北極漁業(yè)治理中的認(rèn)知共同體因素：以國(guó)際海洋考察理事會(huì)為例

趙 隆

(1.上海國(guó)際問(wèn)題研究院, 上海 200233)

一、問(wèn)題的提出

主體的多元化是全球治理的理論興起和實(shí)踐發(fā)展的重要特征，而科學(xué)家群體在其中發(fā)揮著獨(dú)特作用。一方面，以科學(xué)家為參與主體的科技進(jìn)步對(duì)國(guó)家權(quán)力和能力的影響具有客觀性，尤其是新技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的權(quán)力和治理能力變化。有學(xué)者將科學(xué)家稱為“灰衣主教”(eminence grise)，認(rèn)為這一群體是國(guó)家和國(guó)際組織中的技術(shù)顧問(wèn)(1)[英]蘇珊·斯特蘭奇著，肖宏宇等譯：《權(quán)力流散：世界經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家與非國(guó)家權(quán)威》，北京大學(xué)出版社，2005年版，第93頁(yè)。，以知識(shí)的權(quán)威性為工具直接參與治理進(jìn)程。另一方面，在國(guó)家參與全球治理的決策過(guò)程中，知識(shí)的“權(quán)威角色”和制度的“規(guī)范角色”都扮演著復(fù)雜且重要的角色，科學(xué)家的群體專業(yè)化和制度化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)影響著各國(guó)政策制定環(huán)境，基于知識(shí)的權(quán)威性輿論傳播，在氣候變化、環(huán)境和生物多樣性保護(hù)等問(wèn)題上，對(duì)國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家、社會(huì)公眾等群體起到了引導(dǎo)作用，與其他要素一道參與全球治理的議程設(shè)置、制度設(shè)計(jì)、行為標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行模式規(guī)劃、互動(dòng)空間開辟等過(guò)程。

在上述過(guò)程中，科學(xué)家群體作為“認(rèn)知共同體”(epistemic communities)的治理角色成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)?？茖W(xué)家群體在特定的全球治理領(lǐng)域中具備了以專業(yè)知識(shí)為核心的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)，部分學(xué)者將其稱為認(rèn)知共同體。(2)See Ernst B.Hass, When Knowledge Is Power: Three Models of Change in International Organizations, Berkeley: University of California Press, 1990.在國(guó)際關(guān)系研究、探討科學(xué)家團(tuán)體在國(guó)際合作中作用等問(wèn)題上，厄恩斯特·哈斯是將認(rèn)知共同體概念引入相關(guān)討論的先驅(qū)。(3)孫凱：“‘認(rèn)知共同體’與全球環(huán)境治理——訪美國(guó)馬薩諸塞大學(xué)全球環(huán)境治理專家Peter M.Hass先生”，《世界環(huán)境》，2009年第6期，第36-37頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力和知識(shí)相互包含，缺少相互關(guān)聯(lián)的知識(shí)領(lǐng)域?qū)?dǎo)致權(quán)力關(guān)系的消失，而任何知識(shí)都必然預(yù)設(shè)和構(gòu)建權(quán)力關(guān)系。(4)[英]阿蘭·謝里登著，尚志英、許林譯：《求真意志——米歇爾·?？碌男穆窔v程》，上海人民出版社，1997年版，第 81頁(yè)?？茖W(xué)家在全球治理中通過(guò)自身的知識(shí)權(quán)威可以推動(dòng)國(guó)家或社會(huì)群體對(duì)某種觀念、標(biāo)準(zhǔn)或制度的認(rèn)同，這一驅(qū)動(dòng)力在某種程度上也符合著名的“軟實(shí)力”概念，即說(shuō)服他人遵守或同意能夠產(chǎn)生預(yù)期行為的準(zhǔn)則。(5)See Nye, J.S., Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, New York: Basic Books, 1990.通過(guò)這種軟性的權(quán)力輸出，他們認(rèn)為在傳統(tǒng)的科學(xué)研究職能以外，認(rèn)知共同體的有用知識(shí)(usable knowledge)能夠影響政治，通過(guò)科學(xué)共識(shí)對(duì)政策產(chǎn)生影響。(6)Hass P.M., “When Does Power Listen to Truth? A Constructivist Approach to the Policy Process”, Journal of European Public Policy, Vol.11, No.4, 2004, pp.569-592.不同于利益集團(tuán)，認(rèn)知共同體成員的聚合則更多是基于共同的知識(shí)背景、因果信念和政策志向。(7)周圓：“科學(xué)的影響力：美國(guó)環(huán)境外交中的認(rèn)知共同體因素研究”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2017年第3期，第62頁(yè)。隨著科技的進(jìn)一步發(fā)展，各類認(rèn)知共同體所具備的知識(shí)和網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，也逐漸對(duì)各國(guó)的外交政策產(chǎn)生重要影響。但需要注意的是，科學(xué)家群體及其專業(yè)知識(shí)只能為全球治理主體提供輔助，無(wú)法直接介入治理進(jìn)程。保證知識(shí)的可靠獲取原則，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)和現(xiàn)代知識(shí)的融合，從而確保治理結(jié)果的可核查性是指導(dǎo)治理的行動(dòng)原則之一。(8)楊劍等著：《科學(xué)家與全球治理：基于北極事務(wù)案例的分析》，時(shí)事出版社，2018年版，第38頁(yè)。

極地是全球治理的新疆域之一。隨著氣候變化導(dǎo)致北冰洋海域融冰加速，北極環(huán)境和生態(tài)變化的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地理界限，傳遞到周邊地區(qū)甚至全球。(9)參見Protection of the Arctic Marine Environment Working Group of Arctic Council, “Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report”，https://www.pame.is/images/03_Projects/AMSA/AMSA_2009_report/AMSA_2009_Report_2nd_print.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。在共同應(yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí)，因融冰加速出現(xiàn)的航道開發(fā)、生物與非生物資源利用等也吸引全球目光。但值得注意的是，受到獨(dú)特而脆弱的生態(tài)環(huán)境限制，人類在北極的任何活動(dòng)都離不開充分、成熟和完備的科學(xué)研究和技術(shù)保障。因此，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步是各國(guó)參與北極事務(wù)的關(guān)鍵內(nèi)容，科學(xué)家群體和科學(xué)性組織則是增進(jìn)北極認(rèn)知和參與北極治理的重要主體。目前，北極治理與科學(xué)家的作用已經(jīng)受到學(xué)界關(guān)注(10)參見楊劍等著：《科學(xué)家與全球治理：基于北極事務(wù)案例的分析》，時(shí)事出版社，2018年版。，但作為北極最早被人類開發(fā)利用的資源，漁業(yè)資源的游動(dòng)性和海洋生物的生態(tài)含義，使?jié)O業(yè)問(wèn)題對(duì)于科學(xué)家和北極治理這一問(wèn)題的討論場(chǎng)域進(jìn)一步擴(kuò)展。將國(guó)際海洋考察理事會(huì)參與北極漁業(yè)治理作為案例，探討科學(xué)家群體在北極漁業(yè)治理中的權(quán)利來(lái)源、動(dòng)員能力、制度設(shè)計(jì)和輿論影響力構(gòu)成，以及如何通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)形成認(rèn)知共同體，如何維持認(rèn)知共同體的“弱國(guó)家性”和科學(xué)家群體的“強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同”之間的平衡，有助于理解科學(xué)家群體在科研之外的角色優(yōu)勢(shì)和互動(dòng)渠道，將認(rèn)知共同體的探討維度從全球環(huán)境和氣候外交延伸至北極問(wèn)題，從而為包括中國(guó)在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家以科學(xué)為先導(dǎo)參與北極治理提供相應(yīng)借鑒。

