國(guó)家政權(quán)建設(shè)與居委會(huì)行政化的歷史變遷
——基于“國(guó)家與社會(huì)”視角的考察

侯利文

(華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237)

一、 問(wèn)題的提出

20世紀(jì)中國(guó)，社會(huì)變遷之深刻莫過(guò)于1949年以來(lái)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的改革，而介于國(guó)家與社會(huì)之間的居委會(huì)無(wú)疑成為透視這一過(guò)程的最佳觀測(cè)點(diǎn)。實(shí)際上，對(duì)一個(gè)事物或是現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，必須要解決的一個(gè)問(wèn)題就是，它從哪里來(lái)的問(wèn)題。因此，對(duì)居委會(huì)的理解和認(rèn)識(shí)中“歷史”視角的引入就成為必然。

已有學(xué)者對(duì)居委會(huì)的歷史變遷進(jìn)行了較為系統(tǒng)的描述性研究但對(duì)居委會(huì)作為基層重要的組織載體與國(guó)家政權(quán)建設(shè)的互動(dòng)過(guò)程，以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系真實(shí)形態(tài)所塑造與影響的居委會(huì)行政化過(guò)程則缺乏應(yīng)有的關(guān)注。即以往的關(guān)于居委會(huì)歷史變遷的研究多聚焦于居委會(huì)在歷史時(shí)空中的線性發(fā)展，而沒(méi)有關(guān)注到對(duì)歷史作為“場(chǎng)域”和“空間”變量的互動(dòng)性研究，即將居委會(huì)放置于國(guó)家政權(quán)建設(shè)的脈絡(luò)中、嵌入到“國(guó)家與社會(huì)”的關(guān)系場(chǎng)域中去解讀的研究相對(duì)不足，這就造成了對(duì)居委會(huì)現(xiàn)象，特別是居委會(huì)行政化現(xiàn)象解讀的片面觀。[注]這一“片面觀”就構(gòu)成了學(xué)界和實(shí)踐中居委會(huì)去行政化改革的重要“前提依據(jù)”，造成了居委會(huì)在“去行政化”改革中的低效循環(huán)。概而言之，既有的研究存在以下不足：其一，史多于論。已有的研究對(duì)居委會(huì)的歷史嬗變進(jìn)行了詳細(xì)的“譜系學(xué)”研究，但大多史多于論，對(duì)居委會(huì)行政化在歷史脈絡(luò)中的“發(fā)生”關(guān)注不夠，對(duì)居委會(huì)行政化過(guò)程與國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中的“互動(dòng)協(xié)變”研究不足，對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的居委會(huì)行政化過(guò)程分析不足，這就造成了對(duì)居委會(huì)行政化歷史面相的片面解讀；其二，對(duì)居委會(huì)自治性的片面化想象。認(rèn)為居委會(huì)從歷史中產(chǎn)生的自治屬性逐漸被行政化了，進(jìn)一步型構(gòu)了人們對(duì)找回居委會(huì)自治性、去行政化的“改革預(yù)期”，也由此生成了“居委會(huì)自治性”的改革神話，進(jìn)而造成了現(xiàn)實(shí)中“被圍困的居委會(huì)”[1]。實(shí)際上這即是由于對(duì)居委會(huì)自治性歷史緣起的“想當(dāng)然”和“不自覺(jué)”，對(duì)這一歷史變遷過(guò)程存在的誤識(shí)和片面化想象造成的困局，亟需被打破。

由此，本研究主要任務(wù)就是對(duì)居民委員會(huì)生成的時(shí)空背景、歷史由來(lái)以及發(fā)展演化的進(jìn)程進(jìn)行深描，并結(jié)合有關(guān)的歷史文獻(xiàn)檔案資料以及不同時(shí)期的法律文本說(shuō)明其演化的特征與內(nèi)含的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷，即對(duì)居委會(huì)歷史研究的“前推”。實(shí)際上居委會(huì)的產(chǎn)生具有重要的傳統(tǒng)慣性，而現(xiàn)有的研究則割裂或者說(shuō)忽視了前居委會(huì)時(shí)期的基層組織慣習(xí)與載體對(duì)居委會(huì)產(chǎn)生的重要影響和形塑，以及對(duì)居委會(huì)行政屬性生成的有力塑造。研究以國(guó)家政權(quán)建設(shè)與居委會(huì)行政化歷史變遷的“互構(gòu)協(xié)變”為核心主線，致力于回答兩個(gè)問(wèn)題：其一，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程邏輯是怎么樣的？其二，這一建設(shè)過(guò)程對(duì)居委會(huì)行政化所產(chǎn)生影響的過(guò)程是如何展開(kāi)的？經(jīng)歷了怎樣的階段性變遷？

二、 國(guó)家的邏輯：從保甲制到居民委員會(huì)

(一) 歷史與由來(lái)：作為基層行政性組織的保甲制

保甲是我國(guó)特有的地方制度，有悠久的歷史淵源。在周朝的時(shí)候，保甲制度已有萌芽，但保甲名詞的出現(xiàn)源起于北宋的王安石變法，旨在通過(guò)在基層社會(huì)編織以“保甲為經(jīng)、宗族為緯”的上達(dá)州府，下至鄉(xiāng)鄰的緊密統(tǒng)治網(wǎng)，維護(hù)封建剝削制度，鞏固封建專(zhuān)制統(tǒng)治秩序的封建政權(quán)鄉(xiāng)村基層機(jī)構(gòu)，是近代以前封建專(zhuān)制統(tǒng)治者控制鄉(xiāng)村社會(huì)的重要手段之一[2]。明朝中后期以后廣泛實(shí)行，到清代發(fā)展完善，基本上形成了“王權(quán)不下縣，縣下唯宗族，實(shí)行保甲制”的中央與地方分治的權(quán)力格局。直到20世紀(jì)初期，清末“新政”的實(shí)行，保甲制才開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)，并逐漸被具有現(xiàn)代意義的地方自治體制所取代。

