反思政策性糧食儲備體系：目標(biāo)分解與制度重構(gòu)

鄭風(fēng)田 普蓂喆

摘?要：中國政策性糧食儲備體系過去在穩(wěn)市、備荒和恤農(nóng)上發(fā)揮了重要作用，但隨著政策干預(yù)程度加深和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化，糧食市場的問題不斷累積，重構(gòu)政策性糧食儲備體系迫在眉睫。糧食儲備體系的目標(biāo)重疊是造成政策困境的關(guān)鍵因素。在促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全的壓力下，托市收儲逐漸從單一職能演化到承擔(dān)多重目標(biāo)，目標(biāo)重疊和偏向引發(fā)政策目標(biāo)失衡、執(zhí)行范圍擴(kuò)大，承儲主體的政策依賴慣性進(jìn)一步加劇托市收儲泛化。政策干預(yù)不僅導(dǎo)致糧食市場內(nèi)部出現(xiàn)矛盾，而且通過經(jīng)濟(jì)體系層層傳導(dǎo)放大，扭曲市場供求和資源配置，甚至引發(fā)貿(mào)易爭端。重構(gòu)政策性糧食儲備體系，應(yīng)當(dāng)剝離托市收儲的收入支持功能，將其回歸到確保糧食安全和市場穩(wěn)定的基本定位;將過去的托市代儲補(bǔ)貼用于鼓勵農(nóng)戶和用糧企業(yè)入市收購，培育市場自發(fā)調(diào)節(jié)和緩沖風(fēng)險的能力;將保農(nóng)民收入的目標(biāo)交由多樣化的補(bǔ)貼和保險支持手段，從而確保生產(chǎn)穩(wěn)定。同時，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)對政策性收儲的監(jiān)管問責(zé)，采取多種手段確保對民間儲備的調(diào)控能力，并在WTO框架下優(yōu)化補(bǔ)貼和保險支持方式。

關(guān)鍵詞：政策性儲備;儲備體系;目標(biāo)分解;制度重構(gòu)

中圖分類號：F592.7??????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）11-0042-07

搞好糧食儲備調(diào)節(jié)，在穩(wěn)市、備荒、恤農(nóng)方面有重要作用。①中國糧食收儲政策已經(jīng)走到改革窗口期。中國在21世紀(jì)初全面放開糧食市場以后，形成了以戰(zhàn)略儲備和托市收儲為主要構(gòu)成的政策性糧食儲備體系。兩類儲備各司其職，曾有效地發(fā)揮了危機(jī)應(yīng)對、市場調(diào)控的作用。然而發(fā)展至今可以明顯看到，政策性糧食儲備體系早已偏離過去后置于市場、適時調(diào)控的定位。托市收購價成為市場價格“風(fēng)向標(biāo)”，政府收儲一家獨(dú)大擠壓民間儲備，嚴(yán)重扭曲市場機(jī)制。更為嚴(yán)峻的是，政策性收儲帶來的市場扭曲與我國高質(zhì)量發(fā)展走向不一致，不斷加大自然資源環(huán)境壓力，甚至成為多邊貿(mào)易爭端的焦點(diǎn)。在新的發(fā)展階段，需要重新梳理政策性糧食儲備的目標(biāo)與職能，重構(gòu)政策性糧食儲備體系。

一、我國政策性糧食儲備體系面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

過去糧食儲備體系的問題主要集中在扭曲市場機(jī)制、監(jiān)管漏洞頻發(fā)等方面，然而“痼疾”尚未解決，“新患”又層出不窮。在貿(mào)易全球化不斷加深、資源環(huán)境約束不斷收緊、國內(nèi)消費(fèi)升級不斷加快的背景下，中國政策性糧食儲備體系面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻。

1.糧食市場矛盾重重

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、托市收購等一系列支持政策的刺激下，中國糧食產(chǎn)量迅速提高。但與此同時，生產(chǎn)資料價格不斷上漲，維持農(nóng)民種糧積極性變得高度依賴托市收購。托市收購范圍不斷擴(kuò)大，庫存規(guī)模持續(xù)高企，糧食市場呈現(xiàn)出明顯的“政策市”導(dǎo)向。國際糧食價格經(jīng)歷了2008年左右和2010年左右兩輪高峰以后迅速下滑，2013年以來國內(nèi)外主糧價格全面倒掛，加劇了國內(nèi)糧食價格的下行壓力。糧油加工企業(yè)面臨激烈的外部競爭壓力，較高的國內(nèi)原料成本導(dǎo)致“稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)面弱”，企業(yè)利潤空間遭擠壓，產(chǎn)品競爭力削弱。繼續(xù)維持較高的支持力度，會進(jìn)一步加劇市場阻滯、增加財政成本，未來面臨更大的市場風(fēng)險和政策風(fēng)險。如果放開，則極有可能打擊種糧積極性，導(dǎo)致產(chǎn)量大幅下滑，威脅國家糧食安全。如果積極去庫存，又會導(dǎo)致市場價格降幅過大過快，打擊加工企業(yè)的加工意愿，國內(nèi)糧食市場調(diào)控陷入較大困境。