二、北極漁業(yè)治理現(xiàn)狀和現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究

目前，北極的漁業(yè)活動(dòng)主要集中在東北大西洋巴倫支海與挪威海、中北大西洋冰島和格陵蘭島外海域、加拿大巴芬灣紐芬蘭和拉布拉多海，以及北太平洋白令海。(11)鄒磊磊、張俠、鄧貝西：“北極公海漁業(yè)管理制度初探”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2015 年第5期，第7頁(yè)。在前兩大海域板塊中，巴倫支海、挪威海和格陵蘭海是世界著名漁場(chǎng)，漁獲量曾約占世界總量的8%～10%，但這些漁業(yè)活動(dòng)一般在北極國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行。(12)趙?。骸皬臐O業(yè)問(wèn)題看北極治理的困境與路徑”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2013年第7期，第71頁(yè)。此外，北冰洋的海洋魚類大約為250種，其中邊緣海域的魚類約為106科633種，(13)Erik J.Molenaar, “Status and Reform of International Arctic Fisheries Law”, Arctic Marine Governance, No.2, 2014, p.115.其中鱈科魚類、鯡科魚類、鰈科魚類、鮭魚類、鲉科魚類和香魚等具有較高的商業(yè)價(jià)值。(14)焦敏、陳新軍、高郭平：“北極海域漁業(yè)資源開發(fā)現(xiàn)狀及對(duì)策”，《極地研究》，2015年第2 期，第220 頁(yè)。氣候變化不僅造成北極陸地生態(tài)環(huán)境的變化，也導(dǎo)致海水溫度的變化，從而引發(fā)低緯度海域魚類為適應(yīng)溫度變化向高緯度海域的洄游。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局(USGS)和美國(guó)海洋能源局(BOEM)對(duì)美國(guó)北極海域魚類資源的研究表明，在楚科奇海和波弗特海域發(fā)現(xiàn)的63個(gè)種屬的109種現(xiàn)有魚類中，與2002年首份北極魚類種群目錄相比新增20種，棲息地范圍改變的魚類達(dá)到63種，高緯度洄游趨勢(shì)明顯。(15)Alaska Arctic Marine Fish Ecology Catalog, “Prepared in Cooperation with Bureau of Ocean Energy Management, Environmental Studies Program (OCS Study, BOEM 2016-048)”, 2016, https://pubs.usgs.gov/sir/2016/5038/sir20165038_chapters_withLogo.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。各國(guó)在北極海域的漁獲量曾在1968年達(dá)到1 700萬(wàn)噸的峰值，隨著人類生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)和相關(guān)養(yǎng)護(hù)制度的建立，這一數(shù)字逐漸回落。但自2011年至2017年，北極海域各類捕撈的漁獲總量仍超過(guò)800萬(wàn)噸。(16)National Ocean Economics Program, “Living Resources: Arctic Fisheries”, August 22, 2017, http://www.oceaneconomics.org/arctic/NaturalResources/，訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。

雖然北極仍然是世界上最原始的海洋區(qū)域之一，但氣候變化和日益增加的有利條件正在引發(fā)越來(lái)越多的商業(yè)性漁業(yè)勘探和開發(fā)，(17)See Travis C.Tai, Nadja S.Steiner, Carie Hoover et al., “Evaluating Present and Future Potential of Arctic Fisheries in Canada”, Marine Policy, Vol.108, No.10, 2019, pp.72-83.包括域外國(guó)家在內(nèi)的各國(guó)均積極謀求北極漁業(yè)合作。與此同時(shí)，各國(guó)和相關(guān)國(guó)際機(jī)制也大力進(jìn)行“非法、無(wú)報(bào)告及不受規(guī)范捕撈”(IUU)的管控，以及商討部分海域商業(yè)捕撈的管控措施。隨著北極氣候持續(xù)變暖帶來(lái)的海洋和海冰條件變化，大量經(jīng)濟(jì)性魚類正出現(xiàn)北遷至北冰洋中部海域(CAO)的國(guó)家管轄范圍外水域，但該水域尚缺乏充足的漁業(yè)資源科學(xué)研究數(shù)據(jù)。由于各國(guó)在北極外大陸架劃界問(wèn)題、部分島嶼主權(quán)爭(zhēng)端、環(huán)境和生物多樣性保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上仍存在分歧，沿海五國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)問(wèn)題上的關(guān)切各有側(cè)重。(18)唐建業(yè)：“北冰洋公海生物資源養(yǎng)護(hù)：沿海五國(guó)主張的法律分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第1期，第93-101頁(yè)。自2007年起，加拿大、美國(guó)、俄羅斯、挪威和丹麥作為北冰洋中部公海鄰近沿岸五國(guó)就北冰洋公海漁業(yè)捕撈開展政府與專家磋商，并在2015年發(fā)布聯(lián)合聲明，提出在未獲得充足的科學(xué)證據(jù)之前，禁止本國(guó)漁船進(jìn)入中北冰洋公海開展商業(yè)性捕撈(19)“Meeting on High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean: Chairman’s Statement”, NOAA, April 19-21, 2016, https://www.afsc.noaa.gov/Arctic_fish_stocks_fourth_meeting/pdfs/Chairman’s_Statement_from_Washington_Meeting_April_2016-2.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。，最終在2018年10月簽署《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》，與包括中國(guó)在內(nèi)的五個(gè)域外利益攸關(guān)方初步建立了中北冰洋公海的漁業(yè)管理秩序和管理模式，有助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)北冰洋脆弱海洋生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)，填補(bǔ)了北極漁業(yè)治理的空白。

從北極漁業(yè)治理的相關(guān)研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)不盡相同。國(guó)內(nèi)學(xué)者的主要關(guān)切點(diǎn)集中于北極漁業(yè)治理制度的完整性問(wèn)題，首先是有關(guān)高緯度洄游魚類管理措施的討論。例如，有學(xué)者提出中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、大西洋金槍魚類保護(hù)委員會(huì)的管轄范圍雖覆蓋較廣，但針對(duì)高緯度洄游魚類等管理措施尚不完備。(20)白佳玉、莊麗：“北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源共同治理問(wèn)題研究”，《國(guó)際展望》，2017年第3期，第138-139頁(yè)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)跨界和高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)管理、國(guó)際合作等缺乏具體的執(zhí)行意見，《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》僅關(guān)注跨界、高度洄游魚類種群，“分魚類”特點(diǎn)限制了其在北極的廣泛適用性，而聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織(FAO)制定的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》不具備法律約束力，削弱了其執(zhí)行力。(21)鄒磊磊、密晨曦：“北極漁業(yè)及漁業(yè)管理之現(xiàn)狀及展望”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第3期，第87-93頁(yè)。其次是北冰洋公海漁業(yè)問(wèn)題，有學(xué)者將北冰洋沿岸國(guó)在北極航道管理和漁業(yè)管理中的參與方式進(jìn)行對(duì)比，提出相關(guān)國(guó)家為謀求北冰洋公海的領(lǐng)導(dǎo)者地位采取單邊主義行為，導(dǎo)致北極漁業(yè)呈現(xiàn)碎片式管理格局。(22)鄒磊磊、付玉：“北極航道管理對(duì)北極漁業(yè)管理的啟示”，《極地研究》，2017年第2期，第270頁(yè)。也有學(xué)者提出，北冰洋中部公海漁業(yè)治理更多是一種自我管理進(jìn)程。(23)Pan Min, “Fisheries Issue in the Central Arctic Ocean and its Future Governance”, The Polar Journal, Vol.7, Issue 2, pp.410-418.還有觀點(diǎn)提出，中國(guó)應(yīng)積極參與北極公海及斯瓦爾巴群島漁業(yè)規(guī)則的制定進(jìn)程，倡導(dǎo)在生態(tài)保護(hù)合作原則和預(yù)防性原則基礎(chǔ)上，制定北極公海區(qū)域或次區(qū)域漁業(yè)管理規(guī)則。(24)盧芳華：“北極公海漁業(yè)管理制度與中國(guó)權(quán)益維護(hù)——以斯瓦爾巴的特殊性為例”，《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第5期，第78頁(yè)。

