清末民初國(guó)家監(jiān)督制度體系近代轉(zhuǎn)型探析

朱廣亮 張衛(wèi)東

摘?要：清末民初開啟了國(guó)家監(jiān)督制度體系的近代轉(zhuǎn)型，時(shí)人在議院兼任監(jiān)督與察院專任監(jiān)督、議院監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)關(guān)系、議院監(jiān)督權(quán)限范圍等方面進(jìn)行了深入思考。這些思想主張明顯呈現(xiàn)出中西監(jiān)督制度文化思想交鋒、學(xué)理合理性與國(guó)情適宜性的適當(dāng)兼顧、議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求等方面的特點(diǎn)。當(dāng)然，這些主張也存在著這樣或那樣的歷史局限，監(jiān)督效果十分有限，但無(wú)疑開啟了近代中國(guó)監(jiān)督制度轉(zhuǎn)型的歷史閘門，具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：清末民初;議院兼任監(jiān)督;察院專任監(jiān)督

中圖分類號(hào)：K25??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）11-0125-07

清末“新政”中，隨著歐美議院監(jiān)督觀念的輸入，時(shí)人對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度產(chǎn)生了質(zhì)疑，從而引發(fā)了都察院制度存廢之爭(zhēng)。同時(shí)，準(zhǔn)議院性質(zhì)的資政院監(jiān)督、諮議局監(jiān)督制度不斷確立。民國(guó)建立之初實(shí)行參議院監(jiān)督制度，參議院擁有對(duì)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員的彈劾權(quán)。袁世凱上臺(tái)后，在議院監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)的角逐中，國(guó)會(huì)制度一度被廢除，由肅政廳監(jiān)督制度取代參議院監(jiān)督制度，由肅政廳專門負(fù)責(zé)彈劾官吏。袁去世后肅政廳彈劾制度被廢除，國(guó)會(huì)監(jiān)督制度得以恢復(fù)。但是，從歐美移植而來(lái)的議院監(jiān)督制度并沒有取得令人滿意的效果，因而再度掀起了一股是否恢復(fù)中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的討論熱潮，議院監(jiān)察制度何去何從成為一個(gè)時(shí)代問(wèn)題。以往學(xué)界對(duì)清末民初的監(jiān)督制度已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的探討，對(duì)都察院制度存廢、資政院參劾軍機(jī)案、諮議局與行政官?gòu)d的關(guān)系、肅政史選任等問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。①然而，以往學(xué)界主要集中對(duì)某些彈劾案件、監(jiān)察人物等進(jìn)行考察，對(duì)時(shí)人的議院監(jiān)督思想缺乏系統(tǒng)考察。下面我們從察院監(jiān)督與議院監(jiān)督的選擇、議院監(jiān)督中議院與政府關(guān)系、議院監(jiān)督中的彈劾權(quán)及審判權(quán)等方面，進(jìn)一步立體展示清末民初監(jiān)督制度體系近代轉(zhuǎn)型中的多元畫面。

一、“兼任”抑或“專任”：在議院監(jiān)督與察院監(jiān)督之間的選擇

清末，隨著歐美議院監(jiān)督觀的傳入，是以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督制度，還是兩個(gè)監(jiān)督制度并存，時(shí)人提出了不同的主張。

其一，都察院監(jiān)督與議院監(jiān)督能否并存問(wèn)題。1906年11月9日，朝廷下詔要求軍機(jī)大臣、大學(xué)士、各部政務(wù)大臣會(huì)同都察院，共同商議都察院改革方案。②奕劻等人商議后上奏主張保留都察院監(jiān)察體制，但應(yīng)官制改革的要求而對(duì)都察院予以改革，這一主張得到朝廷的批準(zhǔn)。③在丙午官制改革前后，侍御群體對(duì)都察院存廢問(wèn)題的爭(zhēng)論相當(dāng)激烈。都御史陸寶忠、副都御史伊克坦、陳名侃等主張改都察院為下院，也就是將都察院監(jiān)督制度改為議院監(jiān)督制度。他們上奏指出，新設(shè)的資政院相當(dāng)于各國(guó)的上議院，資政院既經(jīng)設(shè)立表明上議院已有基礎(chǔ)，“似應(yīng)將都察院改為議會(huì)，以立下議院基礎(chǔ)”④。而御史趙炳麟起草，掌印給事中忠廉、陳田等48人聯(lián)名上奏反對(duì)改都察院為下議院。他們指出，議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督性質(zhì)不同，作用迥異，“欲以都察院之實(shí)，強(qiáng)附下議院之名，不惟不得下議院之精神，且必失都察院之作用”⑤。陸寶忠等人的方案基本上被會(huì)議政務(wù)處否定，會(huì)議政務(wù)處在覆奏中指出，諫官與議員體制不同，萬(wàn)難混合，上下議院規(guī)模完備，“而都察院獨(dú)立之衙門，為國(guó)家廣開言路，亦不可輕議更張，所有該都御史等原奏，應(yīng)請(qǐng)無(wú)庸置議”⑥。而趙炳麟等人的都察院改革方案得到贊同。孫中山在《民報(bào)》一周年紀(jì)念大會(huì)上發(fā)表演說(shuō)指出，中國(guó)御史制度只是君主耳目，自然難以發(fā)揮監(jiān)督效能，然歐美各國(guó)由立法機(jī)關(guān)兼任監(jiān)督權(quán)限，總是存在諸多弊端。他說(shuō)：“美國(guó)糾察權(quán)歸議院掌握，往往擅用此權(quán)，挾制行政機(jī)關(guān)，使他不得不頫首總命，因此常常成為議院專制。”“照正理上說(shuō)，裁判人民的機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立，裁判官吏的機(jī)關(guān)卻仍在別的機(jī)關(guān)之下，這也是論理上說(shuō)不去的，故此這機(jī)關(guān)也要獨(dú)立。”⑦從這些事實(shí)可以看出，時(shí)人基本上不主張以議院兼任監(jiān)督完全取代都察院專任監(jiān)察，只是在適當(dāng)借鑒議院監(jiān)督的基礎(chǔ)上對(duì)都察院監(jiān)督進(jìn)行某些改革。

