大學治理現代化進程中教育政策執(zhí)行偏離及其控制①

石火學，俞兆達

（福州大學，福建 福州 350108）

一、引言

黨的十九大報告強調要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加快教育現代化進程。聚焦“雙一流”，著眼大學治理體系與治理能力現代化便是我國新時代、新形勢下高等教育事業(yè)發(fā)展和改革的新要求、新目標。大學治理（University Governance）一詞源自西方，歐美學界對其公開討論和系統研究最早見于美國學者科爾森的《大學和學院的治理》（1960年）一書。何為大學治理？美國卡耐基高等教育委員會將其解釋為“做決策的結構和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。而ASHE-ERIC高等教育報告將其概括為“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”。［1］2004年，張維迎教授在其《大學的邏輯》一書中將大學治理與公司治理進行類比，并指出大學雖是非營利性機構，但也有其既定的目標，這些目標并不能自動實現，其實現有賴于一系列制度性安排，這些制度安排就是治理結構，即大學的治理。［2］

鑒于大學作為知識導向的、有組織的松散系統，在其誕生之初就伴隨著自治“胎記”，其自治訴求并非外生，而是大學作為學術共同體的靈魂內核，是大學與外部權力長期斗爭的成就所在。因此，剖析大學治理的邏輯應基于其自治傳統，避免完全套用公司治理或公共行政的相關理論進行透視。大學治理不僅是以一系列教育政策文本總和為表征的制度性安排或靜態(tài)治理結構，更是一個協調大學事務決策中利益關系平衡，保證各主體間持續(xù)互動和對治的動態(tài)過程。換言之，大學治理目標的實現軌跡即我國教育政策在高等教育領域的運行和實踐。

二、大學治理中教育政策執(zhí)行的中國語境

（一）教育政策的概念定義

教育政策是教育規(guī)律與政治需要的統一，是政治實體在特定歷史時期內為實現既定教育事業(yè)發(fā)展目標所規(guī)定的行動依據和準則，其實質是對教育權利和利益進行分配的政治措施。［3］一項完整的教育政策應至少包括教育目標、行動原則、實施方式、路徑程序和具體措施。換言之，教育政策是靜態(tài)結果和動態(tài)過程的統一，而大學治理也包含著靜態(tài)治理結構和持續(xù)互動過程的雙重屬性，這種同向契合，讓二者在大學發(fā)展進程中具有了某種天然親密的內在關聯。

（二）教育政策執(zhí)行的內涵

教育政策執(zhí)行是對公眾教育期望的管理。一般來說，對教育政策執(zhí)行的理解可以從宏觀和微觀兩個視角切入。宏觀上的教育政策執(zhí)行囊括了教育問題的感知與認定、教育政策的制定與選擇、教育政策的評估與論證、教育政策的實施與監(jiān)控、教育政策的終結與評價等教育政策一輪次運行的全過程。微觀上的教育政策執(zhí)行，主要是將教育政策過程中的實施或執(zhí)行環(huán)節(jié)單獨提取出來進行研究。教育政策執(zhí)行是教育政策目標實現的關鍵性環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)主要包括：傳達學習、研究部署、典型試驗、宣傳推廣、檢查指導、總結經驗等多個步驟。美國政策學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占到10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！保?］由此而言教育政策執(zhí)行的研究意義就顯得十分重大。本文便聚焦教育政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，力求通過教育政策的溝通和互動來達到大學治理的理想層次——善治。

綜上，在當前中國語境下，教育政策與大學治理形成了這樣的交互路線：教育政策是大學治理的行動指南，大學治理是教育政策充分運行的目標結果，大學治理的實現有賴于教育政策的執(zhí)行，而大學治理的現代化程度又反映出教育政策的效能高低，一方面教育政策是大學治理目標實現的過程工具，另一方面大學治理好壞又是評價教育政策及其執(zhí)行環(huán)節(jié)效益的重要依據（見圖1）。

圖1 教育政策與大學治理交互路線

總之，教育政策執(zhí)行在大學治理中的工具意義主要體現在：第一，導向功能，為大學治理路徑選擇提供努力的方向；第二，協調功能，調和大學治理中內外部利益主體的矛盾沖突；第三，控制功能，保障大學治理現代化這一政策目標得以順利實現。