國(guó)外學(xué)者更加關(guān)注北極漁業(yè)治理的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。例如，有學(xué)者提出北大西洋漁業(yè)委員會(huì)的管轄范圍局限于北冰洋的一部分(25)Erik J.Molenaar, “Arctic Fisheries Conservation and Management: Initial Steps of Reform of the International Legal Framework”, The Yearbook of Polar Law, Vol.1, 2009, pp.427-463．，未能覆蓋整個(gè)北冰洋中部海域公海，該組織是小規(guī)模和較為封閉的沿海國(guó)組織，世界上絕大多數(shù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家未被納入東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)，其漁業(yè)管理規(guī)定不具有全面性和強(qiáng)制性。相關(guān)討論還包括：建立“泛北極漁業(yè)管理制度”的可行性問(wèn)題；(26)Jennifer Jeffers, “Climate Change and the Arctic: Adapting to Changes in Fisheries Stocks and Governance Regimes”, Ecology Law Quarterly, Vol.37, 2010, pp.917-978．按照用途分配海洋立體空間，將其作為政治進(jìn)程實(shí)現(xiàn)不同的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的北極“海洋空間規(guī)劃”問(wèn)題；(27)Douvere F.and Ehler C., “New Perspectives on Sea Use Management: Initial Findings from European Experience with Marine Spatial Planning”, Journal for Environmental Management, Vol.90, 2009, p.78.針對(duì)現(xiàn)有區(qū)域性漁業(yè)管理組織在不同海域和不同魚類上的不同針對(duì)性，討論相應(yīng)的漁業(yè)管理針對(duì)性措施問(wèn)題；(28)Lilly Weidemann, International Governance of the Arctic Marine Environment with Particular Emphasis on High Seas Fisheries, Springer, 2014, pp.28-31.關(guān)注因北極資源和航道開發(fā)對(duì)漁業(yè)資源可能造成的生態(tài)影響(29)Carroll JoLynn, Vikeb? Frode, Howell Daniel, etc., “Assessing Impacts of Simulated Oil Spills on the Northeast Arctic Cod Fishery”, Marine Pollution Bulletin, Vol.126, No.1, 2018, pp.63-73.，以及自然保護(hù)原則和發(fā)展原則的主導(dǎo)性爭(zhēng)論對(duì)漁業(yè)政策的影響(30)Gray S.Tim, Hatchard Jenny, “Environmental Stewardship as A New Form of Fisheries Governance”, ICES Journal of Marine Science, Vol.64, Issue 4, 2007, pp.786-792.等，尤其關(guān)注北冰洋中部海域漁業(yè)管理制度的建立。(31)Van Pelt T.I., Huntington H.P., Romanenko O.V.et al., “The Missing Middle: Central Arctic Ocean Gaps in Fishery Research and Science Coordination”, Marine Policy, Vol.85, No.11, 2017, pp.79-86.綜上所述，國(guó)內(nèi)外針對(duì)北極漁業(yè)治理的現(xiàn)有研究各有側(cè)重，從頂層制度設(shè)計(jì)到具體海域的養(yǎng)護(hù)規(guī)則和預(yù)防性措施等問(wèn)題均有所涉及，但有關(guān)科學(xué)家參與北極漁業(yè)治理的研究較少，特別缺乏借助認(rèn)知共同體理論，分析科學(xué)家群體或組織參與北極漁業(yè)治理的探討，這為本文將國(guó)際海洋考察理事會(huì)作為案例，分析其治理路徑、原則特征和局限性提供了可能。

三、國(guó)際海洋考察理事會(huì)的治理路徑、原則特征及其局限性

總體而言，國(guó)際組織或科學(xué)網(wǎng)絡(luò)是否保持科學(xué)與政治間的緊密關(guān)系，建立從信息交換到政策塑造的有效機(jī)制，其運(yùn)行模式是否保證充分的學(xué)科交叉和廣泛吸納專業(yè)知識(shí)，其報(bào)告是否能保證促進(jìn)政策變化是認(rèn)知共同體作為全球治理主體的基本標(biāo)準(zhǔn)。在北極漁業(yè)治理中，包含主權(quán)國(guó)家、區(qū)域性漁業(yè)管理組織(RFMO)和非國(guó)家行為體三類主體。(32)其中主權(quán)國(guó)家包括北冰洋沿岸國(guó)、地理上的北極圈內(nèi)國(guó)家和第三方享受捕撈配額剩余的國(guó)家。區(qū)域性漁業(yè)管理組織主要包括西北大西洋漁業(yè)組織(NAFO)、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(NEAFC)、北大西洋鮭魚養(yǎng)護(hù)組織(NASCO)、大西洋金槍魚類保護(hù)國(guó)際委員會(huì)(ICCAT)、中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)(WCPFC)、北太平洋溯河性魚類委員會(huì)(NPAFC)、歐盟漁業(yè)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(STECF)等。而非國(guó)家行為體主要包括可持續(xù)漁業(yè)伙伴組織(SFP)、海洋管理理事會(huì)(MSC)、國(guó)際海洋考察理事會(huì)(ICES)、海產(chǎn)品選擇聯(lián)盟(SCA)，以及大型漁業(yè)企業(yè)等。參見趙?。骸皬臐O業(yè)問(wèn)題看北極治理的困境與路徑”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2013年第4期，第20頁(yè)。其中，國(guó)際海洋考察理事會(huì)(The International Council for the Exploration of the Sea，簡(jiǎn)稱ICES，下稱“理事會(huì)”)在治理路徑、原則和特征上符合認(rèn)知共同體的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，具有較為突出的代表性意義。