在1910年準(zhǔn)議院機(jī)構(gòu)——資政院正式成立前后，國(guó)人對(duì)議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督關(guān)系問(wèn)題再度關(guān)注。梁?jiǎn)⒊?、賀紹章等人主張國(guó)會(huì)為唯一監(jiān)督機(jī)關(guān)，即以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督。其主要理由如下：一是都察院制度為專制時(shí)代的產(chǎn)物，對(duì)于輔助君主發(fā)揮了一定作用，但該制度無(wú)所保障，“不能生出最終之效果”⑧，有違現(xiàn)代法治精神，因此，他主張國(guó)會(huì)為唯一的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在正式國(guó)會(huì)未成立以前，由資政院行使對(duì)政府官?gòu)d的監(jiān)督權(quán)。賀紹章認(rèn)為，都察院制度之下，彈劾案不是以監(jiān)察機(jī)構(gòu)全體人員而是以御史個(gè)人的名義提出，彈劾事項(xiàng)不求有確鑿憑證而以風(fēng)聞入告，彈劾內(nèi)容往往危言聳聽根本不符合事實(shí)，無(wú)益于政見之實(shí)施。⑨二是彈劾權(quán)宜專不宜分。賀紹章主張國(guó)會(huì)為監(jiān)督政府唯一機(jī)構(gòu)的另一個(gè)理由是，彈劾權(quán)宜專不宜分，只有“獨(dú)?！辈拍堋蔼?dú)重”。他認(rèn)為，若有都察院監(jiān)督介乎國(guó)會(huì)監(jiān)督其間，以都察院無(wú)劃一之院規(guī)，而彈劾之事項(xiàng)又無(wú)限制，定會(huì)造成彈劾權(quán)濫用之現(xiàn)象，國(guó)會(huì)的彈劾權(quán)勢(shì)必又轉(zhuǎn)被都察院侵占?？傊?jiǎn)⒊?、賀紹章等人認(rèn)為，立憲國(guó)的監(jiān)督權(quán)屬于國(guó)會(huì)，從理論上來(lái)說(shuō)都察院監(jiān)督不符合現(xiàn)代法治精神，從事實(shí)上來(lái)說(shuō)，對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)不可能在國(guó)會(huì)與都察院之間分割。

針對(duì)以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督之主張，御史胡思敬則反對(duì)以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)察。他指出，“民情疾苦，許人民陳訴，都察院即據(jù)情上聞”⑩。宋教仁明確主張保留都察院對(duì)行政官?gòu)d的監(jiān)督權(quán)。針對(duì)有人主張改都察院為行政裁判所，宋教仁認(rèn)為，都察院監(jiān)督制度的精意在于彈劾官吏，若改為行政裁判所則只能對(duì)于行政官署施行裁判權(quán)，而都察院的糾彈權(quán)不復(fù)存在，失去了都察院監(jiān)督制度的精髓。對(duì)于如何協(xié)調(diào)議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督之間的矛盾問(wèn)題，宋教仁主張“辨其性質(zhì)，別其統(tǒng)系，去其與議會(huì)裁判所權(quán)限沖突者，而只存其關(guān)于行政法上監(jiān)督官吏之處，并增以審決制裁之事”（11）。因此宋教仁是強(qiáng)調(diào)保留都察院彈劾權(quán)的。

總之，隨著歐美議院監(jiān)察觀的輸入，兩次掀起了有關(guān)議院監(jiān)督與都察院監(jiān)督關(guān)系問(wèn)題的爭(zhēng)論熱潮，雖然對(duì)傳統(tǒng)都察院監(jiān)督制度體系予以改革，無(wú)疑是十分必要的。但是，若不顧中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)，一味強(qiáng)調(diào)以歐美議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督制度，這種激進(jìn)的政制變革方案顯然不是十分可取的。

其二，肅政廳監(jiān)督抑或議院監(jiān)督。民國(guó)在政治制度選擇上基本上取法歐美，1914年在平政院內(nèi)設(shè)肅政廳，并頒布《糾彈條例》《糾彈法》等法規(guī)，由肅政廳負(fù)責(zé)糾彈官吏。顯然，肅政廳糾彈制度確立，意味著在一定程度上恢復(fù)了中國(guó)傳統(tǒng)御史糾彈制度，因而引發(fā)時(shí)人有關(guān)肅政廳監(jiān)督與議院監(jiān)督問(wèn)題的討論。

儲(chǔ)亞心認(rèn)為議院監(jiān)督在學(xué)理上是可取的，但不適合中國(guó)國(guó)情，在政制選擇上應(yīng)“舍學(xué)理就國(guó)情”，因而議院監(jiān)督不若肅政廳監(jiān)督。他主張肅政廳從平政院中分離，單設(shè)肅政院，使之與平政院平行，以提高彈劾機(jī)關(guān)的地位。他指出，肅政廳為彈劾機(jī)關(guān)，猶如審判廳之于檢察廳也，而審判廳與檢察廳為兩相對(duì)峙、各不相屬的對(duì)等機(jī)關(guān)，若肅政廳附屬于平政院實(shí)與彈劾主義相僢馳。他說(shuō)：“雖云行政異于司法，然以理論之，固無(wú)所不同也。使院長(zhǎng)與某某宿有仇隙，命肅政史彈劾之，以為報(bào)復(fù)，吾知肅政史不得不唯命是聽也?；蛎C政史所欲彈劾者，與院長(zhǎng)有舊，則院長(zhǎng)又將止其彈劾矣。欲期彈劾之公平，非使肅政廳獨(dú)立不可，此肅政廳與平政院所宜分立對(duì)峙者二也?！保?2）章士釗原本就反對(duì)設(shè)立專門負(fù)責(zé)審判違法官吏的機(jī)構(gòu)——平政院，認(rèn)為它破壞了司法獨(dú)立，有違現(xiàn)代法治精神。對(duì)于儲(chǔ)亞心等人建議設(shè)立肅政院的主張更是表示反對(duì)。他說(shuō)：“近聞京中有主張改為肅政院，與平政院對(duì)立者，然根本既誤，枝葉上之救濟(jì)又胡益者？”（13）章士釗與儲(chǔ)亞心有關(guān)肅政廳監(jiān)督制度的理論主張，為民國(guó)北京政府提供了參考，在袁世凱統(tǒng)治時(shí)期既沒有恢復(fù)議院監(jiān)督，也沒有將肅政廳改為肅政院。