之所以說(shuō)保甲制已成為基層社會(huì)的行政性組織，可從保甲制發(fā)揮的功能以及開(kāi)展的工作窺見(jiàn)一斑。朱宇的研究指出，保甲制作為清統(tǒng)治者治理鄉(xiāng)村的最主要職役系統(tǒng)，其職能作用可以概括為三個(gè)方面：其一，彌息事端，維護(hù)鄉(xiāng)村治安；其二，身份轉(zhuǎn)變，承辦公差。據(jù)載,“身充保甲,即屬在官人役。其所轄村莊一切事物,地方官悉惟該役是問(wèn)?！盵3]這就意味這保甲長(zhǎng)已經(jīng)不是一般意義上的老百姓了，已經(jīng)是被賦予了官方色彩的“在職人員”。因此，協(xié)助縣官處理保甲范圍內(nèi)的一些行政事務(wù)，就成為保甲長(zhǎng)應(yīng)盡的職責(zé)而非義務(wù)了。這就實(shí)現(xiàn)了地方精英的“體制化”；其三，整合鄉(xiāng)域倫理資源，教化管治村民族眾。清廷是作為“外族人”以武力入關(guān)而奪取天下的。統(tǒng)治者深知要穩(wěn)固邦本也要充分利用漢人的文化禮儀、典禮制度來(lái)加強(qiáng)自己的統(tǒng)治。因此，以“忠孝節(jié)義”為核心的思想倫理以及以“鄉(xiāng)規(guī)族約”為內(nèi)涵的鄉(xiāng)域秩序就成為清政府必須倚重的資源。而保甲組織就順理成章地成為清政府滲透和控制社會(huì)的重要組織依托。

保甲的這一性質(zhì)也可以從筆者在宜市檔案局查閱到的一本民國(guó)時(shí)期關(guān)于保甲的著作中得到印證——《江蘇保甲》，該書(shū)由10章構(gòu)成。[注]《江蘇保甲》全書(shū)由十章加附錄構(gòu)成，詳細(xì)地介紹了保甲作為一種制度的歷史由來(lái)、發(fā)展變遷、組織構(gòu)成以及業(yè)務(wù)內(nèi)容，對(duì)了解和研究保甲制具有及其重要的參考價(jià)值。具體章節(jié)如下，第一章緒論，由“保甲的意義、保甲制度的沿革以及保甲與新縣制”三節(jié)構(gòu)成；第二章本省舉辦保甲的經(jīng)過(guò)，由“抗戰(zhàn)以前、抗戰(zhàn)期間以及復(fù)原以后”三節(jié)構(gòu)成；第三章保甲與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的構(gòu)成和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的產(chǎn)生及其職權(quán)”兩節(jié)構(gòu)成；第四章保甲的編組，由“編戶(hù)成甲編甲成保、戶(hù)長(zhǎng)及保甲長(zhǎng)的產(chǎn)生、甲戶(hù)長(zhǎng)姓名表的填造、戶(hù)長(zhǎng)及保甲長(zhǎng)的任務(wù)、保甲長(zhǎng)的任期及辦公處”等五節(jié)構(gòu)成；第五章戶(hù)口的清查，由“清查戶(hù)口的目的、清查戶(hù)口的方法、清查后的統(tǒng)計(jì)和繪制保略圖”四節(jié)；第六章聯(lián)保連坐，由“聯(lián)保連坐的作用、具切結(jié)的手續(xù)、連坐的責(zé)任”四節(jié)構(gòu)成；第七章保甲規(guī)約，由“協(xié)定保甲規(guī)約的手續(xù)、保甲規(guī)約的內(nèi)容、執(zhí)行保甲規(guī)約的方法”三節(jié)構(gòu)成；第八章管制民有槍炮，由“清查、登記、烙印、給照、管理”五節(jié)構(gòu)成；第九章編訓(xùn)壯丁，由“壯丁隊(duì)的組織和壯丁隊(duì)的訓(xùn)練”兩節(jié)構(gòu)成；第十章保甲會(huì)議，由“保民大會(huì)、保務(wù)會(huì)議、戶(hù)長(zhǎng)會(huì)議及甲居民會(huì)議”三節(jié)構(gòu)成；附錄《江蘇省各縣清查戶(hù)口整編保甲施行細(xì)則》。由此可見(jiàn)，其章節(jié)的構(gòu)成本身就例證了保甲作為基層行政性組織的事實(shí)。其中第一章緒論中指出，“保甲是依一定的方式，將散漫的民眾加以嚴(yán)密的組織，成為一種有系統(tǒng)的地方政治組織。保甲既是地方政治組織，那就是一種地方政治力量。這種力量用之于防衛(wèi)也可，用之于教化也可，次用之于經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及其他一切的事業(yè)，亦無(wú)不可；換言之，保甲的功用，可以管、可以教、可以養(yǎng)、可以衛(wèi)；再充其量而言之，可說(shuō)保甲是推行一切政令的工具?！备哦灾＜字乒δ苤饕腥浩湟?，治安警衛(wèi)；其二，賦稅戶(hù)籍；其三，征兵理訟。因此，從任務(wù)的性質(zhì)來(lái)看保甲制作為基層行政性組織的屬性當(dāng)屬無(wú)疑。