三、我國大學治理中教育政策執(zhí)行偏離的現實考察

對一項公共政策而言，客觀政策環(huán)境不利、執(zhí)行主體能力缺失、執(zhí)行方案不切實際、執(zhí)行目標籠統模糊、執(zhí)行資源保障不足、執(zhí)行環(huán)節(jié)問責不力等原因是可能造成政策執(zhí)行發(fā)生偏離的潛在障礙。結合高等教育發(fā)展規(guī)律和現代大學治理邏輯，本文認為：政策執(zhí)行邊界模糊、政策顧客價值離散、政策讀者認同偏差是大學治理中教育政策執(zhí)行偏離更深層次的原因所在。

（一）政策執(zhí)行邊界模糊

若教育政策執(zhí)行過程存在邊界模糊的缺陷，那么理清執(zhí)行主體、落實對象等各方權、責、利關系將成為困難，政策目標自然無法達成。在現代國家建構和大學市場化背景下，參與大學治理過程的相關利益主體越來越多元，大學完全獨立、封閉自治將成為不可重演的歷史。從當前我國大學治理的內部情況來看，黨政系統、學術系統和社群系統交叉疊復、邊界模糊，學術行政化問題尤為突出。從外部情況來看，大學與國家、社會、市場的互動日益頻繁：大學服務社會的作用日益凸顯，社會作為第三方評價大學辦學績效的機制正在形成；大學主動適應市場的意識逐漸增強，市場需求和產業(yè)布局也調節(jié)和重塑著大學的專業(yè)設置和教學方式；國家不斷收縮權力、調適職能，并通過高等教育“放管服”改革進一步擴大高校辦學自主權，變微觀管制為宏觀指導，大學也在與國家的交涉中為自己爭取更大的活動空間。

大學內外交互的一切活動看起來似乎欣欣向榮，但其背后的問題和風險不容忽視：第一，我國高校市場意識覺醒是外力倒逼的結果，專業(yè)設置、學科教學與社會經濟、產業(yè)發(fā)展之間的信息鴻溝沒有得到實際解決。第二，社會參與大學治理更多是學術名義上的探討，并未進入正式的政策程序；另外，社會評價結果運用對大學治理的實際效力如何還有待商榷。第三，高等教育“放管服”改革相關政策的具體落實路徑并不清晰，怎么放權，放多少權？放管結合的確切做法及度的邊界等問題并未得到正面、有效的回答。

（二）政策顧客價值離散

教育政策在執(zhí)行過程中的價值離散體現了大學對自主自治的訴求與教育政策特定政治需要之間的矛盾。價值離散的發(fā)生往往是因為現實利益與倫理邏輯的沖突和背離，即現實與理想的脫節(jié)，造成這種不協調的主要原因有三：其一，人的多樣和分化決定了實踐中幾乎沒有完全一致的公共利益，在決策民主化探索階段，我國教育政策實際上仍是精英的偏好，而教育作為準公共品，其利益相關者范圍十分廣泛，價值沖突在所難免。其二，大學內部的治理力量主體日漸多元多樣，學術本位的呼聲漸高，學術-行政兩權非合作博弈的格局式微。同時，以學生、普通教職工等權利主體構成的社群系統對大學民主管理的話語表達機制初具雛形，大學身上的市場痕跡愈發(fā)明顯、社會氣息日益濃厚，外部力量對大學治理的多維度、多層次參與都加大了教育政策執(zhí)行中遭遇離散的可能。其三，我國現代大學建設起步晚、底子薄，對大學治理的相關探索更多是模仿和照搬西方大學的治理模式，這就難免出現“進口”大學治理理念水土不服的問題。大學追求自由和自治無可厚非，但歸根究底都不應該突破教育政策框架的底線，拋卻教育政策背后蘊含的時代訴求。當下，服務新時代中國特色社會主義建設也是我國大學發(fā)展邏輯的應有之義，脫離時代和社會的大學終將失去生存的土壤。