袁世凱去世后不久，雖然就國(guó)會(huì)彈劾權(quán)與肅政院權(quán)限沖突問(wèn)題進(jìn)行了熱烈討論，如廣東政界主張兩者并存并分劃其監(jiān)督權(quán)限范圍：“竊以為國(guó)會(huì)之設(shè)與肅政院，兩不相妨，肅政院有彈劾官吏之權(quán)，而無(wú)監(jiān)督行政之責(zé)。政府鑒于前失，對(duì)國(guó)會(huì)攻擊惡習(xí)，可以酌加限制，不宜因噎廢食，使之稽核財(cái)政，促進(jìn)政治，與該院相輔而行，未始無(wú)補(bǔ)?！保?4）但時(shí)人出于對(duì)袁世凱專制統(tǒng)治的不滿，把肅政廳彈劾制度與君主專制簡(jiǎn)單的等同起來(lái)，因而在監(jiān)督制度選擇上從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，即在恢復(fù)議院監(jiān)督制度的同時(shí)廢除了肅政院監(jiān)督制度。

其三，恢復(fù)傳統(tǒng)御史制度抑或繼續(xù)實(shí)行議院監(jiān)督。章太炎、但燾等人主張恢復(fù)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度。其理由主要有以下兩個(gè)方面：一是議院監(jiān)督制度效率低下。章太炎指出，議院監(jiān)督取決于多數(shù)，對(duì)違法失職官吏的彈劾案件，往往因互相牽制而無(wú)法實(shí)施;雖然科道監(jiān)督也有缺陷，但與議院監(jiān)督相比，顯然無(wú)牽制之弊端。他說(shuō)：“若夫監(jiān)督政府，則當(dāng)規(guī)復(fù)給事中;監(jiān)督官吏，則當(dāng)規(guī)復(fù)監(jiān)察御史。”“分科分道，各司其事，監(jiān)督之權(quán)，始無(wú)牽制矣。不幸而給事中、御史復(fù)有作奸犯科者，不過(guò)于一科一道中為之，而非全體為之，則法庭起訴亦易行矣。以科道監(jiān)督政府官吏，以法吏監(jiān)督科道，其連及者不廣，則無(wú)牽制難行之事，比于國(guó)會(huì)議員，似為勝之也?！保?5）二是歐美議院監(jiān)督制度不符合中國(guó)國(guó)情。國(guó)會(huì)秘書長(zhǎng)但燾指出，中國(guó)與歐美國(guó)家的國(guó)情不同，歐美議院監(jiān)督制度不符合中國(guó)國(guó)情，中國(guó)沒有必要效仿。他說(shuō)：“中夏以立法權(quán)寄于政府而政治不紊，歐美以立法權(quán)寄于議會(huì)而百弊叢生，然則亦何為而不求師于我，而漫然效顰歐美哉?！保?6）他主張?jiān)O(shè)置審駁權(quán)、彈劾權(quán)，審駁權(quán)歸監(jiān)察官（舊名給事中）掌理，彈劾權(quán)歸彈劾官（舊名御史）掌理。

高一涵反對(duì)恢復(fù)御史制度。其理由主要有以下兩個(gè)方面：一是御史制度與民主共和體制不相符合。高一涵指出，御史制度是以上制下的專制制度，根本不適用于以下制上的民主共和體制的需要。他認(rèn)為，如果把所有監(jiān)察權(quán)都集中在都察院，那么它將變成一個(gè)橫行無(wú)忌的機(jī)關(guān)。他說(shuō)：“從歷史上看來(lái)，歷代的臺(tái)諫，黨同伐異，排斥異己，攀權(quán)附勢(shì)，賄賂公行，或使毫無(wú)常識(shí)的人混雜其間，或明知他們?cè)綑?quán)憤事而不能制止的，到處皆是。”（17）總之，在他看來(lái)，御史制的弊害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于議會(huì)監(jiān)督的弊害，根本沒有恢復(fù)御史制度的必要。二是提升監(jiān)督效能的根本出路在于提高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位而非恢復(fù)御史制度。高一涵指出，監(jiān)督效率低下的根本原因并非沒有機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，而是各機(jī)關(guān)法律上有監(jiān)察權(quán)事實(shí)上卻無(wú)法行使，故只須提高各種監(jiān)察權(quán)機(jī)關(guān)的地位，不必恢復(fù)御史制度。

事實(shí)上，章太炎等人設(shè)計(jì)的監(jiān)察官制度并非完全恢復(fù)到傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度，兩者在性質(zhì)上是有區(qū)別的。傳統(tǒng)御史制度下的彈劾權(quán)來(lái)自君主授予，御史只是君主的耳目;章太炎等人設(shè)計(jì)的民主共和體制下監(jiān)察官制度，其彈劾權(quán)來(lái)自人民授予，監(jiān)察官為人民之公仆而非元首之耳目。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，將彈劾權(quán)從議院監(jiān)督權(quán)中分離出來(lái)由監(jiān)察官專門行使，更有可取之處。

二、“監(jiān)督效能”抑或“行政效率”：議院監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)沖突的協(xié)調(diào)

清末民初成立了資政院、諮議局、參議院等準(zhǔn)議院或議院機(jī)構(gòu)，監(jiān)督行政官?gòu)d是其職權(quán)之一。一方面如何充分發(fā)揮議院對(duì)行政官?gòu)d的監(jiān)察權(quán)，另一方面如何使行政官?gòu)d不受制于議院牽制而影響行政效率，人們對(duì)此有一定的思考。