(二) 過(guò)渡與恢復(fù)：警察新制與保甲制的復(fù)興

1901年清末“新政”，集中在“新學(xué)”和“警政”之上，開(kāi)啟了“近代政治體制改革”的進(jìn)程，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。其標(biāo)志性事件就是清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》?！墩鲁獭诽岢觯獜U除傳統(tǒng)的保甲行政區(qū)劃而推行警區(qū)分劃和地方自治。但不久，清王朝即在內(nèi)憂外患中走向覆滅，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)“自治運(yùn)動(dòng)”無(wú)疾而終，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治亦宣告終止。但新政中提出的自治區(qū)域與警區(qū)制，卻被隨之而來(lái)的民國(guó)政府承繼下來(lái)。從翰香通過(guò)對(duì)近代華北縣政權(quán)之下的鄉(xiāng)級(jí)組織的演變歷史的考察，并結(jié)合具體的縣志史料，將從晚清到民國(guó)的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的歷史階段概括為三個(gè)階段，即“19世紀(jì)保甲制與里保制的并行,1900—1928年的區(qū)董警長(zhǎng)制的主導(dǎo),以及1929年以后的區(qū)長(zhǎng)制盛行?！盵4]由此觀之，清末民初的鄉(xiāng)級(jí)組織處于復(fù)雜多變之中，但大體上仍有跡可循，即由警區(qū)向自治區(qū)(或稱(chēng)行政區(qū))過(guò)渡。在這一過(guò)程中，國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)組織的控制逐漸加強(qiáng)，本質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)不斷建設(shè)的過(guò)程。

南京國(guó)民政府建立以后，為證明其對(duì)國(guó)父遺志的繼承，進(jìn)而樹(shù)立其自身統(tǒng)治合法性，于1928年9月相繼頒布了《縣組織法》《縣自治法》等一系列自治法規(guī)，試圖以山西村治經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本在全國(guó)推行鄉(xiāng)村自治制度。但轉(zhuǎn)眼即至的“內(nèi)憂外患”，[注]外患方面指世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和九一八事變后日本的入侵所造成的憂患；內(nèi)憂指的則是天災(zāi)人禍的不斷發(fā)生等。迫使其逐步放棄自治的理想，轉(zhuǎn)而求助于更為現(xiàn)實(shí)有力的基層社會(huì)控制與動(dòng)員體制。這時(shí)國(guó)民黨就把目光轉(zhuǎn)向了歷史中已有的制度資源——保甲制。但需要注意的是國(guó)民黨對(duì)保甲制的恢復(fù)與重構(gòu)存在明顯的階段分期[5]，其一，“剿共”時(shí)期的區(qū)署保甲制；其二，新縣制實(shí)施后的區(qū)鄉(xiāng)保甲制[6]。

區(qū)署保甲制的基本的組織架構(gòu)是以戶(hù)為單位，十戶(hù)為一甲，十甲為一保，一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))編制有五保以上者設(shè)立聯(lián)保，十保以上為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上則設(shè)區(qū)，這樣整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)便呈現(xiàn)了“縣-區(qū)-聯(lián)保-保-甲”的縱向新格局。保甲組織實(shí)行“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”[7]并重原則，本質(zhì)上是國(guó)民黨政府加強(qiáng)對(duì)人民控制和監(jiān)管的一種管控機(jī)制，具有鮮明的軍事化、專(zhuān)制化特征，是保障其大地主、大資產(chǎn)階級(jí)利益的基層支柱。

而隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)相持階段的到來(lái)，民眾要求憲政的呼聲也愈加高漲，國(guó)民黨適時(shí)推出“納保甲于自治”的新縣制。其基本架構(gòu)是，縣以下設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲四級(jí)行政建制。其中區(qū)設(shè)區(qū)署，由下屬的建設(shè)委員會(huì)和警察所組成；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)民意機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所)和審議機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)(鎮(zhèn))務(wù)會(huì)議)；保有保民大會(huì)；甲設(shè)戶(hù)長(zhǎng)會(huì)議(自治屬性與民主選舉的意味較為強(qiáng)烈)[3]72。新縣制下的區(qū)鄉(xiāng)保甲制基本上克服了區(qū)署保甲制所存在的層次混亂、權(quán)責(zé)不清的弊端，而且各種社區(qū)組織與民眾組織的出現(xiàn)也標(biāo)示了治理主體多元化的趨向。正如朱宇所言，“戰(zhàn)爭(zhēng)相持階段的新縣制最明顯的政治意圖就是要實(shí)現(xiàn)保甲與基層自治制度兩套自治體系的耦合，以使其互為表里、充分融合”[3]72。

由此觀之，國(guó)民政府在三四十年代對(duì)傳統(tǒng)保甲制的“恢復(fù)”，并非是簡(jiǎn)單的復(fù)制與找回，也非機(jī)械的照搬與援用，而是嵌入在現(xiàn)代化的國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中的，是國(guó)家(政黨)權(quán)力不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的過(guò)程。

(三) 廢棄與新設(shè)：從保甲制到居民委員會(huì)