2.糧農(nóng)組織黃箱限制

托市收儲政策屬于WTO黃箱限制的支持政策，按照中國入世要求，補(bǔ)貼總額不能超過該類農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的8.5%。隨著托市收儲范圍不斷擴(kuò)大，托市收儲政策成為國際多邊貿(mào)易爭端的焦點(diǎn)。早在2016年9月，美國認(rèn)為中國稻谷、小麥和玉米補(bǔ)貼總量超過黃箱限制，并向WTO提起訴訟。中美雙方最大的爭議在“符合補(bǔ)貼條件的產(chǎn)量”的界定。美方堅持認(rèn)為最低收購價執(zhí)行預(yù)案沒有明確限制收購數(shù)量，所有托市省份的產(chǎn)量都在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。但中方稱收購時間、啟動條件、收購品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民賣糧習(xí)慣已將收購范圍進(jìn)行了大幅限定。2019年2月28日，世貿(mào)組織發(fā)布美訴我小麥、稻谷和玉米國內(nèi)支持世貿(mào)爭端專家組報告。專家組駁回了美方關(guān)于玉米訴訟的請求，但認(rèn)定中方小麥和稻谷最低收購價政策違反入市承諾。②出于對世貿(mào)組織的尊重，2019年6月12日中國接受裁決并承諾在2020年3月31日之前完成對麥稻最低收購價政策的改革。多邊貿(mào)易爭端動搖了托市收儲政策的根基，托市調(diào)控空間進(jìn)一步收窄，不利于維護(hù)我國糧食市場穩(wěn)定和保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。

3.自然資源環(huán)境約束

糧食儲備體系背后是對糧食自給率的較高要求，這一要求加劇了對自然資源環(huán)境的破壞。我國人均土地和水資源十分匱乏，工業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷擠壓耕地空間，加劇了對農(nóng)業(yè)資源的掠奪性開發(fā)。全國600多個縣的人均耕地面積低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均0.8畝的警戒線。③高產(chǎn)量基于高投入，1980—2015年，我國糧食產(chǎn)量增長了82.8%，與此同時化肥施用量增長了4.5倍，化肥施用量的增速遠(yuǎn)超過糧食產(chǎn)量的增速。農(nóng)用塑料薄膜用量在1991年為64.21萬噸，到2015年增加為260.36萬噸，是1991年的4倍多。④農(nóng)業(yè)帶來的大規(guī)模面源污染成為我國環(huán)境污染的主要來源之一。長期以來對農(nóng)業(yè)資源的高壓利用，已經(jīng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴化學(xué)投入品，沒有“一炮轟”式的化肥投入，就沒有產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)資源破壞已經(jīng)不容樂觀，未來如果進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)糧食產(chǎn)量增長，對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源不予保護(hù)和恢復(fù)，將直接破壞保障糧食安全的根基。

4.消費(fèi)端高質(zhì)量要求

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新的階段，人民消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級對糧食品質(zhì)提出了更多要求。消費(fèi)者已經(jīng)不滿足于吃飽，吃好、吃得多樣化、吃得有營養(yǎng)成為食物消費(fèi)的主要方向。近年來國內(nèi)糧食生產(chǎn)跟不上消費(fèi)需要的情況已經(jīng)顯現(xiàn)，直接導(dǎo)致國外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口顯著增加。我國經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，糧食行業(yè)也面臨高質(zhì)量發(fā)展的要求。目前糧食領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出：不平衡突出體現(xiàn)為數(shù)量增長快、質(zhì)量改進(jìn)慢，生產(chǎn)發(fā)展快、生態(tài)改進(jìn)慢;不充分突出體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。⑤消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力提升和國家糧食安全等的新要求，迫切需要糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。⑥政策性糧食收儲長期主導(dǎo)糧食市場的結(jié)果是重視糧食數(shù)量而忽略糧食質(zhì)量，少部分優(yōu)質(zhì)糧流入市場，大部分低質(zhì)糧進(jìn)入國庫。這不僅導(dǎo)致糧食供給與需求長期錯位，而且影響國庫糧食質(zhì)量，浪費(fèi)國家優(yōu)質(zhì)儲備庫資源。

二、我國政策性糧食儲備體系的目標(biāo)失衡與體系失控

中國政策性收儲存在的種種問題與其制度設(shè)計密切相關(guān)，政策性糧食儲備制度承擔(dān)著保障國家糧食安全、確保農(nóng)民種糧收入和穩(wěn)定糧食市場的功能。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托中央戰(zhàn)略儲備和托市收儲兩大儲備體系。前者主要是應(yīng)對自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件所持有的常規(guī)儲備，后者則主要應(yīng)對市場波動、市場大幅下跌，是一個臨時性質(zhì)的緩沖儲備。戰(zhàn)略儲備成型于1999年糧食市場化改革，以中央儲備糧總公司的成立為標(biāo)志。托市儲備體系發(fā)端于2004年《稻谷最低收購價執(zhí)行預(yù)案》的頒布。政策性儲備在糧食市場化改革初期有效發(fā)揮了政策引導(dǎo)、穩(wěn)定市場的功能，但在長期實(shí)踐中政策導(dǎo)向開始偏離，一系列問題也相伴產(chǎn)生。