3.1 治理路徑

第一，以廣泛代表性為基礎(chǔ)參與議程設(shè)置。作為北極漁業(yè)治理的重要治理主體，理事會(huì)的雛形始于1902年，由相關(guān)國(guó)家的科學(xué)家和研究機(jī)構(gòu)通過(guò)信件交流的方式進(jìn)行合作，總部設(shè)在丹麥?zhǔn)锥几绫竟?。從成員構(gòu)成來(lái)看，理事會(huì)是由來(lái)自20個(gè)成員國(guó)(33)包括比利時(shí)、加拿大、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、俄羅斯、西班牙、瑞典、英國(guó)和美國(guó)。的近5 000多名科學(xué)家和近700所研究機(jī)構(gòu)組成的研究網(wǎng)絡(luò)，成員國(guó)的地理構(gòu)成主要集中于北半球，特別是北大西洋、巴倫支海與和北冰洋海域的沿岸國(guó)。1964年9月12日簽署的《國(guó)際海洋考察理事會(huì)公約》提出，共同促進(jìn)和鼓勵(lì)有關(guān)生物資源和海域的科學(xué)研究,與各締約方一道為相關(guān)研究建立必要的組織和管理程序并簽署協(xié)議,鼓勵(lì)各成員國(guó)公開發(fā)布相關(guān)的科研成果。公約還對(duì)其涉及的海域進(jìn)行了界定，提出科研活動(dòng)主要集中于大西洋及其鄰近海域，特別是北大西洋海域。(34)ICES, “Convention for the International Council for the Exploration of the Sea”, 1964，http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Documents/ICES_Convention_1964.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月10日。由此，理事會(huì)逐步形成較為充分的法律基礎(chǔ)和國(guó)際地位。

理事會(huì)下轄的北極漁業(yè)工作組(AFWG)成立于1959年，是歷史最為悠久的工作組，也是科學(xué)家群體參與北極漁業(yè)治理的重要平臺(tái)。目前，共有來(lái)自挪威、俄羅斯、加拿大等北極國(guó)家和其他歐盟國(guó)家的40余名科學(xué)家作為該工作組成員。從代表性來(lái)說(shuō)，理事會(huì)是北半球漁業(yè)治理領(lǐng)域參與國(guó)家最多，網(wǎng)絡(luò)化程度最高的國(guó)際組織之一，這也在客觀上保證了理事會(huì)對(duì)于北極漁業(yè)治理的議題設(shè)定能力。理事會(huì)在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，可以通過(guò)一定的渠道為決策者提供信息，幫助決策者理解其所面臨的議題。(35)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.1-35.例如，理事會(huì)不但定期發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，以議題推介的形式引導(dǎo)各國(guó)關(guān)注，還通過(guò)專家組發(fā)布針對(duì)海洋氣候和生物的《合作研究報(bào)告》(CRR)，經(jīng)過(guò)同行評(píng)議的《海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)系列報(bào)告》(TIMES)，針對(duì)漁業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)的《系列調(diào)查報(bào)告》(SISP)，用于識(shí)別海洋生物疾病的《鑒定手冊(cè)》(ID Leaflets)，咨詢委員會(huì)發(fā)布的《理事會(huì)建議》(ICES Advice)，以及相應(yīng)的歷史和年報(bào)、專家組報(bào)告、海洋科學(xué)會(huì)議報(bào)告等。此外，理事會(huì)獨(dú)立開展近20項(xiàng)專項(xiàng)計(jì)劃，包括優(yōu)化和加強(qiáng)“大西洋綜合觀測(cè)系統(tǒng)計(jì)劃”(AtlantOS)、“大西洋研究聯(lián)盟協(xié)調(diào)和支持行動(dòng)”(AORA-CSA)，以及創(chuàng)建氣候變化條件下漁業(yè)決策框架的“歐洲可持續(xù)魚類生產(chǎn)計(jì)劃”(ClimeFish)等，并在有關(guān)國(guó)際科技合作的“歐盟第六框架計(jì)劃”(EU-FP6)資助下開展23項(xiàng)特定魚群、海域的監(jiān)測(cè)管理專項(xiàng)計(jì)劃。(36)ICES, “Projects”, 2012, http://www.ices.dk/explore-us/projects/Pages/default.aspx，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月3日。上述戰(zhàn)略規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃已成為各國(guó)參與全球漁業(yè)談判和治理的重要議題來(lái)源。

第二，以多元專業(yè)性為基礎(chǔ)提供政策方案。在歷史上，面對(duì)區(qū)域性漁業(yè)治理這樣的多國(guó)性、系統(tǒng)性問(wèn)題，雖然部分國(guó)家能夠開展獨(dú)立或雙邊的聯(lián)合研究，但在資源配置方面仍顯不足，特別是大多數(shù)國(guó)家在決策過(guò)程中仍將本國(guó)科學(xué)家作為科學(xué)建議的主要來(lái)源。而由于北極自然環(huán)境的脆弱性和魚類資源的高緯度洄游特征，單一或少部分國(guó)家提供的專業(yè)意見難以滿足北極漁業(yè)所需要的綜合性政策方案，以知識(shí)共同體為基礎(chǔ)的專業(yè)意見逐漸受到青睞。例如，中白令海和亞北極海域由于過(guò)度捕撈造成了狹鱈資源枯竭，沿海國(guó)家和從事遠(yuǎn)洋捕撈的國(guó)家在共同努力下簽署了《中白令海狹鱈資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》(Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea)。(37)Leilei Zou, Henry P.Huntington, “Implications of the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea for the Management of Fisheries in the Central Arctic Ocean”, Marine Policy, Vol.88, No.2, 2018, pp.132-138.在這一過(guò)程中，理事會(huì)等認(rèn)知共同體為其提供了重要的客觀數(shù)據(jù)，促進(jìn)不同群體參與建立和實(shí)施管理措施。根據(jù)理事會(huì)規(guī)定，北極漁業(yè)工作組負(fù)責(zé)評(píng)估理事會(huì)科考覆蓋區(qū)域，特別是巴倫支海和挪威海域中各種魚類種群的現(xiàn)狀，并向西北大西洋漁業(yè)組織、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)和俄羅斯—挪威聯(lián)合漁業(yè)委員會(huì)提供相應(yīng)的科學(xué)建議。工作組的評(píng)估以分析性報(bào)告為主，但也會(huì)發(fā)布以調(diào)查性和趨勢(shì)性為主的研究報(bào)告，其報(bào)告不但包含評(píng)估海域整體生態(tài)系統(tǒng)狀況的章節(jié)，還特別調(diào)查物種間的互動(dòng)情況，在此基礎(chǔ)上向相關(guān)區(qū)域漁業(yè)治理組織提出建議。目前，工作組所提供的評(píng)估報(bào)告和研究報(bào)告已成為各國(guó)在北極海域制定相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施的重要依據(jù)。但從理論上來(lái)說(shuō)，認(rèn)知共同體所提供的方案選擇一般不會(huì)是唯一的，其主要目的是對(duì)各種政策方案進(jìn)行概率分析，以讓決策者清楚行動(dòng)與不行動(dòng)、以及如何行動(dòng)等所產(chǎn)生相關(guān)影響的概率。(38)孫凱：“全球環(huán)境治理中的‘認(rèn)知共同體’及其限度研究”，《江蘇工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第3頁(yè)。

