歐盟普惠制改革及對我國的影響

■ 郭 芳 河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學院

普遍優(yōu)惠制度，作為一種特殊的優(yōu)惠貿(mào)易政策，是聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議1964年舉行第二屆會議期間，由77個發(fā)展中國家發(fā)起、要求發(fā)達國家給予發(fā)展中國家的貿(mào)易在最惠國待遇基礎(chǔ)上更加優(yōu)惠的關(guān)稅待遇，其核心是通過給予欠發(fā)達國家的進口貿(mào)易優(yōu)惠待遇，促進其經(jīng)濟發(fā)展。

一、歐盟普惠制的新近舉措

鑒于歐債危機的持續(xù)發(fā)酵，全球新興經(jīng)濟體的崛起，近年來，歐盟開始反思其現(xiàn)行的普惠制政策，并著手進行一系列的改革。繼修改普惠制原產(chǎn)地規(guī)則之后，2011年5月10日，歐盟發(fā)布公告，正式提出整體改革普惠制的建議。該項建議是一項一攬子式的綜合方案，由兩項子建議組成：其一是建議將現(xiàn)行普惠制方案繼續(xù)到2013年底，即所謂的“滾動方案”(rol lover)。據(jù)稱，該“滾動方案”旨在避免出現(xiàn)像美國那樣的普惠制中斷情況 (美國政府曾因等待國會批準新的普惠制而造成普惠制政策實施的中斷)，同時便利于普惠制后選國提交普惠制追加安排的申請；其二是建議制定修改方案，即“審查方案”(review)，并計劃于2014年1月1日起生效。

（一）滾動方案

“滾動方案”得到了歐洲議會和歐盟理事會的批準，并于5月份已公布。歐盟委員會提出的“滾動方案”確立了三項基本目標：(1)將普惠制集中于幫助真正需要的國家；(2)增強普惠制追加方案的實施，作為一種激勵良治和可持續(xù)發(fā)展的舉措；(3)促使普惠制的實施更具透明度、更加穩(wěn)定和更具有可預(yù)見性。“滾動方案”使得歐盟現(xiàn)行的三種普惠制安排(一般普惠制安排、普惠制追加安排和最不發(fā)達國家的特殊安排)均有不同程度的調(diào)整和強化。

概括起來，“滾動方案”具有如下主要特點：

第一，減少普惠制受益國數(shù)量，將受益者集中于經(jīng)篩選的國家。在新方案中，雖然享受普惠制待遇的產(chǎn)品范圍和關(guān)稅優(yōu)惠率沒有變化，但是有一批原來的受益國從名單中刪除。不再享受歐盟普惠制待遇的國家有三類：(1)根據(jù)世界銀行的分類，已屬于高收人或中等偏高收入的國家，如沙特阿拉伯、卡塔爾、白俄羅斯、俄羅斯、巴西、科威特等國；(2)其進入歐盟產(chǎn)品享受的優(yōu)惠待遇至少相當于或超出普惠制的待遇，如自由貿(mào)易協(xié)定或特殊自動貿(mào)易制度下的待遇；(3)一些享受替代準人安排進入發(fā)達市場的海外國家和領(lǐng)土。根據(jù)歐盟委員會的建議，目前享受歐盟進口優(yōu)惠的176個國家和地區(qū)將減至約80個。

第二，通過實施普惠制追加安排，增強激勵受益國尊重核心人權(quán)與勞工權(quán)利、法治、良治、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展標準。

第三，通過實施“除軍火外之一切”安排，增強最不發(fā)達國家貿(mào)易進入歐盟的效率和效益。歐盟認為，減少普惠制受益國的數(shù)量意味著減少最不發(fā)達國家出口的競爭壓力，從而使它們享受的優(yōu)惠待遇更具有實際意義。歐盟自我標榜，認為其對最不發(fā)達國家的這種特殊普惠制安排是任何其他發(fā)達國家的普惠制所不能媲美的。

