的30個發(fā)展中成員決定立即履行75%的協(xié)定承諾。該靈活性賦予我國在特殊與差別待遇適用方面的自主權(quán)，也符合《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》中提及的不允許任何成員剝奪我國理應(yīng)享受的發(fā)展中成員特殊與差別待遇的主張。(61)參見：《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年12月20日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201812/20181202818736.shtml。

第三，加強與其他發(fā)展中成員的合作。現(xiàn)有的貿(mào)易規(guī)則仍然是以西方國家為核心構(gòu)建的。WTO規(guī)則形成的過程也更多體現(xiàn)了發(fā)達(dá)成員的主導(dǎo)地位。發(fā)展中成員由于缺乏相應(yīng)談判能力，一直處于被動局面。(62)參見張向晨、徐清軍、王金永：“WTO改革應(yīng)關(guān)注發(fā)展中國家的能力缺失問題”，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2019年第1期，第9-33頁。不過2008年金融危機后，全球經(jīng)濟(jì)增速緩慢，在發(fā)達(dá)成員影響力減弱的同時，發(fā)展中成員和新興經(jīng)濟(jì)體對于全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷提升，這也推動了全球經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)的轉(zhuǎn)變。中國作為發(fā)展中國家，近年來通過“一帶一路”倡議的實施積極發(fā)揮對全球經(jīng)濟(jì)治理的貢獻(xiàn)。我國應(yīng)支持其他的發(fā)展中成員，特別是最不發(fā)達(dá)成員享受特殊與差別待遇，并積極支持發(fā)展中成員通過參與WTO談判的方式主張自己權(quán)益。研究表明，特殊與差別待遇雖然能夠短期為發(fā)展中成員贏得義務(wù)豁免與過渡期，從長期看，它卻會阻礙創(chuàng)新并影響發(fā)展中成員經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。(63)See Emanuel Ornelas, “Special and Differential Treatment for Developing Countries”, CESinfo Working Paper No.5823, March, 2016.目前在“發(fā)展中國家”身份和特殊與差別待遇方面發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員的立場有著明顯的不一致，而且短期看難以調(diào)和。即使在歐美之間，它們在WTO相關(guān)改革方面的立場也有不同。歐盟仍希望在WTO框架下推動特殊與差別待遇條款的改革，但《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中成員地位備忘錄》體現(xiàn)出美國想要以WTO改革為借口癱瘓WTO的意圖。對于我國而言，應(yīng)始終堅持多邊貿(mào)易體制，推動WTO在全球治理中發(fā)揮作用。(64)同⑤。我國應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他發(fā)展中國家，一方面致力于改進(jìn)相關(guān)條款的準(zhǔn)確性、有效性和可操作性，為發(fā)展中成員提供充分有效的特殊與差別待遇。另一方面，我國在加強與發(fā)展中成員的合作時，可以注重發(fā)展中成員能力的培養(yǎng)，使發(fā)展中成員真正有能力直接參與相關(guān)協(xié)定談判，積極爭取自身權(quán)益。積極參與談判也可以帶來合同基礎(chǔ)上的非歧視的自由化、穩(wěn)定性和可預(yù)測性等好處。

第四，積極推動雙邊或者區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判?？紤]到中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有不少發(fā)達(dá)成員已經(jīng)安排中國從它們的普惠制名單中“畢業(yè)”，在WTO多邊協(xié)定談判舉步維艱之時，我國應(yīng)積極推動雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，在雙邊基礎(chǔ)上為我國對外貿(mào)易尋求更加優(yōu)惠的待遇。加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國新一輪對外開放的重要內(nèi)容。

六、結(jié) 論

特殊與差別待遇是全球貿(mào)易體系中最重要也最具爭議的一個方面，它也是攸關(guān)WTO未來發(fā)展的重要方面。在努力推動完善WTO有關(guān)特殊與差別待遇規(guī)則，賦予其更強約束力的同時，我國應(yīng)在堅持發(fā)展中國家身份的前提下，在落實相關(guān)承諾時采取靈活處理的方式。我國也要堅持多邊為主、雙邊與區(qū)域合作互補的方針。多邊層面維護(hù)發(fā)展中成員利益，保證WTO發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。雙邊與區(qū)域?qū)用嫱卣古c其他國家的合作，為中國對外貿(mào)易發(fā)展構(gòu)建良好的國際環(huán)境。