1.政策性收儲多目標(biāo)疊加與偏向

在不同國家和地區(qū)，糧食儲備的目標(biāo)大致可以歸納為三個：糧食安全、收入和價格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益。⑦前兩個目標(biāo)比較容易理解，經(jīng)濟(jì)效益則側(cè)重于生產(chǎn)者、消費(fèi)者總體收益的平衡以及國家財政負(fù)擔(dān)。中國政策性糧食儲備的目標(biāo)也非常類似，而且從兩類儲備體系的職能上來看，兩類儲備分別對應(yīng)不同的儲備目標(biāo)：戰(zhàn)略儲備主要發(fā)揮糧食安全最后防線的保障功能，托市收儲政策在出臺之初主要用于應(yīng)對劇烈的市場波動。2004年《稻谷最低收購價執(zhí)行預(yù)案》標(biāo)志了托市收儲政策的出臺，《預(yù)案》明確闡明：“最低收購價政策不同于過去的保護(hù)價收購，為了防止政策過度干預(yù)市場，該政策只在特定情況下才啟動?！奔?，只在糧食供求發(fā)生重大變化時才實(shí)行，只有短缺的重點(diǎn)糧食品種才實(shí)行，只有糧食主產(chǎn)區(qū)才實(shí)行。此時政策性糧食收儲分工明確，權(quán)責(zé)明晰。實(shí)踐也證明，兩類政策性收儲確實(shí)發(fā)揮了穩(wěn)定市場、促進(jìn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的作用。

然而，在促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全的壓力下，托市逐漸從過去特殊情況下確保市場穩(wěn)定的單一目標(biāo)，逐漸擴(kuò)大到確保農(nóng)民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場的多重目標(biāo)。多重目標(biāo)疊加打亂了過去有分工的收儲制度設(shè)計，把糧食安全的職能部分交予了托市收儲政策。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高，進(jìn)一步把托市收儲政策穩(wěn)定收入的功能扭曲為農(nóng)民增收功能。所以，托市收儲實(shí)際上承擔(dān)了確保農(nóng)民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場的三重目標(biāo)。單個政策承擔(dān)三重目標(biāo)易導(dǎo)致政策目標(biāo)混亂，一旦難以平衡目標(biāo)之間的關(guān)系，必然會導(dǎo)致政策走樣。在具體執(zhí)行過程中，市場穩(wěn)定目標(biāo)優(yōu)先地位被糧食安全所取代，對糧食安全目標(biāo)的關(guān)注進(jìn)一步強(qiáng)化了托市的農(nóng)民增收功能。至此，托市收儲顯然逐步脫離了過去特定情況下才啟動的定位，實(shí)際承擔(dān)的政策目標(biāo)也遠(yuǎn)超出了確保市場穩(wěn)定的功能。

2.承儲體系黏性依賴與托市泛化

從保穩(wěn)定到保收入的目標(biāo)偏向?qū)е峦惺蟹秶粩鄶U(kuò)大。一開始，政府在擴(kuò)大托市收購范圍時非常謹(jǐn)慎，2004年只出臺了稻谷最低收購價政策，到2006年才進(jìn)一步出臺小麥的最低收購價政策。此后為了穩(wěn)定其他重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府進(jìn)一步出臺托市的“同胞”政策——臨時收儲政策。與托市在播種時公布托市價格不同，臨時收儲政策在收獲時才公布收購價格，對市場的引導(dǎo)作用相對偏弱?？梢姶藭r政府對托市的態(tài)度還是比較謹(jǐn)慎的。然而托市收儲的定位偏向農(nóng)民增收以后，托市收儲的規(guī)模不可避免地進(jìn)一步擴(kuò)大。2007—2009年，國家先后對東北主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆，湖北等地的油菜籽實(shí)行臨時收儲政策。2011年開始，又對全國棉花主產(chǎn)區(qū)實(shí)行棉花臨時收儲政策，對全國糖料主產(chǎn)區(qū)實(shí)行食糖臨時收儲政策。