第四，增強普惠制實施的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。歐盟的普惠制將是開放式的，盡管目前每3年要進行一次審查和評估，這將更容易吸引歐盟進口商從普惠制受益國購買商品。此外，普惠制的實施程序?qū)⒏油该?、清晰并有更加確定的法律原則予以規(guī)制。

（二）審查方案

2012年6月13日，歐洲議會在一讀程序中就投票通過了自2014年起歐盟對發(fā)展中國家貿(mào)易實施新的普惠制安排，即審查方案。安排將享受標準優(yōu)惠制的國家數(shù)量從176個減少到75個左右；享受優(yōu)惠的進口總值從2009年的600億歐元減少到約377億歐元。隨后，2012年10月4日，歐盟理事會通過了修改現(xiàn)行歐盟普惠制條例的決議。該決議基本維持了委員會的議案和歐洲議會先前所表達的支持立場。與此同時，該決議重申并特別強調(diào)：

首先，歐盟普惠制的改革旨在使歐盟普惠制適應(yīng)變化的全球情勢，使歐盟普惠制方案對于最需要國家的更加透明、更具有可預(yù)見性和更加的優(yōu)惠。近幾年來，在全球經(jīng)濟危機和歐債危機的影響下，不僅歐美等發(fā)達國家的經(jīng)濟持續(xù)低迷，而且廣大的發(fā)展中國家深受其害。在這種背景下，歐盟認為，其及時調(diào)整普惠制方案，實屬必要。

其次，歐盟普惠制改革的重點和核心是將其普惠制措施集中于最不發(fā)達國家和中低等收入國家。新的普惠制方案將主要基于發(fā)展國家的經(jīng)濟收入狀況來選定受益國。在新的方案中，已經(jīng)與歐盟締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定并享受優(yōu)惠待遇的國家被排斥在普惠制受益國之外，自動享受安排的國家也不在普惠制受益國之列。調(diào)整后的普惠制受益國數(shù)量將減少約50%。

最后，審查方案將維持現(xiàn)行的三項子方案結(jié)構(gòu)，即一般普惠制安排和兩項特殊普惠制安排。一般普惠制安排適用于所有的沒有進入世界銀行高等和上中等收入國家名單之列的發(fā)展中國家，為這些國家出口到歐盟的產(chǎn)品按不同種類分別給予削減或終止征收關(guān)稅的待遇。第一項特殊普惠制安排為“普惠制追加安排”，適用于那些在促進人權(quán)方面加入所謂的“旗艦”行列的發(fā)展中國家，為這些國家在一般普惠制基礎(chǔ)上提供進一步的關(guān)稅削減待遇。所謂“旗艦”行列國家是指那些簽署、批準并有效實施上述關(guān)于規(guī)定核心人權(quán)與勞工標準、環(huán)境保護、法治、良治和可持續(xù)發(fā)展的27項聯(lián)合國和國際勞工組織主持制定之公約的國家。另一項特殊普惠制安排名為“除軍火外之一切”安排，是專門為最不發(fā)達國家設(shè)置的，這種特殊安排繼續(xù)保持自2004年以來歐盟實施的此等安排，新的條例沒有做出任何修改。

（三）原產(chǎn)地規(guī)則的修改

普惠制對于原產(chǎn)地規(guī)則的修改主要包括以下內(nèi)容：

第一，對于原產(chǎn)地的加工標準的修改。歐盟統(tǒng)一對包含原材料以及零部件的進口產(chǎn)品采取了原產(chǎn)地的加工標準，并且對這些加工的原材料以及零部件的具體原產(chǎn)地標準均有明確的清單列示。

第二，給惠國的標準。受惠國如果采用了歐盟的原材料和零部件，并且向歐盟輸出產(chǎn)品，那么將享有一定的給惠國待遇。向歐盟出口的產(chǎn)品中如果使用了從土耳其、挪威等國進口的原材料同樣享受給惠國待遇。