第三，以制度靈活性為基礎(chǔ)參與決策。認(rèn)知共同體理論認(rèn)為，決策過(guò)程中的復(fù)雜性、不確定性使得政策制定者必須求助于認(rèn)知共同體的幫助。(39)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.12.在本質(zhì)上，理事會(huì)是由科學(xué)家群體組成的國(guó)際組織，具有較為完整的內(nèi)部架構(gòu)(40)理事會(huì)由主席和每個(gè)成員國(guó)派出的兩名代表組成，各成員國(guó)還可以委派相應(yīng)的專家協(xié)助工作。、運(yùn)行機(jī)制(41)理事會(huì)執(zhí)行局下設(shè)科學(xué)委員會(huì)(SCICOM)、咨詢委員會(huì)(ACOM)以及數(shù)據(jù)和信息服務(wù)小組(DIS)三個(gè)平行機(jī)構(gòu)，分別承擔(dān)科研、提供建議和數(shù)據(jù)收集分析的工作。理事會(huì)每年在哥本哈根召開常務(wù)會(huì)議(ordinary session)，在超過(guò)三分之一成員國(guó)的請(qǐng)求下，還可以在相應(yīng)的時(shí)間和地點(diǎn)，由執(zhí)行局負(fù)責(zé)組織召開特別會(huì)議(extraordinary session)。和議事規(guī)則(42)理事會(huì)相應(yīng)的決議按照簡(jiǎn)單多數(shù)(simple majority)原則進(jìn)行投票產(chǎn)生，每個(gè)成員國(guó)擁有一票；如出現(xiàn)贊成和反對(duì)票數(shù)相等的表決情況，該提案應(yīng)被視為未通過(guò)表決；在涉及修改理事會(huì)議事規(guī)則和程序的提案表決時(shí)，各締約方應(yīng)采取三分之二多數(shù)(two-thirds majority)原則進(jìn)行投票。，還通過(guò)財(cái)政手段針對(duì)成員國(guó)的權(quán)利進(jìn)行了義務(wù)捆綁(43)各成員國(guó)需為各自代表團(tuán)、專家成員和咨詢成員繳納相應(yīng)的費(fèi)用。如果某一締約國(guó)連續(xù)兩年未繳納其應(yīng)當(dāng)支付的分?jǐn)偪铐?xiàng)，其在理事會(huì)框架內(nèi)所有的權(quán)利將被終止，直到履行相應(yīng)的財(cái)政義務(wù)。參見ICES, “Convention for the International Council for the Exploration of the Sea”,1964, http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Documents/ICES_Convention_1964.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月3日。。雖然理事會(huì)和相應(yīng)的工作組仍不具備國(guó)家行為體直接參與漁業(yè)治理的能力，但工作組可以針對(duì)東北北極鱈魚、黑線鱈、格陵蘭大比目魚和巴倫支海毛鱗魚的種群情況，定期向俄羅斯—挪威聯(lián)合漁業(yè)委員會(huì)提出捕撈配額和養(yǎng)護(hù)建議，向挪威提供沿海鱈魚、北極東北綠青鱈魚和深海紅魚的相關(guān)數(shù)據(jù)，向西北大西洋漁業(yè)組織和東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)提供深海紅魚的種群評(píng)估。這意味著，雖然工作組在性質(zhì)上僅為科學(xué)家群體，但其評(píng)估報(bào)告作為間接渠道，對(duì)于具有執(zhí)行和約束效應(yīng)的區(qū)域性漁業(yè)治理機(jī)構(gòu)卻具有決定性意義，成為相關(guān)決策者不可或缺的依據(jù)。

3.2 治理原則

第一，雙重身份原則。從功能定位上來(lái)看，理事會(huì)的主要目標(biāo)是增強(qiáng)關(guān)于海洋環(huán)境和生物資源的科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備，并利用這些知識(shí)來(lái)向相關(guān)職能部門提供建議。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，理事會(huì)通過(guò)優(yōu)先化、組織化的知識(shí)傳播活動(dòng)，填補(bǔ)全球或區(qū)域?qū)用嫔婕吧鷳B(tài)、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí)空白。在這一點(diǎn)上，有兩方面值得關(guān)注：一方面，該組織由不同國(guó)家的科學(xué)家組成，其主要工作內(nèi)容和職能范圍也都圍繞科學(xué)研究展開，相應(yīng)的成果形式以數(shù)據(jù)報(bào)告為主，各方具備較為客觀的身份認(rèn)同，相應(yīng)的科學(xué)研究結(jié)論也應(yīng)該被公眾認(rèn)可。但另一方面，由于其自身定位為政府間組織，作為法律基礎(chǔ)的《國(guó)際海洋考察理事會(huì)公約》締約方也均為主權(quán)國(guó)家，這在無(wú)形中降低了這種科學(xué)客觀性，并難免引起對(duì)于相關(guān)科學(xué)結(jié)論客觀性的質(zhì)疑。特別值得注意的是，各國(guó)在該組織內(nèi)部的代表雖然是科學(xué)家身份，但還是由政府特別任命和派遣的，存在一種潛在的官方色彩。

第二，需求方驅(qū)動(dòng)原則。一般而言，在形成共有知識(shí)以后，認(rèn)知共同體成員再通過(guò)一系列具體活動(dòng)，影響政府決策的傳播、選擇和執(zhí)行。(44)喻常森：“認(rèn)知共同體與亞太地區(qū)第二軌道外交”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2007年第11期，第34頁(yè)。但從廣義上講，理事會(huì)作為科學(xué)家群體并不主動(dòng)參與漁業(yè)治理的技術(shù)性問(wèn)題，即涉及具體海域或魚類種群“總可捕量”(TACs)、“非法、無(wú)報(bào)告及不受規(guī)范捕撈”(IUU)等問(wèn)題的科學(xué)性評(píng)估和建議，而是完全在已經(jīng)與理事會(huì)建立委托咨詢關(guān)系的需求方提出請(qǐng)求后介入調(diào)查研究。理事會(huì)的需求方既包括成員國(guó)本身，也可以是國(guó)際或區(qū)域性組織，例如歐洲委員會(huì)、赫爾辛基委員會(huì)、北大西洋鮭魚養(yǎng)護(hù)組織、東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)、奧斯陸—巴黎公約委員會(huì)等。(45)ICES, “Who We Are”, 2012, http://www.ices.dk/explore-us/who-we-are/Pages/Who-we-are.aspx, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月 3日。除此之外，理事會(huì)還與現(xiàn)存各種北極治理機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，包括北極理事會(huì)下設(shè)的相關(guān)工作組，并與聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(IOC)、聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)(IASC)等采取聯(lián)合工作組的形式開展工作，共同舉辦科學(xué)研討會(huì)和理事會(huì)年度科學(xué)會(huì)議。在工作內(nèi)容和程序上，理事會(huì)根據(jù)成員國(guó)、國(guó)際和地區(qū)組織的請(qǐng)求，提供公正且非政治性的科學(xué)建議、信息和報(bào)告。

根據(jù)需求方提出的請(qǐng)求，理事會(huì)專家組負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的收集和分析，經(jīng)建議起草小組通過(guò)同行評(píng)議后提交專家組報(bào)告，并由咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)審批通過(guò)。(46)ICES, “Follow Our Advisory Process”, 2012, http://www.ices.dk/community/advisory-process/Pages/default.aspx，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月3日。在北極漁業(yè)資源評(píng)估的過(guò)程中，如果相關(guān)專家組的報(bào)告初稿中存在相應(yīng)的基準(zhǔn)點(diǎn)，也就是對(duì)于某種結(jié)論取得共識(shí)，則該報(bào)告以及同行評(píng)議的意見可轉(zhuǎn)交建議起草小組，由該小組針對(duì)相關(guān)意見進(jìn)行最后修改后，將建議草案提交咨詢委員會(huì)進(jìn)行最終審查，隨后由理事會(huì)將建議報(bào)告提供給需求方?？梢钥吹?，科學(xué)家群體通過(guò)專家組、起草小組、同行評(píng)議、咨詢委員會(huì)等多個(gè)平臺(tái)直接參與相關(guān)報(bào)告的制定，但這一過(guò)程的啟動(dòng)主要取決于需求方自身的需求。