政策導(dǎo)向偏離加上收儲的組織管理體系未完全市場化，進(jìn)一步加劇了托市泛化。20世紀(jì)90年代末，中央儲備糧垂直管理體系建立以后，過去“吃政策飯”的地方國有糧食體系馬上面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。脫離了中央財政撥付，地方國有糧食企業(yè)要么收儲地方儲備糧，要么入市進(jìn)行市場化收儲。地方儲備受地方財政實(shí)力偏弱的制約，市場化收儲面臨的市場風(fēng)險偏大。托市收購政策出臺以后，承儲企業(yè)能夠從中央獲得全額的收購和保管補(bǔ)貼，這給眾多地方國有糧食企業(yè)一線生機(jī)。地方國有糧食企業(yè)競相爭取托市收購任務(wù)，頻頻出現(xiàn)“跑關(guān)系調(diào)入”中儲糧的現(xiàn)象。中儲糧采取委托代理方式進(jìn)行托市收儲，委托代理結(jié)構(gòu)下的信息不對稱問題加劇了管理難度。代儲的承儲企業(yè)為了盡可能獲得多的保管費(fèi)，在糧食收獲時有收儲的沖動，盡可能多地收購，進(jìn)一步增加了托市范圍。糧食制度改革要對既有利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新組合和安排，在過去糧食市場化改革中，國有糧食企業(yè)的體制性缺陷和部門利益或多或少都形成了一定阻力。⑧改革以后部門管理制度的黏性仍然存在，這種黏性依賴在一定程度上將市場化調(diào)控措施拉回了政策性干預(yù)性質(zhì)。

3.市場體系內(nèi)國家壟斷格局形成

在收儲目標(biāo)偏離和體系黏性依賴的共同作用下，托市收儲政策開始擴(kuò)張。托市收購的范圍從兩大口糧擴(kuò)大到玉米、大豆等重要糧食作物，然后進(jìn)一步擴(kuò)大到棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品。為了保證農(nóng)民基本收益，最低收購價格和臨時收儲價格不斷提高。2008—2018年，早秈稻最低收購價漲幅達(dá)到93%，中晚秈稻達(dá)到92%，粳稻達(dá)到107%;2009—2014年，白小麥最低收購價漲幅達(dá)到64%、紅小麥和混合麥達(dá)到71%;2010—2013年，玉米臨時收儲價格漲幅達(dá)到49%;2009—2012年，大豆臨時收儲價格漲幅達(dá)到24%;2010—2013年，油菜籽臨時收儲價格漲幅達(dá)到38%。

托市信號在市場中傳遞和反饋，在長期動態(tài)作用下，糧食市場體系中的國家壟斷格局形成。托市有效穩(wěn)定了農(nóng)民預(yù)期，提高了糧食產(chǎn)量，但也造成了下一收獲期有更多糧食集中上市的情況，從而導(dǎo)致糧食價格斷崖式下跌，托市不得不再次啟動。隨著生產(chǎn)資料上漲和糧食價格下跌進(jìn)一步擠壓糧食收益，托市價格相應(yīng)上漲，結(jié)果導(dǎo)致托市信號傳導(dǎo)渠道進(jìn)一步固化，下跌幅度加劇，托市收購壓力也進(jìn)一步增大。如此長期演化以后，市場價格基本上向托市價格看齊，市場供需形勢被虛化。農(nóng)民種糧基本上看補(bǔ)貼和托市價格，在托市價格不斷上漲的年份，刺激了大量工商資本下鄉(xiāng)租地種糧。糧食產(chǎn)后通過中間商層層流轉(zhuǎn)，最終大部分進(jìn)入國家糧庫。2006—2010年，政府以最低收購價政策收購了市場上34.1%的小麥，2008年后臨儲收購了80%以上的玉米。⑨私人糧食企業(yè)收儲一方面是為了滿足自身加工需要，另一方面是利用市場波動賺取差價。但在政府主導(dǎo)的糧食市場上，私人企業(yè)收購價格難以與托市價格競爭，而國家壟斷造成市場極端穩(wěn)定，私人企業(yè)收儲的外部環(huán)境基本喪失。結(jié)果是加工企業(yè)收購糧源縮減，收儲積極性明顯下降，更多地從政策性庫存中購買原料。糧食市場最終演化為以托市為主導(dǎo)的“政策市”。為了保證農(nóng)民收入，政府在維持托市收購體系運(yùn)行上也付出了大量的財政成本。

收購管理體制的弊端在國家壟斷格局下進(jìn)一步凸顯。中儲糧有決定地方代儲庫的權(quán)力，導(dǎo)致地方糧食部門和糧食企業(yè)的尋租行為。由于獲得收購和存儲資格之后，收儲企業(yè)能夠從國家獲得數(shù)量可觀的補(bǔ)貼，于是存儲資格成為糧食收儲企業(yè)的一種稀缺資源。地方糧食部門為了爭取存儲機(jī)會，導(dǎo)致尋租行為產(chǎn)生，“轉(zhuǎn)圈糧”、腐敗窩案等頻繁曝出。

而這些僅是糧食市場的內(nèi)部問題，在更大的視野下，政策性收儲帶來的扭曲將農(nóng)業(yè)政策推向了死角。通過維持農(nóng)民生產(chǎn)積極性來保障國家糧食安全的政策結(jié)果是產(chǎn)量不斷提高，但質(zhì)量長期低迷徘徊，供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾在新的發(fā)展階段下更加激烈。在全球化背景下，政策性收儲成了貿(mào)易爭端的焦點(diǎn)，并在日益嚴(yán)峻的多邊貿(mào)易環(huán)境下，成為其他國家訴訟中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲國際市場的弱點(diǎn)。長期高強(qiáng)度農(nóng)業(yè)作業(yè)加劇了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境破壞，人民生活和社會發(fā)展依托的資源環(huán)境條件被逼到了極限。