1949年，隨著新的國(guó)家政權(quán)的誕生，舊的國(guó)家政權(quán)組織形式走向了消亡，而作為舊的國(guó)家政權(quán)在城市社會(huì)的基層組織——保甲制度也結(jié)束了自己的歷史使命。1949年1月3日《中共中央關(guān)于處理保甲人員辦法的指示》中明確提出，“要廢除保甲制度，對(duì)一般保甲長(zhǎng)在短時(shí)期內(nèi)仍可留用，使之有助于社會(huì)治安的維持。”[8]183-184保甲制的廢除是一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的工作，但是新的基層治理形式——居民委員會(huì)的建立過(guò)程則是在實(shí)踐中不斷探索、改革與創(chuàng)新的過(guò)程。粗略看來(lái)，可劃分為以下三個(gè)階段。

第一階段，1949年解放初期的過(guò)渡。隨著解放初期社會(huì)主義制度的建立，在仿效農(nóng)村解放區(qū)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村四級(jí)建制的基礎(chǔ)上，城市社區(qū)設(shè)立了市、區(qū)、街、閭的四級(jí)過(guò)渡政權(quán)組織形式。從其組織架構(gòu)和功能性質(zhì)上看，街、閭組織實(shí)質(zhì)上是基層行政組織，直接接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，以解決保甲制廢除之后新生政權(quán)如何與居民建立聯(lián)系，進(jìn)而團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量鎮(zhèn)壓反革命和敵對(duì)勢(shì)力，同時(shí)向城市居民傳送公共福利服務(wù)。第二階段，1949年底到1950年的探索。各大城市先后于1949年底和1950年初取消了街、閭兩級(jí)組織，集中權(quán)力于市政府，同時(shí)改原有的區(qū)政府為區(qū)公所，改街道政府為街道派出所，將原來(lái)的街干部分配到公安派出所，實(shí)行“警政合一”的體制。第三階段，1952年以后居民委員會(huì)的設(shè)立與街居制的浮現(xiàn)。為配合國(guó)家層面各種運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，各街道里巷中就開(kāi)始了各種小組建設(shè)的嘗試，比如鎮(zhèn)反學(xué)習(xí)組、讀報(bào)組、冬防治安組、中蘇友協(xié)組等居民組織類(lèi)型。而中央對(duì)這以工作組織形式在全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)時(shí)進(jìn)行了總結(jié)，并提出了在全國(guó)建立居民委員會(huì)的倡議。

經(jīng)過(guò)上述幾個(gè)階段的演化，居民委員會(huì)的組織架構(gòu)、人員構(gòu)成、職責(zé)任務(wù)與工作機(jī)制等基本上實(shí)現(xiàn)了初步的規(guī)范，較好地滿足了建國(guó)初期黨聯(lián)系、整合和動(dòng)員社會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的需求，具有重要的歷史價(jià)值和意義。

(四) 強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)：基層政治動(dòng)員和國(guó)家與社會(huì)一體化

由此觀之，居委會(huì)的建立是建國(guó)初期為穩(wěn)定新生政權(quán)而不斷探索的結(jié)果，也是保甲制廢棄之后為實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的鏈接而進(jìn)行的組織創(chuàng)新，還是基層政府為配合完成國(guó)家的各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)和任務(wù)而進(jìn)行的工作方式與組織方式創(chuàng)新，是特定歷史階段的產(chǎn)物。

其一，從居委會(huì)的產(chǎn)生來(lái)看，居民委員會(huì)是國(guó)家與社會(huì)相調(diào)和的產(chǎn)物。這就是說(shuō)，居委會(huì)不單純是居民自下而上的建構(gòu)形成，也不全是政府自上而上的單方面授意，而是在當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境中政府行為與居民實(shí)踐偶然性互動(dòng)的結(jié)果。第一，組織居民委員會(huì)是政府囿于形勢(shì)所需自上而下的主動(dòng)建構(gòu)。一方面，新政權(quán)剛剛建立，各種敵對(duì)勢(shì)力、反革命力量遁入社會(huì)時(shí)刻都在進(jìn)行著顛覆新政權(quán)的破壞，需要將各種民間力量動(dòng)員起來(lái)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，與敵對(duì)勢(shì)力斗爭(zhēng)到底。這就需要一定的組織載體，將分散的民間力量加以整合，是革命尋求同盟軍的戰(zhàn)略需要；另一方面，是國(guó)家建設(shè)尋求中堅(jiān)力量的戰(zhàn)略需要。新政權(quán)活動(dòng)的開(kāi)展、國(guó)家的建設(shè)等都需要人民的積極參與，而大量的人民(城市社會(huì)的主體)散居于街道里弄之間尚缺乏有效的載體將其整合進(jìn)國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程中來(lái)。這就決定了居民委員會(huì)的設(shè)立要能夠體現(xiàn)黨和政府的意志，不純粹是居民的自發(fā)的組織形式，而且也要承擔(dān)一定的政治功能，甚至是履行一定的政府或國(guó)家職能，能夠連接國(guó)家與社會(huì)，特別是能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家對(duì)居民的連接與動(dòng)員。王邦佐研究指出，作為法律定位上的群眾性自治組織，居委會(huì)的建立并不是自發(fā)性的。嚴(yán)格意義上講，“作為基層群眾性自治性組織居委會(huì)不是從社會(huì)內(nèi)部生發(fā)出來(lái)的，而是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果”[9]92，這一主動(dòng)建構(gòu)的過(guò)程，也可以從上述關(guān)于居委會(huì)的工作內(nèi)容、[注]比如上文中《上海市居民委員會(huì)組織暫行條例》規(guī)定，居民委員會(huì)要“發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)人民政府號(hào)召，協(xié)助人民政府政策法令之宣教”及“協(xié)助政府監(jiān)督管制分子，協(xié)助戶(hù)籍警調(diào)查戶(hù)口”等?！吧虾Ｊ芯用裎瘑T會(huì)組織暫行條例(草案)”,1953年10月,上檔資料,A6—2—66。性質(zhì)以及組織架構(gòu)設(shè)置上得到驗(yàn)證。第二，居委會(huì)工作的開(kāi)展充分考慮到居民的利益需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治動(dòng)員與居民福利需求的有機(jī)結(jié)合，而這也是居委會(huì)成功運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用的關(guān)鍵。里弄居民社會(huì)福利需求滿足是居民參與和認(rèn)同居委會(huì)工作的初始動(dòng)力。因此，人民政府在充分把握居民利益需求的基礎(chǔ)上，積極行動(dòng)不失時(shí)機(jī)地把這種需求轉(zhuǎn)化為政治動(dòng)員和任務(wù)開(kāi)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，在凸顯居委會(huì)“解決居民的公共福利問(wèn)題”宗旨的同時(shí)，又強(qiáng)化了它的政治職能[10]。居委會(huì)基本上是由里弄的各類(lèi)居民小組轉(zhuǎn)化而來(lái)，而這些不同類(lèi)型(按照展開(kāi)活動(dòng)的類(lèi)型而劃分)的居民小組的組織方式都是在“解決居民公共困擾”的基礎(chǔ)上組織而成，比如說(shuō)衛(wèi)生環(huán)境清潔、防火防盜，防寒等。