第三，歐盟對原產(chǎn)地實行累積的條款。歐盟對諸如中美歐和東南亞國家實行原產(chǎn)地累積的原則。

除此之外，歐盟對原產(chǎn)地條款適用直接運輸?shù)脑瓌t，即對于輸往歐盟的產(chǎn)品不得在中途停留的第三國接受任何加工。歐盟對于原產(chǎn)地原則的適用需要給惠國提供原產(chǎn)地證書。

二、歐盟普惠制改革對中國的影響

（一）中歐貿(mào)易和投資出現(xiàn)了明顯的下降趨勢

2012年以來，歐盟經(jīng)濟持續(xù)衰退與主權(quán)債務(wù)危機之間的惡性循環(huán)不斷加劇。歐洲央行2012年9月6日宣布將2012年歐元區(qū)經(jīng)濟增長預(yù)期下調(diào)為-0.6%至-0.2%，2013年的預(yù)期為-0.4%至1.4%。在此背景下，中歐貿(mào)易和投資出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。

根據(jù)中國海關(guān)總署2012年9月10日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前8個月，中國對歐盟進出口總額為3650.45億美元，同比下滑1.9%。其中，出口額2222.42億美元，同比下降4.9%，進口額1428.03億美元，同比上升3.1%。中國海關(guān)總署的統(tǒng)計已清楚地表明中歐貿(mào)易已呈現(xiàn)出明顯下滑的跡象，尤其是對南歐的出口貿(mào)易。雖然持續(xù)的歐債危機和歐盟加大對中國產(chǎn)品實行“雙反一?！贝胧o疑是主要原因，但是，歐盟近年來不斷調(diào)整其普惠制政策也是重要的因素。盡管中國仍然是歐盟一般普惠制安排的受益國，由于普惠制改革將大幅減少受惠產(chǎn)品的種類和數(shù)量，使得中國出口到歐盟的大量產(chǎn)品被排除在普惠制待遇之外。

值得一提的是，中國對南歐重債國的出口困境更加明顯。數(shù)據(jù)顯示，2012年前8個月，中國對意大利進出口總額為286.69億美元，同比大幅下降19．5%，出口降幅更是高達26%。在投資方面，中國商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，2012年1~7月歐盟對華實際投入外資39．7億美元，同比下降2.7%。

（二）對華貿(mào)易政策收緊，中國將面臨三大壓力

歐盟方面還準備修改其16年前制定的貿(mào)易防御體系，將繞過產(chǎn)業(yè)申請環(huán)節(jié)，直接發(fā)起貿(mào)易調(diào)查。最近，歐洲議會和歐盟理事會先后通過決議修訂現(xiàn)行的普惠制方案。種種跡象表明，歐盟的對華貿(mào)易政策正在收緊。歐盟普惠制改革對華貿(mào)易收緊政策的直接結(jié)果是中國的產(chǎn)品在歐盟市場很難有價格上的優(yōu)勢，將面臨三方面的競爭壓力：既要與歐盟自產(chǎn)商品競爭，又要與享受普惠制待遇的第三國產(chǎn)品競爭，同時還要與同樣沒有享受普惠制待遇的第三國產(chǎn)品競爭。在新的普惠制下，大約有7200種商品可以享受優(yōu)惠稅率。比如，斯里蘭卡出口到歐盟的產(chǎn)品95%以上獲得了零關(guān)稅待遇。而泰國蝦和印度紡織品與服裝進入歐盟的關(guān)稅稅率，由12%分別降至4.2%和9.5%。而我國要想在歐盟市場中提高產(chǎn)品的競爭力就將面臨斯里蘭卡以及泰國、印度產(chǎn)品的競爭壓力，對于這些享有特殊優(yōu)惠政策的國家，我國產(chǎn)品在稅收及附加成本上的競爭力明顯較弱。