三、我國政策性糧食儲備體系的目標(biāo)分解與職能回歸

可以看到，在托市收儲的政策定位從穩(wěn)定市場轉(zhuǎn)向保障基本收益后，政策性收儲帶來的干預(yù)和扭曲越來越多，而且這一扭曲有明顯的“長鞭效應(yīng)”，通過市場信號傳導(dǎo)和放大以后，進(jìn)一步延伸到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面。破解困境的主要思路，是調(diào)整政策性收儲的目標(biāo)范圍，分解重疊目標(biāo)，重新配置職能權(quán)限。

1.收入穩(wěn)定：剝離托市收儲增收功能，從“托市”回歸“托底”

要避免托市信號對市場的干預(yù)和傳導(dǎo)，需要盡快剝離托市收儲的增收功能。收儲與價格直接掛鉤會扭曲市場信號，政府敞開收購會扭曲市場真實(shí)的供求關(guān)系。在市場供求極端失衡或者波動較大時，這類作用效果較強(qiáng)的政府干預(yù)措施確實(shí)能發(fā)揮較大效力，但并不適用于常規(guī)的市場調(diào)控。要截斷政府干預(yù)信號在糧食市場中的動態(tài)傳導(dǎo)，就要將增收功能從中過濾掉。過濾的方式有兩類：一類是直接取消托市，另一類是將托市收購限定在一定范圍。直接取消托市從根源上斷絕了政府干預(yù)對市場價格形成的影響，但結(jié)果可能是短期內(nèi)價格大幅下跌，供求在長期內(nèi)動態(tài)調(diào)整。從玉米臨時收儲的改革經(jīng)驗(yàn)來看，取消臨時收儲以后玉米市場價格大幅下跌，部分地區(qū)價格甚至“腰斬”。盡管國家同時出臺了生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，但種植戶的種糧積極性仍遭到嚴(yán)重打擊，不少地區(qū)出現(xiàn)退租跑路現(xiàn)象。口糧領(lǐng)域如果完全取消托市收購，可能嚴(yán)重威脅國家糧食安全。

所以，將托市收購限定在一定范圍內(nèi)更符合中國實(shí)際情況?？梢钥紤]回歸托市收購政策出臺的初衷，收縮托市的執(zhí)行范圍，使其真正成為特定時期啟動的“托底”政策。實(shí)際上，歐美等發(fā)達(dá)國家目前盡管沒有實(shí)行干預(yù)性收儲，但也并未完全取消該制度設(shè)計。美國營銷援助貸款項(xiàng)目和歐盟公共干預(yù)收購的制度框架仍然保留，只是通過各類限制提高了啟動條件。將“托市”變?yōu)椤巴械住保滓紤]的是托市價格水平。以往托市收購價格的制定同時考慮了生產(chǎn)成本和適當(dāng)收益，甚至在后來棉花和大豆目標(biāo)價格改革中，目標(biāo)價格的制定也遵循同樣的定價方式，這樣的定價方式?jīng)Q定了政府干預(yù)必然要扭曲市場定價機(jī)制?？梢詮倪^去托市收購設(shè)立之初的三個啟動情境對托市范圍進(jìn)行限制：“只在糧食供求發(fā)生重大變化時才實(shí)行”，可以將托市價格降低到成本水平或者成本水平略低的水平，在市場失靈難以自發(fā)調(diào)整時再啟動;“只有短缺的重點(diǎn)糧食品種才實(shí)行”，將托市品種嚴(yán)格限定在稻谷、小麥兩大口糧，并進(jìn)一步提高托市收購的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);“只有糧食主產(chǎn)區(qū)才實(shí)行”，在現(xiàn)有托市區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)一步收縮托市范圍，對部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的地區(qū)開展市場化收購，對品質(zhì)過差的地區(qū)進(jìn)行品種改良或者調(diào)減，對中間弱勢地區(qū)開展托市支持。

2.市場穩(wěn)定：鼓勵民間多元緩沖收儲，確保市場自發(fā)緩沖能力

托市收儲政策在糧食市場造就了一種虛假的穩(wěn)定，從表面上看是價格小幅波動的穩(wěn)定景象，但實(shí)際上糧食市場一潭死水，喪失活力。這樣的穩(wěn)定不代表糧食市場在健康運(yùn)轉(zhuǎn)，相反，市場中各類經(jīng)營主體喪失了基本的風(fēng)險緩沖能力。一旦真正的風(fēng)險來臨，各類市場主體幾乎沒有抵抗之力。健康的糧食市場穩(wěn)定狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)是各類民間儲備主體自發(fā)運(yùn)作，充分發(fā)揮自身功能緩沖市場波動，民間儲備在波動中發(fā)揮主要作用，政府儲備與之良性互動并發(fā)揮補(bǔ)充作用。