（三）政策讀者認同障礙

一項教育政策的權威最終取決于教育政策“顧客”對其認同程度的高低，這也是教育政策的合法性來源。認同即心理上接受，是對教育政策執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式和執(zhí)行內容的支持與肯定。從具體實踐中，大學治理中各方利益主體對教育政策執(zhí)行存在認同障礙的主要原因來自于文化差異或價值觀對抗：第一，執(zhí)行主體沒有認清教育政策與一般公共政策的差異，忽略了教育政策內含有以人為本、公平公正、堅守公益等道德倫理因素這一基本事實，這就容易使教育政策淪為粗暴的官僚工具（Bureaucratic Instrument）。［5］［6］第二，政策受體沒有認清教育政策是公眾對教育的期望和國家對教育的要求，也沒有認清大學完全遺世獨立的傳統自治已不可復辟，大學多元化主體參與治理的時代已然來臨。第三，政策執(zhí)行主體和政策受體都沒有明確意識到，他們二者在大學治理中教育政策實際執(zhí)行時的角色可以相互轉換，其根本動作指向都是宏觀教育政策的既定目標。此外，客觀上教育政策本身的缺陷、后期解釋工作的不充分也會導致政策讀者產生認同障礙。研究表明，除了政策結果是否滿足人們的實際需要以外，其相關程序及實施方法也影響著人們對該政策的公平感受和接納程度。而且，對政策程序的認可更影響所得結果的可接受性。［7］總之，對教育政策執(zhí)行過程的認同往往需要政策讀者具備一定的心理基礎，這也是大學內外各主體能夠協同共識治理的價值基石。

綜上，大學治理過程中教育政策執(zhí)行偏離的發(fā)生不是一蹴而就的，而是教育政策執(zhí)行邊界模糊、教育政策顧客價值離散、教育政策讀者認同偏差共同量變導致的質變，其具體表現為政策違反、政策消極、政策濫用、政策誤讀、政策替換、政策失真、政策缺損等。教育政策作為一種預測性方案，在具體執(zhí)行過程中需要針對特定時空的政策環(huán)境進行適當變通，這種變通兼具目的與可行、穩(wěn)定與靈活、權威與實用等特性。［8］然而，執(zhí)行偏差絕非是對教育政策的變通，而是對教育政策目標的背離和違反，其后果將直接影響該教育政策的效度，進而導致教育政策既定目標無法達成。因此，如何在大學治理中盡可能避免教育政策執(zhí)行的偏離就值得引起注意。

四、大學治理中教育政策執(zhí)行偏離控制的中國路徑

教育政策的充分、有效執(zhí)行是大學能夠獨立自主依法辦學、實現現代化治理的制度保障，反之，教育政策將成為學術自治和學術自由的桎梏。為了保證教育政策執(zhí)行在大學治理中的建設性作用，就必須深度聚焦高等教育內在發(fā)展邏輯，對教育政策活動過程和結果進行檢驗和監(jiān)督，以落實主體權責利清單、審查執(zhí)行程序合法性以及完善利益主體訴求協同與表達機制為抓手展開教育政策控制。

（一）系統明晰教育政策落實主體權責利清單

教育政策面臨的實踐情境大多復雜多變，要使教育政策在執(zhí)行中得到真正的貫徹、助力大學治理現代化，其第一要義是要明晰大學內、外部治理各利益相關主體的權責利邊界。因為教育政策執(zhí)行的邊界模糊往往會滋生大學內部權力運行監(jiān)管空白，縱容學術行政化的怪象在高校大行其道，而無法進行有效問責。要走出這一現實困境就必須對教育政策執(zhí)行過程中的邊界問題進行充分的溝通和討論，推動大學治理權責利清單制度建設進入正式政策程序，并針對權責利清單配套建立起一套科學、系統的教育政策執(zhí)行監(jiān)測、評估與問責體系。鑒于大學內外治理力量的多元和多樣，相關主體的權責利清單應各有側重：大學內部由現代大學章程構建、外界第三方評估進行劃分，最終上報相關主管單位審核備案，實行標準化管理；大學外部則由政府宏觀指導，社會、市場、產業(yè)行會充分參與并會同相關大學共同論證和磋商形成。同時，要自覺堅持黨委領導下的校長負責制這一基本制度安排，明確并劃定黨委領導和校長行政的基本權能范圍，落實主體責任、凝聚價值共識、強化二者協同。此外，還應以建立健全中國特色現代大學制度為使命，不斷完善治理結構，充分尊重學術自由，加強高校自主創(chuàng)新能力培育，切實推進高等教育供給側結構性改革，深化社會合作、知識協同和產教融合。［9］