其一，國(guó)家元首總攬中央國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)與中央衙門行政權(quán)之間的沖突。1907年，御史趙炳麟在奏折中提出了資政院監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)分離之主張。他認(rèn)為，資政院應(yīng)與政府分離，立于人民之地位來(lái)監(jiān)督政府，不能為政府所兼并，如政府違法失政，得資政院中過(guò)半數(shù)之同意彈劾者必付行政裁判官裁決。（18）趙炳麟雖然沒有提出如何處理資政院監(jiān)督權(quán)與行政衙門沖突的問(wèn)題，但特別強(qiáng)調(diào)了兩者的分離。立憲派人士麥孟華指出，國(guó)家治理體系中必有總攬、執(zhí)政、監(jiān)督機(jī)關(guān)，分別屬諸國(guó)家元首、政府、議會(huì)行使，當(dāng)政府行政權(quán)與議會(huì)監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，由超然于上的國(guó)家元首以綜其成，則國(guó)家治理體系自當(dāng)完備。（19）麥孟華等人提出的由元首總攬中央國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)與中央衙門行政權(quán)沖突的主張，在《資政院院章》等法規(guī)中得以體現(xiàn)?！顿Y政院院章》規(guī)定：軍機(jī)大臣或各部行政大臣若不贊成資政院議決事件得咨送資政院復(fù)議，若復(fù)議事件資政院仍執(zhí)前議應(yīng)由資政院與行政衙門分別具奏由元首裁決;軍機(jī)大臣或各部行政大臣如有違法律等事，得由總裁、副總裁據(jù)實(shí)奏陳請(qǐng)旨裁奪。也就是說(shuō)，當(dāng)資政院監(jiān)督權(quán)與行政衙門發(fā)生沖突時(shí)，由皇帝最后裁決決定。

其二，中央國(guó)會(huì)協(xié)調(diào)地方議院監(jiān)督權(quán)與督撫行政權(quán)之間的沖突。地方議會(huì)監(jiān)督權(quán)與督撫行政權(quán)的沖突問(wèn)題，麥孟華等人主張由中央國(guó)會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)此問(wèn)題。他指出，督撫與省議會(huì)之沖突，并非省議會(huì)所主張者必是而督撫所主張者必非，有時(shí)省議會(huì)存在著常識(shí)不足、意氣用事等情況而導(dǎo)致判斷失誤。因此省議會(huì)與督撫之間的沖突應(yīng)由中央國(guó)會(huì)來(lái)處理，若中央國(guó)會(huì)支持省會(huì)議，則追究督撫的責(zé)任，反之則追究省議會(huì)的責(zé)任。（20）麥孟華等人的主張直接推動(dòng)了《諮議局章程》中有關(guān)解決諮議局與督撫沖突問(wèn)題規(guī)定的形成。以法規(guī)形式規(guī)定，若督撫不贊成諮議局議定事件得令諮議局復(fù)議，若復(fù)議事件諮議局仍執(zhí)前議，督撫得將全案諮送資政院核議;督撫如有侵奪諮議局權(quán)限或違背法律等事，諮議局得呈請(qǐng)資政院核辦。雖然資政院只是準(zhǔn)議院性質(zhì)，但它代行中央國(guó)會(huì)的某些功能。1909年10月20日，在資政院第七次會(huì)議上，于邦華主張成立中央國(guó)會(huì)，并由其協(xié)調(diào)省議會(huì)與督撫之間的沖突。他發(fā)言指出，省諮議局與督撫之間的沖突嚴(yán)重，諮議局議決案往往督撫不能執(zhí)行，而責(zé)任并非在督撫或諮議局任何一方，只有成立中央國(guó)會(huì)，才能有效協(xié)調(diào)督撫與省議會(huì)之間的關(guān)系。（21）這種由中央國(guó)會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)省議會(huì)與督撫之間關(guān)系的主張從學(xué)理上有一定的可取之處，有利于把中央國(guó)會(huì)與地方議會(huì)、中央政府與地方督撫聯(lián)系起來(lái)，使中央與地方之間的關(guān)系更為緊密，同時(shí)也有利于防止地方議會(huì)與地方督撫之間一方過(guò)于牽制或壓制另一方。

民國(guó)時(shí)期采取歐美議院監(jiān)督體制，由參議院行使監(jiān)督權(quán)。但是，議院與內(nèi)閣之間的矛盾沖突問(wèn)題始終沒有解決，要么出現(xiàn)議院專制現(xiàn)象，要么國(guó)會(huì)長(zhǎng)期被取消。因此，如何處理議院監(jiān)督權(quán)與政府行政權(quán)之間的關(guān)系，達(dá)到提升監(jiān)督效率和行政效率的雙重訴求，時(shí)賢對(duì)此提出了諸多主張。

其一，一院制較兩院制有利于提升議院監(jiān)督效能。孟飏、賓玉瓚等人從提升議院監(jiān)督效能的視角出發(fā)，主張實(shí)行一院制國(guó)會(huì)。孟飏指出，議院負(fù)有監(jiān)督政府的責(zé)任，但并非無(wú)理反對(duì)政府而是匡救輔翼政府，若實(shí)行兩院制，往往下議院不免有激憤之舉而上議院為之回護(hù)，導(dǎo)致政府行政與議院監(jiān)督之間不能相誠(chéng)以待，難以發(fā)揮議院對(duì)政府的監(jiān)督功能。（22）賓玉瓚指出，實(shí)行兩院制國(guó)會(huì)，兩院意見往往不一致，同一問(wèn)題甲院支持乙院反對(duì)，若使議院監(jiān)督權(quán)為兩院共有，則政府所持之政策有一院反對(duì)即不能實(shí)行，因此政府對(duì)一院負(fù)責(zé)而不是對(duì)兩院負(fù)責(zé)更有利于提升監(jiān)督效能及行政效率。他說(shuō)：“所貴乎國(guó)會(huì)者，以監(jiān)督政府為最要之職權(quán)，如使政府之責(zé)任，僅對(duì)下院負(fù)之，則一院足矣，何必兩院，且既有兩院，欲使政府僅對(duì)下院而負(fù)責(zé)任，在勢(shì)亦有所不能?！保?3）近代歐美國(guó)家通常采取兩院制，下議院（眾議院）負(fù)責(zé)彈劾，上議院（參議院）負(fù)責(zé)裁決。雖然一院制較兩院制更有利于提升監(jiān)督效能這一命題并非完全正確，要根據(jù)各國(guó)的具體情況而定。但是，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明時(shí)人在引進(jìn)歐美議院監(jiān)督制時(shí)，也并非只是對(duì)它的簡(jiǎn)單移植，在某些方面也考慮到了中國(guó)的國(guó)情。