此時(shí)的國(guó)家對(duì)人們而言，是一種高度政治化的存在，由于在打破舊政權(quán)建立新政權(quán)上的權(quán)威，國(guó)家被賦予了一種前所未有的合法性和認(rèn)同性。政府從里弄居民共同面臨的影響其生活、居住的公共議題出發(fā)，同時(shí)又將這些生活中的議題與國(guó)家的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的努力等政治性話語(yǔ)相結(jié)合而建構(gòu)的居委會(huì)，無(wú)疑對(duì)居民具有較強(qiáng)的吸引力，比較容易獲得居民的認(rèn)同。這樣，居委會(huì)就不僅滿足了里弄群眾的生活福利需求，也承載了國(guó)家對(duì)居民(這里主要指城市單位之外的居民)的政治整合與社會(huì)動(dòng)員，涵容了國(guó)家和社會(huì)的雙向需求，開(kāi)始發(fā)揮政治功能與治理作用。

其二，從居委會(huì)的屬性來(lái)看，居民委員會(huì)兼具“行政性”和“自治性”。從居委會(huì)建立的歷史脈絡(luò)中看，居委會(huì)的出現(xiàn)存在兩個(gè)重要的功能預(yù)設(shè)。第一，將群眾“組織起來(lái)”。要將根據(jù)地時(shí)期以及農(nóng)村解放區(qū)的這種民主經(jīng)驗(yàn)在城市加以復(fù)制，也就是說(shuō)居委會(huì)的建立要按照“從群眾中來(lái)到群眾中去”的原則，實(shí)現(xiàn)群眾的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”；第二，國(guó)家建設(shè)的基層載體。居委會(huì)要充當(dāng)國(guó)家與社會(huì)之間的“中介”與“橋梁”，其運(yùn)轉(zhuǎn)不僅要實(shí)現(xiàn)新政權(quán)對(duì)社會(huì)、對(duì)人進(jìn)行改造的政治任務(wù)與行政事務(wù)，又要能將黨和政府的政策法令貫徹到最基層，落實(shí)在群眾實(shí)踐中。這就賦予了群眾性自我服務(wù)與管理的“自治屬性”。這一屬性保證了黨和國(guó)家在里弄公共議題的挖掘、社區(qū)活動(dòng)的方向、居委會(huì)主任與副主任的委派以及委員和熱心人的“政治篩選”等方面，在里弄居民組織過(guò)程中的影響。因?yàn)殡m然是居民自己的事務(wù)，但又不完全是居民個(gè)人的事情，黨和政府通過(guò)其高度的合法性賦予了群眾自治性事務(wù)的“意識(shí)形態(tài)”色彩和進(jìn)步意義，國(guó)家在居民心目中被塑造成了高度抽象的同質(zhì)化的國(guó)家，這樣居民的積極參與過(guò)程就被有機(jī)地嵌入到了國(guó)家的建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)居民的有效組織。另一方面則是國(guó)家政令上傳與下達(dá)中所呈現(xiàn)“行政屬性”。這主要是說(shuō)，居委會(huì)作為國(guó)家與社會(huì)之間的中介，首先要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的管理與引領(lǐng)，完成特定時(shí)期國(guó)家對(duì)社會(huì)、對(duì)人進(jìn)行政治改造與行政動(dòng)員的任務(wù)。而且政府各項(xiàng)福利的傳送、具體任務(wù)的落實(shí)都要體現(xiàn)在人的行動(dòng)中，因此國(guó)家或政府與基層的個(gè)人之間就需要一定的組織化載體來(lái)實(shí)現(xiàn)這一傳送。無(wú)疑居委會(huì)就扮演了這一角色。