托市收儲范圍收縮給市場自發(fā)收購留出了空間，應(yīng)當(dāng)鼓勵用糧企業(yè)和農(nóng)民入市收儲，培育民間收儲主體的自發(fā)調(diào)節(jié)能力。過去政府壟斷性收儲擠壓了市場運(yùn)行空間，大大抑制了用糧企業(yè)和農(nóng)民的儲糧積極性。鼓勵并支持農(nóng)戶儲備，不僅可以提高市場穩(wěn)定自身供給的能力，保證糧食安全，且有利于減輕政府負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶獨(dú)家獨(dú)戶的存糧在減少，可以考慮以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為支持對象開展農(nóng)戶儲備。糧食規(guī)模戶種植規(guī)模較大，對倉儲設(shè)施的需求比較迫切。以此為契機(jī)，可以向規(guī)模戶提供貼息貸款或?qū)嵨镏С?，這樣不僅可以滿足其自身的倉儲需要，而且能帶動周邊農(nóng)戶賣糧，防止出現(xiàn)賣糧難問題。在美國，政府有專門針對農(nóng)場儲備設(shè)施的設(shè)施信貸項(xiàng)目，有效增加了農(nóng)場儲備規(guī)模，提高了生產(chǎn)者應(yīng)對市場風(fēng)險的能力。企業(yè)層面在市場放開并出現(xiàn)一定的市場波動以后，能夠恢復(fù)一定規(guī)模的企業(yè)收儲。但應(yīng)注意到，因?yàn)槠髽I(yè)本身具有逐利的動機(jī)，為了防止企業(yè)的過度投機(jī)行為，政府需要對企業(yè)的收儲行為進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。從其他國家的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)上來看，有兩方面的調(diào)控措施：一類是采取收儲補(bǔ)貼鼓勵企業(yè)收儲。法國在糧食價格過低時向用糧企業(yè)提供補(bǔ)貼，鼓勵企業(yè)入市收購，拉動價格上漲。另一類是政企合營。印度采取政府與企業(yè)合作的PPP模式支持私營企業(yè)建設(shè)倉庫⑩，倉庫建成后政府有優(yōu)先使用權(quán)。這些都能保證政府對民間儲備調(diào)控能力不削弱。

3.糧食安全：堅持糧食安全戰(zhàn)略收儲，分離托市安全保障職能

確保糧食安全是政策性儲備的根本要求，在面臨自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等突發(fā)事件時，政策性糧食儲備是快速進(jìn)行危機(jī)響應(yīng)的必要戰(zhàn)略物資。在過去的政策性糧食儲備體系中，中央戰(zhàn)略儲備和托市收儲都在保證糧食安全方面發(fā)揮了重要作用，但兩者的表現(xiàn)有很大差異。戰(zhàn)略儲備糧的組織管理體制一直是中央垂直管理，有嚴(yán)格的輪換管理制度，一直以來幾乎未出現(xiàn)大的監(jiān)管漏洞。托市收儲政策卻頻頻曝出管理漏洞和貪污案件，收購和拍賣階段不規(guī)范、糧食陳化等問題也屢見不鮮，備受詬病。盡管兩類政策性收儲收購了大量糧食，甚至使中國成為全球糧食儲備規(guī)模最大的國家，但數(shù)量上的安全并不意味著真正的后顧無憂。

應(yīng)在堅持戰(zhàn)略儲備的基礎(chǔ)上，分離托市收儲的糧食安全保障功能，將確保糧食安全的職能集中到國家戰(zhàn)略糧食儲備上來。目前中央儲備糧管理體系已經(jīng)比較成熟，儲備技術(shù)和能力都處于國際先進(jìn)水平，具有戰(zhàn)略物資保障能力。但托市收儲部分，監(jiān)管漏洞掩蓋了政策性儲備的真實(shí)數(shù)量，拍賣不及時導(dǎo)致糧食陳化等問題。所以從賬面上來看托市存儲了相當(dāng)規(guī)模的糧食，但有相當(dāng)一部分可能是“無效庫存”，一旦有突發(fā)事件并不一定能調(diào)出糧食，或者調(diào)出的糧食無法滿足口糧的品質(zhì)需要。從保障糧食安全的成本收益上來看，托市收儲的效率遠(yuǎn)低于戰(zhàn)略儲備，可考慮將效率較低的托市部分除去，將糧食安全保障職能聚焦到戰(zhàn)略儲備上。

四、我國政策性糧食儲備體系的制度重構(gòu)

政策性收儲不僅關(guān)乎糧食流通領(lǐng)域，其不僅內(nèi)嵌于糧食市場，受到國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場的共同影響，也內(nèi)嵌于整個經(jīng)濟(jì)體系和社會體系，與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民生計關(guān)系密切。在新的發(fā)展階段，政策性糧食儲備體系需盡快重構(gòu)，與此同時相關(guān)配套政策也應(yīng)及時出臺。在儲備政策目標(biāo)分解與職能回歸后，需要有相應(yīng)的支持措施補(bǔ)充政策“空當(dāng)”，從而形成全方位、多角度的糧食生產(chǎn)支持體系。