其二，內(nèi)閣制較總統(tǒng)制有利于提升議院監(jiān)督效能。章士釗認(rèn)為：實(shí)行內(nèi)閣制，政府有過(guò)失議院有權(quán)糾問(wèn)，甚者以不信任票推翻內(nèi)閣;實(shí)行總統(tǒng)制，政府責(zé)任由人民課之與議院無(wú)關(guān)，國(guó)務(wù)員的任免歸總統(tǒng)而不是議院，而總統(tǒng)在任期內(nèi)即使有過(guò)失議院也無(wú)法監(jiān)督，只能待任期滿時(shí)人民不再信用而為之投連任而已。（24）曉洲認(rèn)為總統(tǒng)制下議院監(jiān)察只能彈懲于政府違法失職之后，而內(nèi)閣制下則可以防止于違法失職行為產(chǎn)生之前，議會(huì)制較總統(tǒng)制有利于發(fā)揮議院監(jiān)督功能。他說(shuō)：“然所謂責(zé)任云者，非在能處置于過(guò)惡已感之后，貴乎能預(yù)防而不使之萌芽也。至于惡果已成，法律雖能重創(chuàng)之，而人民與國(guó)家已深受其害，無(wú)由補(bǔ)救。惟能遏制此種弊政于未成，則非但執(zhí)政者可免陷于重罪，人民亦可不遭此損失。議會(huì)制者，即具此防遏弊政于無(wú)形之特點(diǎn)者也?！保?5）

其三，國(guó)家元首議會(huì)解散權(quán)有利于防止議院專制。章士釗主張實(shí)行內(nèi)閣制，以便發(fā)揮議院對(duì)政府違法失職的事前監(jiān)督功能。然而，如果只是一味強(qiáng)調(diào)議院的監(jiān)督權(quán)，而過(guò)于牽制政府，則不利于行政效率的提升，因此，章士釗主張政府可以解散議會(huì)。曉洲指出，議員具有操縱政府之權(quán)，擁?yè)?jù)民主代表之位，但有些議員素質(zhì)不夠，議會(huì)專橫現(xiàn)象容易產(chǎn)生，議會(huì)專制的惡果甚于君主專制，故在法理上議會(huì)既為民主之代表其權(quán)力應(yīng)無(wú)限制，而事實(shí)上議會(huì)專制不可不設(shè)法遏制，其方法就是實(shí)行議會(huì)制，以國(guó)家元首解散議會(huì)權(quán)來(lái)達(dá)到此目的。（26）議院擁有監(jiān)督政府的職能，若對(duì)這種監(jiān)督權(quán)不予限制的話，容易形成議院專制現(xiàn)象，不利于政府行政權(quán)的發(fā)揮。因此，章士釗等人主張以國(guó)家元首議會(huì)解散權(quán)來(lái)解決此問(wèn)題。當(dāng)然，他們認(rèn)為總統(tǒng)的議會(huì)解散權(quán)只能實(shí)行于內(nèi)閣制之下，而不能實(shí)行于總統(tǒng)制之下。

三、“限權(quán)”抑或“擴(kuò)權(quán)”：議院應(yīng)否擁有彈劾權(quán)甚至審判權(quán)

民國(guó)初年，時(shí)賢就議院是否應(yīng)有彈劾權(quán)、議院彈劾權(quán)范圍、議院是否兼有審判權(quán)等問(wèn)題存在著一定的分歧，提出了諸多不同主張。

其一，關(guān)于議會(huì)是否擁有彈劾權(quán)問(wèn)題。參議院監(jiān)督體系確立后基本上贊成參議院擁有彈劾權(quán)。然而，李大釗對(duì)《臨時(shí)約法》中“議會(huì)對(duì)大總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員彈劾權(quán)”的規(guī)定提出質(zhì)疑，主張議會(huì)不應(yīng)有彈劾權(quán)。其主要理由有二：一是內(nèi)閣制下的超然總統(tǒng)不應(yīng)被彈劾。政府組織采行內(nèi)閣制，大總統(tǒng)超然于政爭(zhēng)之外，手無(wú)實(shí)權(quán)，又安所持以為專橫之資。（27）其二，國(guó)務(wù)員的違法行為采取不信任票即可。李大釗認(rèn)為，若國(guó)務(wù)員有不法行為，議會(huì)可以行使不信任投票權(quán)，不必運(yùn)用彈劾手續(xù)。民國(guó)初年參議院監(jiān)督取代了傳統(tǒng)都察院監(jiān)督，在沒有察院專門監(jiān)察機(jī)關(guān)的情況下，對(duì)官吏的彈劾權(quán)理應(yīng)歸屬于議院，除非另外設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，否則會(huì)造成官吏彈劾權(quán)缺位而影響到監(jiān)督效能。

其二，關(guān)于議院彈劾權(quán)的范圍問(wèn)題。根據(jù)《臨時(shí)約法》規(guī)定，參議院對(duì)于國(guó)務(wù)員的失職或違法行為均應(yīng)行使彈劾權(quán)。章士釗等人對(duì)此提出了不同主張，認(rèn)為議會(huì)只能對(duì)于國(guó)務(wù)員法律上的違法行為予以彈劾，至于政治上的失當(dāng)行為只能行使不信任投票權(quán)。他說(shuō)：“補(bǔ)救政治上過(guò)失，則為不信任之投票。是故不信任票者，政治上之手續(xù)也。政治上之手續(xù)在政治上了之，故內(nèi)閣一逢此票即行辭職?！保?8）還有人認(rèn)為《臨時(shí)約法》把官員失職行為包括在議院監(jiān)察范圍之內(nèi)，不免過(guò)于寬泛。他說(shuō)：“約法以違法或失職，議院有彈劾權(quán)之規(guī)定，不違背于各國(guó)憲法規(guī)制之原則，抑亦越乎彈劾條例之范圍也?！保?9）國(guó)務(wù)院秘書吳南如也認(rèn)為《中華民國(guó)憲法》與《臨時(shí)約法》一樣，議院彈劾權(quán)范圍過(guò)寬，理應(yīng)縮小彈劾權(quán)范圍，其理由與前者基本相同。（30）