其三，就居委會(huì)的日常工作內(nèi)容來(lái)看，兼有行政性事務(wù)和福利性事務(wù)，但以行政性的事務(wù)為主。這是由其行政性屬性的主導(dǎo)性所決定的。居委會(huì)建立過(guò)程中政府發(fā)揮了主導(dǎo)的作用，而且居委會(huì)工作的開(kāi)展也是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)的，這就不可避免地使居委會(huì)的日常工作烙刻有行政性的印記。比如，郭圣莉、高民政通過(guò)對(duì)上海市檔案館久安里弄居委會(huì)工作資料的梳理后發(fā)現(xiàn)，“1952年的居民委員會(huì)開(kāi)展的各類(lèi)工作中，運(yùn)動(dòng)類(lèi)活動(dòng)占80%，而日常性工作內(nèi)容僅占20%。比如，群眾運(yùn)動(dòng)就包括1950年為預(yù)防轟炸而搞的防空演練以及冬防，1951年為抗美援朝而開(kāi)展的捐獻(xiàn)活動(dòng)，1952年的‘三反、五反’運(yùn)動(dòng)、司法改革，以及勞動(dòng)就業(yè)登記等。而日常工作則主要指的是福利優(yōu)撫、文教文衛(wèi)，以及調(diào)解治安等幾大類(lèi)的常規(guī)性事務(wù)?！盵11]實(shí)際上，即使是日常工作也是圍繞行政性事務(wù)而展開(kāi)的。

經(jīng)由對(duì)居委會(huì)產(chǎn)生歷史的爬梳，我們發(fā)現(xiàn)，在居委會(huì)的建立、運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)揮作用的過(guò)程中，國(guó)家和政府都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用；居委會(huì)自產(chǎn)生起就存在雙重屬性——行政性與自治性，并且行政性具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)地位；居委會(huì)的日常工作也是以政府的行政性事務(wù)為主導(dǎo)的，而居民的自治性、福利性事務(wù)則是嵌入在行政性中進(jìn)行的，處于從屬地位。居民委員會(huì)的建立過(guò)程清晰地勾勒出了一幅新政權(quán)向城市基層社會(huì)深入的進(jìn)階圖譜，本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)社會(huì)逐步加強(qiáng)整合的過(guò)程。這是居委會(huì)在實(shí)踐中“上有千條線，下面一針穿”的感嘆一唱六十年的內(nèi)在根源，也是居委會(huì)行政化與去行政化困局始終改而不成、攻而不破的初始根源。

三、 革命的邏輯：從居民委員會(huì)到革命委員會(huì)

(一) 整頓與發(fā)展(1954—1958)：居委會(huì)發(fā)展的黃金時(shí)期

1954年中國(guó)共產(chǎn)黨決定在全社會(huì)進(jìn)行一場(chǎng)規(guī)模宏大的街道里弄居委清理整頓運(yùn)動(dòng)，以純潔居委人員構(gòu)成，規(guī)范居委的日常管理，完善基層社會(huì)管理。此次整頓為居委會(huì)的發(fā)展掃清了障礙，進(jìn)而迎來(lái)了居委會(huì)發(fā)展史上的“黃金時(shí)期”。

其一，通過(guò)“階級(jí)凈化”[12],整頓清理了殘余反革命分子，純潔了居委組織，培育選拔了骨干力量，進(jìn)而為居委工作的開(kāi)展提供了組織保障。其二，通過(guò)將階級(jí)路線和性別路線的完美結(jié)合，將大量工人階級(jí)的家屬推向了居委工作的“前臺(tái)”。這一方面解決了居委成員的成分問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了組織純化，另一方面也是對(duì)前一階段整理中過(guò)分強(qiáng)調(diào)“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”所造成的組織殘缺(工人階級(jí)不可能作為居委會(huì)的全職人員)的糾偏，成功地為居委會(huì)工作的持續(xù)推進(jìn)提供了人員保障，由此也開(kāi)啟了居委工作中婦女占多數(shù)的歷史。屠基遠(yuǎn)的研究指出，1953年在上海市居委會(huì)的工作人員構(gòu)成中婦女占比37.3%。而此次整頓之后婦女的比例占到了54.6%，工人階級(jí)及其家屬占到了75.8%，成為了居委會(huì)的主體，進(jìn)而有效地保障了工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位[13]34。其三，通過(guò)制度建設(shè)與政策法規(guī)的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的國(guó)家化和規(guī)范化。1954年底，中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布實(shí)施了《城市居民委員會(huì)組織條例》，該《條例》對(duì)居委會(huì)的辦公費(fèi)和居委會(huì)委員的生活補(bǔ)助費(fèi)及其來(lái)源等議題作了原則規(guī)定，實(shí)際上是將居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支納入到了地方政府的財(cái)政體系中。這些政策和辦法規(guī)定有效地規(guī)避了居委會(huì)前期工作中的“貪污腐敗”現(xiàn)象，居委會(huì)委員也實(shí)現(xiàn)了由“義務(wù)制”的“兼職”到領(lǐng)取國(guó)家薪水的“半科層制”的“專(zhuān)職人員”的轉(zhuǎn)變。

顯然，經(jīng)過(guò)這一時(shí)期的全面整頓與改造，居委會(huì)從人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)保障到工作內(nèi)容與績(jī)效考核等都實(shí)現(xiàn)了國(guó)家化，成為了國(guó)家在城市基層社會(huì)的代理人，發(fā)揮著整合基層社會(huì)和動(dòng)員民眾的政治性使命。里弄社區(qū)也從一個(gè)社會(huì)生活空間轉(zhuǎn)換成了國(guó)家在基層社會(huì)的管理單元，實(shí)現(xiàn)了政治化，有效地完成了城市基層社會(huì)從屬于國(guó)家的整合任務(wù)[12]175。