第三，非直接約束原則。雖然理事會(huì)提交的相關(guān)建議報(bào)告在本質(zhì)上并不具備任何主動(dòng)約束力，但此類建議報(bào)告是形成各國(guó)或區(qū)域漁業(yè)組織年度“總可捕量制度”、與“非法、無(wú)報(bào)告及不受規(guī)范捕撈”相關(guān)限制措施的制定、漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的“預(yù)防性措施”(precautionary approach)等重要政策的主要科學(xué)依據(jù)。也就是說(shuō)，通過(guò)理事會(huì)這一特殊治理路徑，科學(xué)家的結(jié)論成為北極漁業(yè)治理的間接強(qiáng)制性要求(indirect-mandatory requirement)。例如，西北大西洋漁業(yè)組織和東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)在各自組織章程內(nèi)均規(guī)定，對(duì)所轄海域的主要魚種捕撈實(shí)施總可捕量制度和各捕魚國(guó)的配額制度，基于理事會(huì)的科學(xué)建議確定種群的捕撈總額、季節(jié)，按照總額為各成員國(guó)制定相應(yīng)配額。只有在配額剩余的情況下才可以進(jìn)行權(quán)力讓渡，與第三國(guó)簽訂協(xié)議進(jìn)行捕撈。(47)NAFO, The Conservation and Enforcement Measures, 2019, https://www.nafo.int/Portals/0/PDFs/COM/2019/comdoc19-01.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月3日。歐盟漁業(yè)和海洋事務(wù)總署規(guī)定，總署在理事會(huì)以及歐盟漁業(yè)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的科學(xué)建議基礎(chǔ)上，提出年度可捕量的議案，由歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)進(jìn)行投票審批通過(guò)，從而形成約束歐盟各成員國(guó)漁業(yè)捕撈行為的技術(shù)性指標(biāo)。(48)European Commission, “Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries, TAC’s and Quotas”, 2014，http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs/index_en.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2019年8月3日。俄羅斯—挪威聯(lián)合漁業(yè)委員會(huì)也規(guī)定，魚類種群的捕撈配額總量是俄羅斯與挪威年度談判中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，談判依據(jù)即理事會(huì)的科學(xué)建議。該委員會(huì)管轄區(qū)域內(nèi)北極鱈魚總可捕量的14%被分配給第三國(guó)進(jìn)行協(xié)議捕撈，捕撈配額同樣根據(jù)理事會(huì)的報(bào)告制定。(49)The Joint Norwegian-Russian Fisheries Commission, Quotas, https://www.jointfish.com/index.php/eng/STATISTICS/QUOTAS.html，訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。

總的來(lái)看，在國(guó)家或國(guó)際組織提出建議咨詢需求后，由理事會(huì)成員國(guó)的科學(xué)家群體組成不同的專家組，對(duì)于相關(guān)海域和魚類種群進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和分析，并形成專業(yè)的科學(xué)建議報(bào)告，通過(guò)同行評(píng)議和專業(yè)論證后，形成綜合性的理事會(huì)建議報(bào)告。這一治理路徑具有明顯的需求驅(qū)動(dòng)特征，且形成的建議報(bào)告具有知識(shí)價(jià)值的同時(shí)，客觀上可能成為具有一定約束力的區(qū)域性治理組織治理行為的重要依據(jù)。

3.3 治理特征

首先是共識(shí)性特征。成為認(rèn)知共同體除了行為體應(yīng)兼具分享因果關(guān)系、原則信念和利益的特點(diǎn)之外，這一組織還應(yīng)該是共識(shí)性的。(50)Peter M.Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, Vol.46, No.1, 1992, p.3.有學(xué)者提出，組織的內(nèi)聚力(internally cohesive)越強(qiáng)，其成就政策結(jié)果的影響力就越大。(51)董亮、張海濱：“IPCC如何影響國(guó)際氣候談判——一種基于認(rèn)知共同體理論的分析”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第8期，第69頁(yè)。相較于國(guó)家、政府間國(guó)際組織等傳統(tǒng)治理主體，科學(xué)家群體的治理資源和能力都相對(duì)有限。但隨著全球性問(wèn)題的興起，單一或部分國(guó)家提供全球性公共產(chǎn)品的能力赤字突出，對(duì)于非傳統(tǒng)治理主體的需求也不斷增加。一般來(lái)說(shuō)，科學(xué)家群體具有知識(shí)權(quán)威和道德權(quán)威兩方面優(yōu)勢(shì)，其提出的科學(xué)研究結(jié)果、趨勢(shì)判斷、因果模型等專業(yè)性意見可以成為政府決策和重要參考。科學(xué)家提出的基于事實(shí)的政策(evidence-based policy)和基于技術(shù)有效性分析的方案，也提升了公眾和政府支付政策成本的意愿。(52)楊劍等著：《科學(xué)家與全球治理：基于北極事務(wù)案例的分析》，時(shí)事出版社，2018年版，第116頁(yè)。但與此同時(shí)，“控制知識(shí)與信息是權(quán)力的重要維度”(53)同②, p.2.，國(guó)家行為體面對(duì)科學(xué)家群體參與治理，也不會(huì)忽視最終政策的決策權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，科學(xué)成分同樣可以體現(xiàn)國(guó)家利益，存在國(guó)際政治妥協(xié)下的科學(xué)平衡。(54)潘家華：“國(guó)家利益的科學(xué)論爭(zhēng)與國(guó)際政治妥協(xié)——聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)《關(guān)于減緩氣候變化社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析評(píng)估報(bào)告》述評(píng)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2002年第2期，第55頁(yè)。

從理事會(huì)參與北極漁業(yè)治理可以看出，如果沒(méi)有理事會(huì)進(jìn)行的科學(xué)調(diào)查和專業(yè)評(píng)估，特別是針對(duì)魚類種群的生存現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，以及對(duì)于不同種群的捕撈季節(jié)、捕撈數(shù)量的建議，就無(wú)法形成量化的捕撈配額限制措施，也就無(wú)法真正將年度可捕量制度作為北極漁業(yè)治理的有效手段，進(jìn)而限制“非法、無(wú)報(bào)告及不受規(guī)范”捕撈行為、過(guò)渡捕撈，并維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。但是，理事會(huì)在機(jī)制設(shè)置和成員構(gòu)成上堅(jiān)持了政府間組織這一定性，以及政府任命和派遣的必要程序，在科學(xué)家群體的科學(xué)意見輸出過(guò)程中，確保國(guó)家利益的嵌入可能。因此，這種雙重身份特征確保了科學(xué)家群體和主權(quán)國(guó)家政府之間必須實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和意見共識(shí)，從而構(gòu)成以共識(shí)性為基礎(chǔ)的治理范式。