事實(shí)上，無(wú)論何種政體議院都不能輕率行使彈劾權(quán)，對(duì)于官員彈劾最好限于違法行為而不應(yīng)包括失職行為。若議院監(jiān)察范圍包括官員失職行為，則行政官員過(guò)于容易陷于被彈劾的狀態(tài)之中而影響到行政效率的提升。民國(guó)初年存在著片面追求議院監(jiān)督至上主義的傾向，議院提出的諸多彈劾案件甚至包括對(duì)袁世凱的彈劾，基本上屬于政治方面而非法律范疇。當(dāng)年內(nèi)閣更迭頻繁，政局動(dòng)亂，與議院彈劾權(quán)范圍過(guò)寬導(dǎo)致彈劾案件此起彼伏有一定的關(guān)系。從這個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，章士釗等人提出的將議院彈劾權(quán)范圍限于官員違法行為之主張，是較為務(wù)實(shí)的理性思考。

其三，關(guān)于議院是否兼有彈劾案的審判權(quán)問(wèn)題。雖然《臨時(shí)約法》規(guī)定，議院并沒有彈劾案件的審判權(quán)，但對(duì)于議院是否應(yīng)有彈劾案的審判權(quán)，時(shí)人在理論上還是存在著不同見解。主張議院兼有審判權(quán)的理由主要有二：一是歐美各國(guó)議院既有彈劾權(quán)又有審判權(quán)。如認(rèn)為，歐美各國(guó)無(wú)不以彈劾權(quán)與審判權(quán)付與議院，既可以遏制政府專制而戢制其野心，又可以提升議會(huì)權(quán)力而實(shí)施其監(jiān)督。（31）二是議院兼有彈劾權(quán)與審判權(quán)有利于提升議院監(jiān)督效能。于此相反，章士釗、方宗鰲、吳南如等人則主張議院不應(yīng)兼有彈劾案的審判權(quán)。章士釗指出，對(duì)彈劾案件的審判屬于法律上的問(wèn)題，“而法律上之手續(xù)，則須訴之法律，故彈劾事件必須審判于最高法庭”（32）。方宗鰲指出，彈劾案制裁包括懲戒上的制裁和刑事上的制裁，彈劾與裁判合一者有之、分離者有之，然違法官員“刑事上之責(zé)任，宜歸于司法裁判所為正當(dāng)”（33）。李慶芳指出，議院既有彈劾權(quán)，則彈劾案的裁判權(quán)不可不付諸特別裁判機(jī)關(guān)，此為現(xiàn)代政治上不可改變的通例。（34）吳南如指出，法院審判尚有上訴的余地，而參議院審判已無(wú)補(bǔ)救之機(jī)關(guān)，則國(guó)務(wù)員在刑法上的責(zé)任猶較普通民眾增加一等。（35）

民國(guó)初年有關(guān)議院是否兼有彈劾案之審判權(quán)的討論，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“彈審合一”抑或“彈審分離”的問(wèn)題。有論者主張仿效歐美，議院兼有彈劾權(quán)與審判權(quán)。章士釗等人則認(rèn)為，若議院兼有彈劾權(quán)與審判權(quán)，不僅破壞了司法獨(dú)立，而且有違現(xiàn)代法治精神。雖然歐美議院監(jiān)督中由下議院負(fù)責(zé)彈劾、上議院負(fù)責(zé)審判，但簡(jiǎn)單效仿這種“彈審合一”制度并非十分可取的。事實(shí)上，“彈審分離”更加符合中國(guó)監(jiān)察傳統(tǒng)，也更符合現(xiàn)代審判原理。民國(guó)初年雖然彈劾機(jī)關(guān)在不同時(shí)段存在著參議院彈劾與肅政廳彈劾的變化，但對(duì)彈劾案件的審判權(quán)始終歸屬于平政院，即使由肅政廳負(fù)責(zé)彈劾，而都肅政史由總統(tǒng)而不是由平政院院長(zhǎng)任免，彈劾權(quán)與審判權(quán)也是分離的。

四、結(jié)語(yǔ)

清末民初是國(guó)家監(jiān)督制度體系轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，其構(gòu)建呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

其一，中西監(jiān)督制度文化的思想交鋒。如清末時(shí)人在都察院監(jiān)督與議院監(jiān)督的選擇上的思想分歧，民初實(shí)行參議院監(jiān)督，章士釗等人與儲(chǔ)亞心等人就肅政院監(jiān)督抑或議院監(jiān)督問(wèn)題的分歧，以及1923年《中華民國(guó)憲法》頒布前后，章太炎等人與高一涵等人就是否恢復(fù)傳統(tǒng)御史監(jiān)督展開的討論等。都是清末民初監(jiān)督制度體系設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出的中西監(jiān)督制度文化的思想交鋒。需要指出的是，時(shí)賢主張吸收中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度并非復(fù)古，即使是肅政史制度與傳統(tǒng)御史制度也是有區(qū)別的。

其二，學(xué)理上之合理性與國(guó)情上之適宜性的適當(dāng)兼顧。判斷政制優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)有二，即學(xué)理上的合理性與國(guó)情上的適宜性，當(dāng)兩者難以兼顧之時(shí)應(yīng)以國(guó)情上的適宜性優(yōu)先。正如時(shí)賢儲(chǔ)亞心所說(shuō)：“政制無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣，惟適者為貴。適于學(xué)理者，未必適于國(guó)情，誠(chéng)能兩適其宜，斯固善矣，如其不然，寧舍學(xué)理而就國(guó)情?！保?6）在清末民初監(jiān)督制度設(shè)計(jì)中，多數(shù)方案力求兼顧到學(xué)理上的合理性與國(guó)情上的適宜性。當(dāng)然，當(dāng)年的監(jiān)督設(shè)計(jì)方案之多，在學(xué)理與國(guó)情的兼顧上也存在著不同傾向。有人主張以議院兼任監(jiān)督取代察院專任監(jiān)督，學(xué)理上的考慮多而國(guó)情上的考慮少;有人主張?jiān)O(shè)立監(jiān)察官負(fù)責(zé)對(duì)官吏的彈劾，則更多的是出于國(guó)情之考量。