圖1?重構(gòu)我國糧食儲備體系

1.政府收儲后置“托底”，規(guī)避黃箱限制，加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)

政策性收儲不應(yīng)承擔(dān)種植收益保障功能，而要發(fā)揮捍衛(wèi)糧食安全、市場穩(wěn)定和收入穩(wěn)定的最后防線作用。政策性收儲效果顯著但干預(yù)程度深，不宜作為日常調(diào)控措施，但適合作為市場托底政策。戰(zhàn)略儲備繼續(xù)承擔(dān)確保糧食安全、應(yīng)對突發(fā)事件的職責(zé)。戰(zhàn)略儲備的收儲輪換仍由中儲糧全權(quán)監(jiān)管，確?！肮艿煤谩⒄{(diào)得動、用得上”。托市收儲政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場容忍度和WTO黃箱限制收縮，確保只在市場劇烈波動的特定時期、特定農(nóng)作物和特定區(qū)域執(zhí)行。需要進(jìn)一步探索戰(zhàn)略儲備輪換、托市糧收購和拍賣的市場化運(yùn)作機(jī)制，在年內(nèi)拉開輪換時序，避免集中收購和輪換對市場造成沖擊，減少干預(yù)價格對市場價格形成的影響。精簡托市糧代儲機(jī)構(gòu)，建立代儲機(jī)構(gòu)資信黑名單，對曝出監(jiān)管漏洞的承儲企業(yè)實(shí)行一票否決制。

2.民間收儲前置主導(dǎo)，培育市場機(jī)制，政府適時調(diào)控

鼓勵農(nóng)戶與用糧企業(yè)儲糧，充分發(fā)掘市場自發(fā)調(diào)節(jié)能力，緩沖市場波動。糧食規(guī)模種植戶、家庭農(nóng)場和合作社等對倉儲烘干設(shè)施需求非常強(qiáng)烈，可出臺針對大戶的儲備設(shè)施補(bǔ)貼、低息貸款等補(bǔ)貼措施，在嚴(yán)格審批、確保用途不變更的基礎(chǔ)上，放松大戶修建倉儲烘干設(shè)施的用地限制。鼓勵規(guī)模戶進(jìn)行糧食收儲，輔助緩沖市場波動風(fēng)險，確保全年農(nóng)產(chǎn)品平穩(wěn)銷售。鼓勵有倉儲設(shè)施的規(guī)模戶開展烘干倉儲社會化服務(wù)，輻射帶動小農(nóng)戶應(yīng)對市場波動風(fēng)險。政策性收儲退出時市場價格可能大幅下跌，應(yīng)當(dāng)出臺收購補(bǔ)貼鼓勵用糧企業(yè)入市收購，避免出現(xiàn)賣糧難問題，加速市場調(diào)節(jié)機(jī)制恢復(fù)。在市場機(jī)制步入正軌后，政府應(yīng)及時退出，避免再次干預(yù)市場。

政府退居市場調(diào)控幕后，但要確保擁有市場調(diào)控能力。中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入深化改革和轉(zhuǎn)型升級階段，國際環(huán)境也日益復(fù)雜，國內(nèi)外影響糧食生產(chǎn)的不確定性因素增多。確保糧食安全對穩(wěn)定發(fā)展形勢至關(guān)重要，必須確保政府調(diào)控能力不削弱。市場失靈發(fā)生時，采取利息補(bǔ)貼、保管費(fèi)補(bǔ)貼等形式鼓勵民間儲備。此外，政府可以合作收儲、入股投資等形式支持民間儲備設(shè)施建設(shè)，并獲取設(shè)施優(yōu)先使用權(quán)，確保政府持有足量的調(diào)控工具。政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品市場信息動態(tài)監(jiān)測和發(fā)布機(jī)制，監(jiān)測市場走向，發(fā)揮信息引導(dǎo)作用，為政府調(diào)控提供依據(jù)。

3.多維支持政策補(bǔ)充，保障合理收益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

發(fā)展補(bǔ)貼、保險等多維支持政策，填補(bǔ)政策性收儲退出農(nóng)民收益保障功能的“空當(dāng)”。確?！爸袊埻搿倍死?、端緊的根本是保障農(nóng)民種糧的合理收益。托市收購收縮和后置必然會在短時間內(nèi)沖擊種植收益，而市場機(jī)制恢復(fù)后市場波動也會對農(nóng)民收益造成擾動。所以，必須在收儲政策后置后，及時配套種植收益支持政策，穩(wěn)定農(nóng)民種糧預(yù)期。在WTO黃箱限制下，要進(jìn)一步探索與生產(chǎn)脫鉤的農(nóng)業(yè)支持方式。在補(bǔ)貼方面，提供與當(dāng)年種植面積、產(chǎn)量脫鉤的補(bǔ)貼措施，開展綠色防控技術(shù)、社會化服務(wù)等補(bǔ)貼，對糧食規(guī)模戶可開展專項(xiàng)補(bǔ)貼。在保險方面，提高保費(fèi)水平和賠付力度，在目前成本保險和收入保險的基礎(chǔ)上積極探索。同時，密切關(guān)注WTO貿(mào)易規(guī)則變化，評估脫鉤補(bǔ)貼和保險政策的支持空間，做好可能的規(guī)避應(yīng)對，采取多樣化的收入支持手段。