（二）扎實推進教育政策執(zhí)行程序合法性審查

對教育政策執(zhí)行程序合法性的拷問是大學治理中政策執(zhí)行及其結果能否獲得政策讀者支持、認同和肯定的關鍵。從狹義的角度來講，要想實現對教育政策執(zhí)行程序合法性審查的可能，其前提是著力推進教育政策執(zhí)行的立法建設，做到有法可依，即回答合什么法、合哪部法的問題，其次還要明確誰來審查、怎么審查、審查結果如何應用的具體司法路徑。從廣義的角度來講，教育政策執(zhí)行程序的合法性應內含合道德性，即公眾對該政策的心理接受程度。當前，我國并無十分系統的教育政策執(zhí)行程序的專門規(guī)定，這就容易引發(fā)適用性的問題。要解決這些問題，首先是要探索并嘗試建立起一套教育審查的專門法規(guī)體系，并配套專門教育政策執(zhí)行程序合法性監(jiān)督和評價機構，由教育主管單位、司法部門牽頭，同時引入大學同行評議、大學內部治理力量、市場或社會投資舉辦者以及大眾媒體、社會第三方評價機構等主體；其次要設計一套科學、全面、實用的教育政策執(zhí)行程序合法性指標體系，以及這套指標體系運行的步驟和適用范圍；再者還應該在教育政策具體執(zhí)行過程中充分尊重大學的辦學傳統、倫理堅持的同時，切實保障公眾對教育政策最低期望值的實現。此外，還要強化合法性審查結果在后續(xù)教育政策運行、調整和問責中的實際應用，將教育政策執(zhí)行程序的合法性考量作為大學治理現代化建設的重要前置條件。

（三）積極探索利益主體價值凝聚與表達機制

教育政策是相關權利主體的利益整合與表達。托馬斯·格林（Thomas F.Green）認為教育政策相關議題總是由一系列互補兼容的價值或需求造成的，同時，政策又是一個相當穩(wěn)定，但可更改的，旨在達到對不同需求之間的沖突進行協調的理想狀態(tài)的要求。［10］相關利益主體充分互動和協同是大學治理的基本要義，也是既定教育政策目標得以實現的重要條件，唯有各方利益主體在教育政策執(zhí)行過程中充分表達和溝通才有可能達成治理共識。美國政治學者阿爾蒙德認為，只有通過廣泛的利益表達機制，才能奠定政策的群眾認同基礎，而這種認同程度的提高，將使政策的施行更加有效且成本更低。［11］為此，應進一步擴寬和保障大學治理中教育政策相關利益主體的話語渠道，建立利益協調和溝通的制度化平臺。同時，加強對教育政策執(zhí)行主體的相關培訓，在教育政策執(zhí)行前應做好情況摸底，理清具體政策環(huán)境中存在的利益沖突并及時做好反饋，最大程度上避免各方利益相關者依據自身對教育政策的當然見解各行其道，形成信息孤島和價值對抗。［12］此外，還應重視政策顧客和政策讀者對教育政策的回應度力求做到“公眾有呼聲，政策有回響”。

總的來說，在大學治理過程中，無論是以落實主體權責利清單、審查執(zhí)行程序合法性或完善利益主體訴求協同與表達機制來對教育政策執(zhí)行中產生的偏離進行控制都必須緊緊圍繞高等教育內在發(fā)展邏輯與規(guī)律進行價值判斷和選擇作為，這也是教育政策執(zhí)行的基本要求。否則，教育政策在大學治理中的工具價值將不復存在。

五、結論

大學治理中教育政策執(zhí)行的教育歸宿是對教育本質的表達，并實現大學的善治。大學治理是大學管理發(fā)展的高級階段，善治又是大學治理的最理想狀態(tài)，即大學治理充分現代化的結果（見圖2）。

圖2 大學治理現代化進程

在大學管理階段，大學的自我認知和外界定位是知識共同體，法治手段是此時大學管理中使用較多的工具，教育政策的工具價值主要體現為權力間相互制衡構造制度性安排；到了大學治理階段，隨著治理力量的多元化，權利主體間的互動、溝通日益頻繁，教育政策在“民主+法治”模式中得到充分執(zhí)行，并達成共識治理，大學逐漸成為以學術為核心的價值共同體；到了善治階段，大學治理的各方主體利益實現共贏，此時的教育政策集科學（合理，即符合高等教育發(fā)展規(guī)律和內在邏輯）、民主（合意，即大學內外部治理主體共識）、法治（合法，即符合相關法律法規(guī)和現代大學章程）于一體，并厚植大學文化，形成良性協同，為現代大學制度的構筑添磚加瓦。

一言蔽之，大學治理中教育政策執(zhí)行的價值在于其能夠為大學善治的目標勾勒出具體可行的實踐路徑，通過對教育利益的分配和再分配平衡各方關系，并為現代化大學治理中相關力量間的互動與重構提供了一個全新的選擇。