(二) 置換與恢復(fù)(1958—1965)：居委會(huì)探索中的曲折與前行

隨著社會(huì)主義改造的基本完成，高度集權(quán)的一元化體制也逐漸確立。但是由于新中國(guó)缺乏建設(shè)社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，又存在急切的“趕超英美”心態(tài)，國(guó)家的政治動(dòng)員與政策調(diào)控便順理成章地主導(dǎo)了社會(huì)運(yùn)行與發(fā)展。以1958年開(kāi)始的“大躍進(jìn)”為界，居委會(huì)的常規(guī)運(yùn)行被打破，發(fā)展的黃金時(shí)期宣告終結(jié)，在“政社合一”的人民公社化浪潮中開(kāi)始了職能的全面擴(kuò)張與機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)異化。

首先，人民公社對(duì)居委會(huì)的置換與改革。隨著城市人民公社化運(yùn)動(dòng)以及大躍進(jìn)高潮的到來(lái)，“街道-居委”的基層政權(quán)體制逐漸被“黨政合一、政企合一、工農(nóng)商學(xué)兵五位一體”的城市人民公社體制所取代。居委會(huì)開(kāi)始作為人民公社體制中的一個(gè)紐結(jié)而“存在”，名存實(shí)亡。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，作為“黨政合一”的人民公社存在兩級(jí)序列。公社設(shè)黨委，黨委下設(shè)組織、宣傳、群工、辦公室等機(jī)構(gòu)，其管轄范圍相當(dāng)于原來(lái)街道辦事處；街道公社下設(shè)多個(gè)分社，分社設(shè)黨支部，黨支部下設(shè)組織、宣傳等委員或干事若干，其管轄范圍相當(dāng)于原來(lái)的4～5個(gè)居委會(huì)不等。公社和分社都設(shè)正副社長(zhǎng)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，也由此開(kāi)啟了基層政權(quán)組織中黨政不分，以黨代政的歷史先河。[注]而此以歷史的制度資源也在第四章分析本文的案例——宜城街道居委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)時(shí)出現(xiàn)了驚人的“歷史重演”，居委會(huì)建設(shè)中的“變”與“不變”或者說(shuō)歷史中的制度資源一再成為當(dāng)前社區(qū)制改革與創(chuàng)新中復(fù)制與模仿的“傳統(tǒng)”，而這一歷史資源在當(dāng)前的制度設(shè)置中就變成了“活著的當(dāng)下”。

其次，大躍進(jìn)中居委會(huì)的功能擴(kuò)展與異化。居委會(huì)的功能擴(kuò)展是以大量居辦經(jīng)濟(jì)[注]居辦經(jīng)濟(jì)，是居委會(huì)開(kāi)辦的經(jīng)濟(jì)形式的簡(jiǎn)稱(chēng)。的出現(xiàn)為標(biāo)志的。由于人民公社是“政企合一”“工農(nóng)商學(xué)兵五位一體”的組織，那么居委會(huì)作為其分社開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就成為順理成章之事，尤其“大躍進(jìn)”的推波助瀾，一時(shí)間大量的“居辦經(jīng)濟(jì)形式”紛紛涌現(xiàn)。需要注意的是，這些居辦經(jīng)濟(jì)形式主要的目的并不是經(jīng)濟(jì)性的考量，而是出于政治性的目的，是為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義而做的努力。其中上海市民政局檔案中一里弄關(guān)于其工作任務(wù)的表述鮮明地體現(xiàn)了這一點(diǎn)，具體如下：“以鋼鐵為中心,積極地為建立人民公社做好一切準(zhǔn)備。為此,必須加強(qiáng)共產(chǎn)主義教育,發(fā)動(dòng)群眾,有計(jì)劃有步驟地把里弄組織起來(lái),逐步解放婦女生產(chǎn)力,為鋼鐵生產(chǎn)服務(wù)。大鬧文化革命,加強(qiáng)社會(huì)清理和改造工作,大辦服務(wù)福利,使人人有事做,事事有人管,個(gè)個(gè)愛(ài)勞動(dòng),家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化,進(jìn)一步改變里弄政治思想,加速社會(huì)主義建設(shè),朝共產(chǎn)主義方向邁進(jìn)?！盵14]

但是隨著這些居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和企業(yè)單位后，居委的工作人員不愿兼做街道居委工作或者說(shuō)重心已經(jīng)偏向了“創(chuàng)收”，特別是不同居委之間展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，同樣的工作性質(zhì)，但彼此的收入不同(主要與居辦經(jīng)濟(jì)的情況高度相關(guān))，于是就出現(xiàn)了愈來(lái)愈多的人參加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而社區(qū)居民生活愈來(lái)愈無(wú)人管的現(xiàn)象。

再次，1962年以后中央政府短暫的調(diào)整，居委會(huì)也進(jìn)行了功能正常化的努力，開(kāi)始逐步實(shí)行有限度的政社分開(kāi)，以解決人民公社體制“政社不分”“政企合一”所帶來(lái)的弊端。這樣人民公社被叫停，街居體制也得到了漸次恢復(fù)。這就在一定程度上實(shí)現(xiàn)了居委功能的正常化，街道里弄工作再次走向正規(guī)。