其三，議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求。如時(shí)人先后提出了以國(guó)家元首總攬國(guó)會(huì)與行政衙門之間的沖突、以國(guó)會(huì)協(xié)調(diào)地方議院與督撫之間的沖突、議院彈劾權(quán)及總統(tǒng)議會(huì)解散等諸多議院監(jiān)督方案，無(wú)不體現(xiàn)出提升議院監(jiān)督效能與政府行政效率的雙重訴求。

同時(shí)，清末民初監(jiān)督制度設(shè)計(jì)及其實(shí)踐中，也存在著一定的歷史局限，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，存在著察院監(jiān)督等同于專制、議院監(jiān)督等同于民主的單向思維模式。國(guó)人普遍視察院監(jiān)督為專制政治、議院監(jiān)督為民主政治的產(chǎn)物。雖然有人提出了議院監(jiān)督與察院監(jiān)督調(diào)和之主張，但這種話語(yǔ)微弱。即使那些主張暫時(shí)保留察院制度的人，也認(rèn)為一旦議院監(jiān)督成熟則察院監(jiān)督理應(yīng)廢除。

其二，議員素質(zhì)不足降低議院監(jiān)督效能。如有些議員不能按時(shí)出席會(huì)議，或在會(huì)議上意見分歧很大，從而影響彈劾案的提出。正如李慶芳所說(shuō)：“計(jì)開院以來(lái)，提起彈劾案已二次，皆以議員不及額而未至成立?！保?7）黃遠(yuǎn)庸也說(shuō)：“議員天性散漫，今既意見不同，必有數(shù)十人過(guò)失或故意的不到會(huì)，則又何從開議？更安問(wèn)可決？”（38）有些議員缺乏正直品質(zhì)，幾乎以個(gè)人恩怨得失或黨派利益為標(biāo)準(zhǔn)。如孔昭炎說(shuō)：“上年參議院之提議彈劾某某兩省都督案，時(shí)或左之，時(shí)或右之。此皆議員恩怨用事之結(jié)果，大足以破壞人類之正義公道者也?！保?9）正是由于議院監(jiān)督中出現(xiàn)了諸多弊端，因而無(wú)法達(dá)到監(jiān)督政府的目的，國(guó)人對(duì)議院監(jiān)督的認(rèn)同感不斷下降，乃至到1923年《中華民國(guó)憲法》頒布前后形成了一股恢復(fù)御史制度的思潮。我們不是說(shuō)察院監(jiān)督中監(jiān)察御史就不存在個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題，但相對(duì)而言，議院監(jiān)督中此方面的問(wèn)題要嚴(yán)重得多。

其三，監(jiān)督制度體系構(gòu)建中“因人改制”現(xiàn)象嚴(yán)重。如根據(jù)《臨時(shí)約法》由參議院負(fù)責(zé)彈劾總統(tǒng)的叛逆行為及國(guó)務(wù)員的違法失職行為。袁世凱上臺(tái)后廢除國(guó)會(huì)制度，于平政院內(nèi)設(shè)肅政廳專門負(fù)責(zé)彈劾案件的提出，由參議院兼任監(jiān)察轉(zhuǎn)為肅政廳專任監(jiān)察。這種設(shè)計(jì)不排除有強(qiáng)化袁世凱專制統(tǒng)治的一面，但無(wú)疑有由肅政史專門負(fù)責(zé)彈劾提升監(jiān)察效能的一面。然而，袁世凱去世后，肅政廳立即被廢除。

其四，制度趨新有余，制度守成不足。激進(jìn)政制變革方案占據(jù)主流，漸進(jìn)政制變革觀念只是支流。特別值得一提的是，人們通常把近代中國(guó)的改良派等同于漸進(jìn)派，把革命派等同于激進(jìn)派。事實(shí)上，改良與漸進(jìn)、革命與激進(jìn)并非完全一一對(duì)等。改良派人士梁?jiǎn)⒊鲝堃詺W美近代議院監(jiān)督制完全取代都察院監(jiān)督制，以議院為唯一監(jiān)督機(jī)關(guān)，在當(dāng)時(shí)歷史條件下不能不說(shuō)是一種激進(jìn)的、一味趨新的監(jiān)督制度轉(zhuǎn)型方案;而革命派人士章太炎、宋教仁、孫中山等人主張要注意兼顧本國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)及國(guó)情，不能不說(shuō)有制度守成的一面。但清末民初監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型中制度趨新壓倒制度守成，在一定程度上影響到監(jiān)督效能的發(fā)揮。

雖然清末民初監(jiān)督制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施存在著諸多局限，但畢竟開啟了監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型的歷史閘門，并邁出了重要一步。在監(jiān)督思想方面，時(shí)賢提出了諸多有益的主張，如：如何吸收或借鑒中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度及西方近代監(jiān)督制度的合理因素開創(chuàng)一種新的監(jiān)督制度體系，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能與行政效率之間的平衡。在監(jiān)督實(shí)踐中也有很多彈劾案件頗具影響力，如：晚清時(shí)期的資政院彈劾軍機(jī)大臣案，民初時(shí)期參議院彈劾總統(tǒng)、內(nèi)閣總理等案件，肅政史彈劾籌安會(huì)案。不管結(jié)果如何，這些舉動(dòng)無(wú)不體現(xiàn)出議員或肅政史的使命與擔(dān)當(dāng)。

注釋

①如林劍：《風(fēng)憲與立憲：清季都察院裁改沖突》，《學(xué)術(shù)研究》2016年第11期;劉志勇：《清末都察院改革：方案設(shè)計(jì)、改革結(jié)果及其影響》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期;聶鑫：《資政院彈劾軍機(jī)案的憲法解讀》，《法學(xué)研究》2013年第6期;沈曉敏：《清末浙江諮議局與行政官?gòu)d的關(guān)系——以諮議局議案為中心》，《近代史研究》1998年第2期;胡澤之：《平政院評(píng)事、肅政史選任及履歷考論》，《青海社會(huì)科學(xué)》2016年第2期等。