其次是開放性特征?？茖W(xué)家的知識(shí)權(quán)威是否確立，取決于其是否可以提供客觀和專業(yè)的科學(xué)論據(jù)，也取決于其是否能在雙重身份這一大前提下，在本國(guó)利益和人類共同利益之間做到平衡，在制度設(shè)計(jì)層面避免被利益集團(tuán)所操控。因此，科學(xué)家群體在組織化建設(shè)上的開放性是其有效參與治理的重要考量。理事會(huì)的人員組成較為多元，在派出機(jī)構(gòu)上也存在不同，這樣利于形成一種非單一化的集體意愿表達(dá)。更為重要的是，無(wú)論在組織架構(gòu)或人員構(gòu)成上，理事會(huì)都呈現(xiàn)為一種低政治化結(jié)構(gòu)，成員背景均為從事科學(xué)研究的專業(yè)人員，而形成最終建議報(bào)告的流程也都建立在較為客觀公正的基礎(chǔ)上，利用同行評(píng)議、第三方審議等方式避免建議報(bào)告出現(xiàn)政治化傾向，有助于提升各方對(duì)于這些意見、建議的接受程度。

認(rèn)知共同體能夠?qū)?guó)家政策和國(guó)際合作產(chǎn)生多大的影響還取決于其他因素，包括接受其觀念或共識(shí)的國(guó)家數(shù)量和國(guó)家能力。(55)羅輝：“國(guó)際非政府組織在全球氣候變化治理中的影響——基于認(rèn)知共同體路徑的分析”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年第2期，第54頁(yè)。例如，理事會(huì)不但在成員中納入北冰洋和北極海域的主要沿岸國(guó)，還將相關(guān)工作對(duì)觀察員開放。各國(guó)政府、政府間組織、非政府組織或個(gè)人均可以向理事會(huì)提出申請(qǐng)，作為觀察員參與咨詢委員會(huì)、建議起草小組的相關(guān)工作，并出席旁聽數(shù)據(jù)匯編研討會(huì)等相關(guān)科學(xué)研討。在保證咨詢過(guò)程開放性的前提下，理事會(huì)所形成的專業(yè)科學(xué)建議從理論上講更接近客觀現(xiàn)實(shí)需求，有助于維護(hù)當(dāng)前北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)漁業(yè)資源的健康和可持續(xù)發(fā)展，也能更好地取得公眾的廣泛認(rèn)同。

最后是非強(qiáng)制性特征。有學(xué)者提出，只有在政治決策者真正意識(shí)到問(wèn)題的重要性和不確定性，而公眾對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注度又較高時(shí)，“認(rèn)知共同體才可能有效地推動(dòng)那些背離政治‘準(zhǔn)則’的政策制定”。(56)Peter M.Haas, “Obtaining International Environment Protection through Epistemic Consensus”, Millennium, Vol.19, No.3, 1990, p.352．也就是說(shuō)，知識(shí)雖然是科學(xué)家群體參與治理的直接工具，但知識(shí)本身并不具備任何強(qiáng)制性功能，政策的形成還取決于客觀環(huán)境和決策者本身的認(rèn)知。以科學(xué)家為主體的認(rèn)知共同體雖能推動(dòng)形成相應(yīng)的國(guó)際或區(qū)域機(jī)制，但往往不具備制定強(qiáng)制性措施的能力。因此，認(rèn)知共同體的治理效果評(píng)估并不能以其治理工具的強(qiáng)制性作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而是要通過(guò)評(píng)估其專業(yè)性意見對(duì)政府的治理機(jī)制和行為的影響，對(duì)國(guó)際組織的議程設(shè)定和制度設(shè)計(jì)進(jìn)程的作用，對(duì)社會(huì)公眾形成新認(rèn)知、凝聚新共識(shí)的作用加以評(píng)判。而當(dāng)認(rèn)知共同體在價(jià)值理念和治理思路上與政府出現(xiàn)落差時(shí)，就要評(píng)估其治理方案與政府方案相比是否具備相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)力。(57)參見劉貞曄：“非政府組織、全球社團(tuán)革命與全球公民社會(huì)興起”，載黃志雄主編：《國(guó)際法視角下的非政府組織：趨勢(shì)、影響與回應(yīng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年版，第20-24頁(yè)。

對(duì)于海洋知識(shí)、漁業(yè)種群情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估是理事會(huì)的宗旨，其本身并不具備相應(yīng)的法律執(zhí)行力，成員國(guó)對(duì)于理事會(huì)的相關(guān)建議也沒(méi)有法律意義上的執(zhí)行義務(wù)，作為北極漁業(yè)治理主體的地位不強(qiáng)，可以說(shuō)不具備法律上的獨(dú)立資格。同時(shí)，理事會(huì)所產(chǎn)生的治理行為不具有強(qiáng)制性。無(wú)論是專家組、科學(xué)委員會(huì)還是咨詢委員會(huì)，都無(wú)法直接參與各國(guó)、各區(qū)域性漁業(yè)組織的北極漁業(yè)政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃。特別值得注意的是，雖然理事會(huì)也會(huì)定期制定自身的發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃，例如《國(guó)際海洋考察理事會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃2014—2018》提出，“理事會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到不斷變化的海洋生態(tài)系統(tǒng)，希望通過(guò)推出這一計(jì)劃向海洋科學(xué)界提供動(dòng)力，以支持海洋的可持續(xù)發(fā)展與治理，為全人類的利益恢復(fù)海洋的健康”(58)ICES, “ICES Strategic Plan 2014-2018”, http://www.ices.dk/sites/pub/ASCExtended2016/Shared%20Documents/01%20 Delegates%20Meeting/CM_2016_Del-2.1_Midway_review_ISP.pdf, 訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月20日。，但究其根本還是屬于建議性的報(bào)告，而并非北極漁業(yè)治理的政策性文件。此外，理事會(huì)需要將自身立場(chǎng)通過(guò)間接的方式，在需求方提出請(qǐng)求的前提下，影響主權(quán)國(guó)家或各類全球、地區(qū)性機(jī)制的決策，這一決策影響過(guò)程具有明顯的非強(qiáng)制性特征。

3.4 知識(shí)共同體的治理局限性

雖然上述特征保障了國(guó)際海洋考察理事會(huì)有效參與北極漁業(yè)治理，但其治理角色仍存在明顯邊界。首先是認(rèn)知共同體軟性“去國(guó)家化”和科學(xué)家的國(guó)家認(rèn)同平衡問(wèn)題。“科學(xué)無(wú)國(guó)界”顯然是以科學(xué)家為主體的理事會(huì)所堅(jiān)持的宗旨之一，但其成員資格仍將國(guó)家作為核心認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。雖然理事會(huì)的共識(shí)性特征在機(jī)制上為科學(xué)家群體嵌入國(guó)家利益提供了渠道，但依舊面臨有關(guān)信息從知識(shí)化到價(jià)值化的風(fēng)險(xiǎn)，賦予信息以具體的含義和價(jià)值判斷，以此推動(dòng)行為體采取行動(dòng)。(59)See Steven Brint, In an Age of Experts: The Changing Role of Professionals in Politics and Public Life，Princeton: Princeton University Press, 1994.也就是說(shuō)，作為知識(shí)共同體的科學(xué)家網(wǎng)絡(luò)既可以從純科學(xué)的角度使國(guó)家關(guān)注漁業(yè)治理的客觀問(wèn)題，同樣可以在獨(dú)占知識(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)知識(shí)進(jìn)行分析解讀，甚至出于本國(guó)的身份認(rèn)同對(duì)知識(shí)進(jìn)行價(jià)值判斷，引導(dǎo)和塑造相關(guān)國(guó)際議程和國(guó)家政策的發(fā)展。