（三）歐盟降低普惠制“畢業(yè)”門檻影響中國部分行業(yè)的發(fā)展

從1996年開始，歐盟曾三次減少中國的受惠產(chǎn)品，我國出口歐盟的大多是工業(yè)制成品，早在2006年的時候就已經(jīng)“畢業(yè)”，目前占份額90%多的產(chǎn)品已經(jīng)不享受優(yōu)惠，只有17類出口產(chǎn)品，如鮮活肉等初級產(chǎn)品還在享受“普惠制”的優(yōu)惠，所占的份額也并不高。但是，多數(shù)人士認為，歐盟的普惠制改革對中國對歐出口無疑是有較大負面影響，對某些大宗出口產(chǎn)品的影響尤其嚴重。事實上，這種負面影響在歐盟普惠制2009—2011年執(zhí)行期間已經(jīng)顯現(xiàn)。在此期間，中國對歐出口的玩具、紡織品、鞋、家具、燈具、珠寶與人造首飾、電氣設(shè)備及鐘表等產(chǎn)品被宣布“畢業(yè)”，不再享受優(yōu)惠待遇。

歐盟降低普惠制“畢業(yè)”門檻勢必影響中國對歐出口貿(mào)易。如前所述，在歐盟普惠制畢業(yè)機制下，當一種產(chǎn)品或產(chǎn)品類別在3年執(zhí)行周期中超出所有享受普惠制進口待遇的相同產(chǎn)品的15%，該產(chǎn)品就不再享受關(guān)稅優(yōu)惠待遇，而且，紡織品和服裝的“畢業(yè)”門檻為12.5%。這一機制對中國極為不利。中國對歐盟出口的紡織品和服裝、鞋帽和玩具屬于傳統(tǒng)優(yōu)勢的大宗出口產(chǎn)品，一般情況下都會超出15%或12.5%，歐盟可以輕易地對中國啟動普惠制的“畢業(yè)”機制。

對于在歐盟的市場份額超過30%的中國紡織品和服裝來說，這一類產(chǎn)品也全部從普惠制中“畢業(yè)，關(guān)稅由平均9%上升至12%，中國企業(yè)每年為此付出超過1億美元的代價。

中國輕工工藝品進出口商會玩具分會表示：“歐盟從我國進口玩具的關(guān)稅將要在原來5%左右的基礎(chǔ)上提高大約3%。在一份報告中，該分會不無憂慮地指出：“上漲關(guān)稅中的大部分將無疑會由進口商通過壓低進口價等方式而轉(zhuǎn)嫁給我國出口企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)。因此，對我國有關(guān)企業(yè)來說，在遭受油價、塑料和鋼材等原材料價格上漲、應(yīng)對嚴格的安全和環(huán)保等要求所導(dǎo)致的成本增加的情況下，又將要面臨因失卻普惠制待遇所引起的價格壓力。

（四）中國難以享受到“普惠制追加”的優(yōu)惠政策

歐盟的“普惠制追加”安排看似誘人，中國勢必難以享受得到。這是因為，歐盟對于享受此等“普惠制追加”待遇的資格或條件規(guī)定得很高，甚至可以說是近似于“苛刻”。更重要的是，這些條件并非經(jīng)貿(mào)方面的，而是政治上的要求，即要求受益國必須是簽署和批準近30項人權(quán)、勞工、法治、良治環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的國際公約。而且，即使受益國參加了這些數(shù)目眾多的公約，一旦歐盟發(fā)現(xiàn)該國沒有有效地予以實施，其此等特殊優(yōu)惠受益國地位隨即被取消。就中國而言，雖然已經(jīng)加入了這些公約中的絕大多數(shù)，但畢竟還有一些公約尚未加入，而且有的公約，中國的批準還尚需時日(《如公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》)。即使中國批準了所有的這些公約，歐盟也會借口中國沒有有效實施這些公約而取消此等特殊優(yōu)惠待遇的受益國資格。可見，中國在一定的時期內(nèi)難以進入歐盟所謂的人權(quán)、法治、良治和環(huán)保“旗艦國”行列。