注釋

①習(xí)近平：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第665頁。

②China-Domestic?Support?for?Agricultural?Producers-Report?of?the?Panel，?No.?WT/DS511/R，?World?Trade?Organization（WTO），?https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx？MetaCollection=WTO&SymbolList=%22WT%2fDS511%2fR%22+OR+%22WT%2fDS511%2fR%2f*%22&Serial=&IssuingDateFrom=&IssuingDateTo=&CATTITLE=&ConcernedCountryList=&OtherCountryList=&SubjectList=&TypeList=&FullTextHash=371857150&ProductList=&BodyList=&OrganizationList=&ArticleList=&Contents=&CollectionList=&RestrictionTypeName=&PostingDateFrom=&PostingDateTo=&DerestrictionDateFrom=&DerestrictionDateTo=&ReferenceList=&Language=ENGLISH&SearchPage=FE_S_S001&ActiveTabIndex=0&languageUIChanged=true#，2019年2月28日。

③高滌陳、申恩威：《制度性變革——中國土地的根本出路》，《中國統(tǒng)計》2004年第2期。

④數(shù)據(jù)來源：由國家統(tǒng)計局發(fā)布的產(chǎn)量、農(nóng)用化肥施用量、農(nóng)用塑料薄膜使用量的年度數(shù)據(jù)計算而得，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

⑤李偉：《新時代糧食與食品安全保障》，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2017年第12期。

⑥《守護(hù)天下糧倉?服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展——專訪國家糧食局局長張務(wù)鋒》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/22/content_5259454.htm，2018年1月22日。

⑦厲為民、黎淑英等編著：《世界糧食安全概論》，中國人民大學(xué)出版社，1988年，第104頁。

⑧李成貴：《中國農(nóng)業(yè)政策——理論框架與應(yīng)用分析》，社會科學(xué)出版社，1999年，第114頁。

⑨鄭風(fēng)田、普蓂喆：《我國糧食儲備主體結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究》，《價格理論與實(shí)踐》2016年第9期。

⑩Private?Entrepreneurs?Guarantee?（PEG）?Scheme?for?Construction?of?Godowns，Ministry?of?Consumer?Affairs，?Food&Public?Distribution，?Department?of?Food?&?Public?Distribution，?Government?of?India，https：//dfpd.gov.in/pegScheme_C.htm.

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責(zé)任編輯：澍?文

Reflection?on?the?Government?Grain?Storage?System：?Target?Decomposition?and?System?Reconstruction

Zheng?Fengtian???Pu?Mingzhe

Abstract：In?the?past，?China′s?government?grain?storage?system?played?an?important?role?in?stabilizing?the?market，?responding?to?famines?and?natural?disasters，?and?supporting?farmers.?However，?with?the?deepening?of?policy?intervention?and?the?changes?of?economic?situation?at?home?and?abroad，?problems?in?the?grain?market?continue?to?accumulate，?so?it?is?urgent?to?reconstruct?the?government?grain?storage?system.?The?overlapping?of?policy?objectives?is?one?of?the?key?factors?to?this?policy?dilemma.?Under?the?pressure?of?increasing?farmers′?income?and?ensuring?food?security，?the?target?undertaken?by?the?Minimum?Procurement?Price?（MPP）?policy?gradually?evolved?from?a?single?one?to?multiple?targets.?The?overlapping?and?bias?of?objectives?lead?to?the?imbalance?of?the?government?grain?storage?policy，?which?expands?the?implementation?scope?of?MPP.?Besides，?state-owned?storage?companies′?dependency?on?policies?intensifies?the?generalization?of?the?MPP?policy.?This?leads?to?internal?contradictions?in?the?grain?market.?What′s?worse，?these?contradictions?are?amplified?through?the?economic?system?to?distort?market?supply-demand?and?resources?allocation，?even?trigger?trade?disputes.?To?reconstruct?the?policy?grain?storage?system，?it?is?necessary?to?divest?the?income-retaining?function?of?the?government?grain?reserve?policy?and?turn?back?to?the?original?intention?of?ensuring?food?security?and?market?stability.?Previous?storage?subsidies?can?be?used?to?encourage?farmers?and?private?companies?to?store.?This?helps?cultivate?the?market′s?ability?to?buffer?risks?spontaneously.?The?income-retaining?function?should?be?supplemented?by?diversified?subsidies?and?insurance?schemes?which?helps?to?stabilize?food?production.?At?the?same?time，?the?government?should?continue?to?supervise?the?state-own?storage?companies，?adopt?diversified?means?to?ensure?the?ability?to?regulate?private?reserves?and?improve?subsidies?and?insurance?tools?to?meet?the?requirements?of?WTO.

Key?words：government?grain?storage;?storage?system;?target?decomposition;?policy?system?reconstruction