其次，認(rèn)知共同體對(duì)于漁業(yè)治理進(jìn)程和相關(guān)談判的影響，在一定程度上“取決于參與各方對(duì)共同獲益可能性的認(rèn)知”。(60)Steinar Andresen, “Increased Public Attention: Communication and Polarization”, in Steinar Andresen and Wily Ostreng eds., International Resource Management, London: Belhaven Press, 1989, p.49．在針對(duì)具體漁區(qū)或種群的議程設(shè)置階段，由于國(guó)家行為體的立場(chǎng)和利益并不明晰，理事會(huì)作為認(rèn)知共同體往往扮演主導(dǎo)角色，但當(dāng)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)或談判階段，其科學(xué)建議在政治博弈中逐漸式微，甚至可能出現(xiàn)決策者對(duì)科學(xué)家的反向影響。與政策界成員交往的科學(xué)家和思想領(lǐng)袖更有可能成為共同選擇的受害者，而不是在打破常規(guī)方面發(fā)揮重大作用。(61)[美]奧蘭·楊著，楊劍、孫凱譯：《復(fù)合系統(tǒng)：人類世的全球治理》，上海人民出版社，2019年版，第215頁(yè)。而在某些情形中，政府和科學(xué)界達(dá)成了某種共謀，科學(xué)界對(duì)政府的影響主要體現(xiàn)在后者可以使用前者的科學(xué)證據(jù)，為自己的政策尋找借口。(62)羅輝：“國(guó)際非政府組織在全球氣候變化治理中的影響——基于認(rèn)知共同體路徑的分析”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2013年第2期，第57頁(yè)。例如，在歐洲北海漁場(chǎng)治理中，利益攸關(guān)方的參與成為影響科學(xué)證據(jù)獲取和傳播方式的重要因素。(63)See Douglas C.Wilson, Alyne E.Delaney, “Scientific Knowledge and Participation in the Governance of Fisheries in the North Sea”, in Tim S.Gray ed., Participation in Fisheries Governance, Springer, 2005.而在有關(guān)中北冰洋公海漁業(yè)談判的進(jìn)程中，理事會(huì)雖然和其他認(rèn)知共同體一道成為議題的初始設(shè)置者，但在隨后的談判框架(A5+5機(jī)制)(64)即由美國(guó)、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威五個(gè)北冰洋沿岸國(guó)以及冰島、中國(guó)、日本、韓國(guó)和歐盟五個(gè)利益攸關(guān)方，在北極理事會(huì)和北極五國(guó)機(jī)制之外獨(dú)立開展協(xié)商的模式。、平臺(tái)和監(jiān)管措施等問(wèn)題上并未發(fā)揮主要作用。

最后，對(duì)于某些高度敏感且復(fù)雜的漁業(yè)治理議題，可能存在兩種或者多種持不同認(rèn)識(shí)和理念的認(rèn)知共同體，甚至?xí)霈F(xiàn)完全對(duì)立的群體。在這種情況下，如何協(xié)調(diào)各類認(rèn)知共同體之間的理念差異，避免相互間的排他性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)不同程度上的集體認(rèn)同或立場(chǎng)妥協(xié)，成為影響認(rèn)知共同體的治理參與度和影響力的決定性因素。而對(duì)于國(guó)家行為體和決策者來(lái)說(shuō)，如何借助不同認(rèn)知共同體的力量，在治理機(jī)制中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化或成為其優(yōu)先方向。在實(shí)踐中，此類情形已經(jīng)逐步反映在北極有關(guān)海域沿岸國(guó)、從事遠(yuǎn)洋捕撈的第三國(guó)以及其他國(guó)家之間，特別是有關(guān)具體海域或魚類種群總可捕量制定以及非法、無(wú)報(bào)告及不受規(guī)范捕撈管理措施等諸多方面，此重要趨勢(shì)值得學(xué)界進(jìn)一步觀察和思考。

四、結(jié) 論

科學(xué)與全球治理一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)，科學(xué)家群體在治理中的角色和能力在近年來(lái)得到熱議。科學(xué)還是理解北極問(wèn)題的鑰匙。沒(méi)有探險(xiǎn)家和科學(xué)家們持續(xù)不斷的探索，沒(méi)有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，北極自然變化廣泛而深遠(yuǎn)的影響難以得到各國(guó)和人類社會(huì)的關(guān)注，有效的國(guó)際治理也無(wú)從談起。在這一過(guò)程中，科學(xué)家這一特殊群體，不但能夠?qū)⒈睒O科學(xué)這一抽象概念從思想、觀念和精神領(lǐng)域移入人類現(xiàn)實(shí)生活之中，還可以推動(dòng)科學(xué)對(duì)國(guó)家政策和行動(dòng)產(chǎn)生普遍影響。

隨著北極自然環(huán)境持續(xù)變化，人類活動(dòng)進(jìn)一步受制于各國(guó)對(duì)于北極地質(zhì)地理、水文氣象和生物生態(tài)等領(lǐng)域的科學(xué)認(rèn)知赤字，以科學(xué)家為主體的認(rèn)知共同體曾在全球氣候治理中發(fā)揮重要作用，但在有關(guān)北極漁業(yè)治理的討論中尚顯不足。通過(guò)上述分析可以看到，理事會(huì)的內(nèi)部架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和議事規(guī)則符合認(rèn)知共同體強(qiáng)調(diào)的共同原則理念、因果信念、合法性和政策規(guī)劃，為北極漁業(yè)治理的議程設(shè)置、制度設(shè)計(jì)、政策引導(dǎo)和行動(dòng)實(shí)施提供非指令性的意見，豐富了北極治理中科學(xué)家群體的角色內(nèi)涵。然而，作為認(rèn)知共同體的理事會(huì)尚無(wú)法回避自身的能力限度問(wèn)題，特別是處理“科學(xué)無(wú)國(guó)界，但科學(xué)家有祖國(guó)”這一普遍性難題，而回歸國(guó)家行為體主導(dǎo)下的北極治理格局在短期內(nèi)也呈現(xiàn)不可逆趨勢(shì)，從而降低了科學(xué)家群體在漁業(yè)治理進(jìn)程中的影響力和比重。“探索和認(rèn)知北極是中國(guó)北極活動(dòng)的優(yōu)先方向和重點(diǎn)領(lǐng)域”(65)“《中國(guó)的北極政策》(白皮書)”，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2018年1月26日，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2019年9月 20日。，以認(rèn)知共同體為切入視角的探討有助于各方更加關(guān)注北極治理的科學(xué)維度。作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，如何借助理事會(huì)這一認(rèn)知共同體參與北極漁業(yè)治理，成為中國(guó)堅(jiān)持科學(xué)先導(dǎo)原則參與北極事務(wù)的新課題，而有關(guān)認(rèn)知共同體在北極漁業(yè)治理中的討論，也希望引發(fā)更多有關(guān)科學(xué)家群體全球治理角色的思考。