②《整頓都察院慎選言官著軍機(jī)大臣等妥議諭》，《清末籌備立憲檔案史料》（上），中華書局，1979年，第473頁(yè)。

③《慶親王等奏議覆整頓都察院辦法折》，《奏報(bào)》第11期第2冊(cè)，1907年。

④《都察院都御史陸寶忠等請(qǐng)改都察院為國(guó)議會(huì)折》，《政治官報(bào)》第9期，1907年9月28日。

⑤《掌印給事中忠廉等奏請(qǐng)?zhí)貏e設(shè)立下議院折》，《政治官報(bào)》第10期，1907年9月29日。

⑥《內(nèi)閣會(huì)議政務(wù)處議覆都御史陸寶忠等請(qǐng)改都察院各折片折》，《政治官報(bào)》第8期，1907年9月27日。

⑦民意：《紀(jì)十二月二日本報(bào)紀(jì)元節(jié)慶祝大會(huì)事及演說(shuō)辭》，《民報(bào)》第10號(hào)，1906年12月20日。

⑧滄江：《臺(tái)諫近事感言》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》第1卷第6期，1910年3月1日。

⑨賀紹章：《都察院改廢問(wèn)題》，《法政雜志》第1卷第8期，1911年8月25日。

⑩《御史胡思敬奏立憲之弊折》，《清末籌備立憲檔案史料》（上），中華書局，1979年，第345—347頁(yè)。

（11）漁父：《論都察院宜改為懲戒裁判所》，《民立報(bào)》1911年8月2日。

（12）何亞心：《平政院》，《甲寅雜志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（13）章士釗：《論平政院》，《甲寅雜志》第1卷第3期，1914年8月10日。

（14）《請(qǐng)開國(guó)會(huì)之公電》，載沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》第2輯《辱國(guó)春秋》，文海出版社，1973年，第95—96頁(yè)。

（15）章太炎：《與章行嚴(yán)論改革國(guó)會(huì)書》，《華國(guó)月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（16）但燾：《給事中制度論》，《華國(guó)月刊》第1卷第5期，1924年1月15日。

（17）高一涵：《中國(guó)現(xiàn)在是否有恢復(fù)御史制度的必要》，《晨報(bào)》1925年12月1日七周紀(jì)念增刊。

（18）《御史趙炳麟奏組織內(nèi)閣宜確定責(zé)任內(nèi)閣制度折》，《政治官報(bào)》第69期，1907年11月29日。

（19）麥孟華：《論中央與地方之權(quán)限及省議會(huì)之必要與其性質(zhì)》，《政論》第2期，1907年11月15日。

（20）麥孟華：《論中央與地方之權(quán)限及省議會(huì)之必要與其性質(zhì)（續(xù)）》，《政論》第4期，1908年6月18日。

（21）《歷史上之紀(jì)念日》，《民立報(bào)》1909年10月29日。

（22）孟飏：《論國(guó)會(huì)之組織》，《論衡》1913年第1期。

（23）賓玉瓚：《改良國(guó)會(huì)制度議》，《庸言》第1卷第22期，1913年10月16日。

（24）秋桐：《政府責(zé)任與議會(huì)解散權(quán)》，《獨(dú)立周報(bào)》第2期，1912年9月29日。

（25）曉洲：《共和政制商榷論下篇》，《進(jìn)步》第4卷第4期，1913年8月。

（26）曉洲：《總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)問(wèn)題之研究》，《進(jìn)步》第4卷第1期，1913年5月。

（27）郁薿：《解散議會(huì)權(quán)與彈劾權(quán)》，《言治》第1卷第1期，1913年4月。

（28）行嚴(yán)：《彈劾與不信任票》，《民立報(bào)》1912年5月9日。

（29）大冥：《對(duì)于憲法上爭(zhēng)點(diǎn)之橫議》，《震旦》1913年第1期。

（30）吳南如：《北京宣布之新憲法評(píng)論——彈劾權(quán)》，《國(guó)聞周報(bào)》第2卷第5期，1925年2月15日。

（31）天嘯：《議會(huì)之彈劾權(quán)與審判權(quán)》，《上海法曹雜志》1913年第15期。

（32）行嚴(yán)：《彈劾與不信任票》，《民立報(bào)》1912年5月9日。

（33）方宗鰲：《論彈劾制度》，《讜報(bào)》1913年第1期。

（34）（37）芬圃：《臨時(shí)約法上之彈劾問(wèn)題》，《憲法新聞》1913年第2期。

（35）吳南如：《北京宣布之新憲法評(píng)論——彈劾權(quán)》，《國(guó)聞周報(bào)》第2卷第5期1925年2月15日。

（36）《章士釗全集》（第3卷），文匯出版社，2000年，第498頁(yè)。

（38）黃遠(yuǎn)庸：《遠(yuǎn)生遺著》第4冊(cè)，商務(wù)印書館，1924年，第164頁(yè)。

（39）孔昭炎：《敬告新國(guó)會(huì)議員》，《法政雜志》第2卷第7期，1913年。

責(zé)任編輯：王?軻

An?Analysis?of?the?Modern?Transformation?of?the?State?Supervision?System?in?the?Late?Qing?Dynasty?and?the?Early?Republic?of?China

Zhu?Guangliang???Zhang?Weidong

Abstract：The?late?Qing?Dynasty?and?the?early?Republic?of?China?initiated?the?modern?transformation?of?the?state?supervision?system.?At?that?time，?people?made?deep?thinking?for?such?issues?as?partial?supervision?of?the?parliament?and?specialized?supervision?of?the?inspectorate;?the?relationship?between?the?supervisory?power?of?parliament?and?the?executive?power?of?the?government;?and?the?scope?of?parliamentary?oversight.?Those?thoughts?showed?the?clash?of?the?ideas?of?China?and?the?Western?supervisory?system，?the?appropriated?consideration?of?both?theoretical?rationality?and?applicable?conditions，?and?the?dual?appeal?of?parliamentary?supervision?efficiency?and?government?administrative?efficiency.?Apparently，?these?claims?had?historical?limitations?of?one?kind?or?another?and?the?monitoring?effect?was?very?limited.?However，?it?opened?up?the?historical?door?of?the?transformation?of?the?supervision?system?in?modern?China?and?its?historical?and?practical?significance?cannot?be?ignored.

Key?words：The?late?Qing?Dynasty?and?the?early?Republic?of?China;?partial?supervision?of?Parliament;?specialized?supervision?of?inspectorate