（五）歐盟針對中國的貿(mào)易壁壘增加

新的普惠制對于中國的許多商品都還是征收反傾銷稅。例如，歐盟在實行新的普惠制后，從2009年起就對我國的螺釘和螺母規(guī)定征收87%的反傾銷稅率。這曾經(jīng)一度造成了我國江浙地區(qū)螺絲配件出口量的大幅度降低，降幅一度超過了80%，導(dǎo)致部分企業(yè)停止了對歐盟螺釘和螺母的出口貿(mào)易。按照新的普惠制的規(guī)定，我國的商品一旦被征收了反傾銷稅就意味著失去了普惠制的待遇，勢必會影響對歐有出口貿(mào)易的企業(yè)利益。

三、在新普惠制下我國出口企業(yè)應(yīng)采取的對策

第一，加快對出口結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。根據(jù)歐盟畢業(yè)機制的實施時間表,合理調(diào)整對歐盟的出口結(jié)構(gòu)。對于原先因為歐盟的普惠制優(yōu)惠政策而使出口銷售量大增的如服裝和玩具等產(chǎn)業(yè)應(yīng)當適度地降低出口的比重。部分因為普惠制待遇取消但是仍然擁有較強競爭力的行業(yè)如玩具行業(yè)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢，積極參與歐盟市場的競爭，適度擴大出口比重，并配以完善產(chǎn)品包裝和創(chuàng)新營銷手段等輔助方式擴大其產(chǎn)品在歐盟市場中的影響力。

第二，提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，有效吸引外資。我國出口歐盟的產(chǎn)品在技術(shù)含量方面與國外發(fā)達國家相差甚遠，往往一些在國內(nèi)達到相應(yīng)標準的產(chǎn)品卻達不到歐盟標準。我國部分輸往歐盟的產(chǎn)品因為技術(shù)含量不高，造成了出口利潤大大減少，形成不了品牌效應(yīng)，甚至被拒絕在歐盟的大門外。因此，企業(yè)應(yīng)當積極提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，使其達到歐盟對于進口產(chǎn)品的要求標準。同時，要積極吸引外資，利用外部資金提高自身的市場競爭力，更好地參與歐盟市場的競爭。

第三，政府要加強稅收優(yōu)惠的支持力度。歐盟新的普惠制改革在一定程度上不利于我國外貿(mào)的出口，因此，政府要對于一些一直在對歐貿(mào)易中占據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)品的行業(yè)實行適度的稅收優(yōu)惠政策，例如對出口歐盟的玩具行業(yè)實行適度的稅率減免政策，并且加快對其出口退稅的速度，減少相應(yīng)的滯留時間。這樣可以在一定程度上減輕出口企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的緊張狀況，減輕了利息的負擔，降低出口成本，提高企業(yè)出口的積極性，對我國企業(yè)擴大出口，鞏固歐洲市場具有積極的影響。

第四，充分發(fā)揮零售業(yè)在普惠制中的影響力。隨著改革開放程度的加深，中國旅游市場開放程度不斷提高，一些外國游客來華觀光旅游的人數(shù)逐年遞增，因此，我國可以對這些國外游客在旅游的同時積極推售零售產(chǎn)品，并且簽發(fā)原產(chǎn)地的證書，這樣這些產(chǎn)品在回到歐洲時就可以享受減免一定關(guān)稅的稅收優(yōu)惠政策，這樣就增加了我國商品的國外購買能力并且創(chuàng)造了一定的外匯收入。

第五，積極提高企業(yè)利用普惠制的積極性。我國在向歐盟出口產(chǎn)品時，往往一些三資企業(yè)利用普惠制稅收優(yōu)惠政策比較積極，而國有企業(yè)在這方面顯得相對滯后，一些國有企業(yè)往往在和對方簽署完相關(guān)產(chǎn)品的合同并且談判好一定的價格之后，才發(fā)現(xiàn)普惠制原產(chǎn)地證書缺失再去辦原產(chǎn)地證書的申請工作，這樣就大大降低了出口的效率，不利于企業(yè)的出口。據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國企業(yè)利用普惠制優(yōu)惠政策的企業(yè)不足一半，因此，非常有必要對國內(nèi)對歐貿(mào)易企業(yè)加強利用普惠制稅收優(yōu)惠政策的宣傳，提高企業(yè)自身利用普惠制的積極性。

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