(三) 破壞與畸形(1966—1976)：“革命”進(jìn)程中的居委會(huì)異化

1962年的短暫調(diào)整，本已使居委會(huì)的工作向著正?；鸵?guī)范化的方向邁進(jìn)，但是這一趨勢(shì)被隨之而來(lái)的“四清”運(yùn)動(dòng)及其擴(kuò)大化再次阻斷，繼之而來(lái)的“文化大革命”則徹底顛覆了城市居民委員會(huì)的理性回歸之路，城市里弄一度失控、再次陷入無(wú)序化。特別是隨著“文化大革命”的持續(xù)發(fā)酵，整個(gè)中國(guó)社會(huì)都被卷入到了這場(chǎng)政治文化運(yùn)動(dòng)中，居民委員會(huì)也被改造成為“革命委員會(huì)”。由此，城市里弄就淪為群眾之間以及里弄干部之間的政治斗爭(zhēng)的“場(chǎng)域”，而“革命”的邏輯也成為整個(gè)社會(huì)的主導(dǎo)性“慣習(xí)”。

文革時(shí)期居委會(huì)被視為階級(jí)斗爭(zhēng)的最前線，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的組織末梢，因而具有特別重要的意義。為配合文化大革命的開(kāi)展，中央提出了“政治建街”的號(hào)召，這樣城市原有的街道組織逐漸被革命委員會(huì)所取代。隨著基層居民組織結(jié)構(gòu)的“革命性”演化，其組織的功能也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。在文化大革命的非理性浪潮的裹挾下，里弄革命委員會(huì)的主要工作是配合“革命”形勢(shì)的發(fā)展而進(jìn)行的政治動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)，比如，動(dòng)員城市居民到農(nóng)村以及邊遠(yuǎn)地區(qū)去安家落戶(hù)，動(dòng)員知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)接受貧下中農(nóng)再教育等。工作方式主要就是斗批改、大批斗等，可以看出其行政功能和自治功能都極大扭曲。此時(shí)城市基層里弄工作已陷入全面癱瘓。

1968年為恢復(fù)基層的居民工作，政府采取了兩個(gè)方面的措施。其一，取消了街道的軍事編制，即將街道下面的連、排、班的編制取消，保留街道革命委員會(huì)；其二，恢復(fù)“文革”前居民委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與設(shè)置，同時(shí)將組織名稱(chēng)“革命化”，即將原來(lái)的“居民委員會(huì)”改為“革命居民委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱(chēng)“革居會(huì)”。

此時(shí)期“革居會(huì)”(居委會(huì))的工作職能，大致可以分為“革命專(zhuān)政事務(wù)”和“居民自治事務(wù)”兩大類(lèi)。就前者而言，由于“革居會(huì)”是“革命”的居民委員會(huì)，其組織目標(biāo)已經(jīng)異化為“革命”服務(wù)，而不是為居民服務(wù)，其中心工作是開(kāi)展階級(jí)斗爭(zhēng)和文化大革命，進(jìn)而導(dǎo)致其淪為革命造反派開(kāi)展基層專(zhuān)政的工具。這鮮明地體現(xiàn)在此一時(shí)期“革居會(huì)”所開(kāi)展的如“清隊(duì)、一批三查、遣返、疏散人口、抄家、‘批林批孔’、搞‘群眾專(zhuān)政’，以及反擊‘右傾翻案風(fēng)’等各種政治運(yùn)動(dòng)中。”[15]117就其后者來(lái)說(shuō)，革命居委會(huì)，卻依然還是居委會(huì)的定位。特別是它的組織構(gòu)成仍然是常規(guī)的居委會(huì)形式，因而也在一定程度上發(fā)揮著部分居委會(huì)的職能，當(dāng)然也有一定的拓展。比如在城市革居會(huì)內(nèi)新設(shè)的專(zhuān)職“群防員”，無(wú)疑為社區(qū)居民就近看病提供了方便。

70年代的社區(qū)工作者朱阿姨[注]朱阿姨簡(jiǎn)介，1933年生，原來(lái)的中學(xué)老師。70年代就開(kāi)始參與與接觸社區(qū)方面的工作(她的母親就是社區(qū)的核心人物之一，據(jù)朱阿姨講她之所以投身社區(qū)也是深受她母親的影響)。1991年退休之后進(jìn)入社區(qū)居委會(huì)開(kāi)始居委會(huì)委員的工作，主要負(fù)責(zé)宣傳、關(guān)工委以及老年協(xié)會(huì)的工作。2012因?yàn)槟挲g的原因，從社區(qū)居委會(huì)中退出來(lái)，但還在從事著社區(qū)老年團(tuán)隊(duì)的歌唱工作。信息來(lái)自訪談資料：20150606ZQZ。告訴筆者，“1978年之前的(和平)居委會(huì)還不叫居委會(huì)，當(dāng)時(shí)生產(chǎn)街。居委會(huì)是什么事情(居民的事情)都管，主要管理城市老百姓(城市居民中沒(méi)工作的人)，是全能居委。一是，涉及人們的吃穿住行方方面面的工作都要管理，派發(fā)各種票據(jù)(糧票、煙票等)；二是，文化大革命的時(shí)候，就業(yè)也要居委會(huì)來(lái)管(參軍、上山下鄉(xiāng))。實(shí)際上居委會(huì)也是一個(gè)單位，屬于鎮(zhèn)政府管理(原來(lái)是街，后來(lái)是居委會(huì))。政府行為要到群眾中間去落實(shí)就要通過(guò)居委會(huì)。什么事情都通過(guò)居委會(huì)，包括你的就業(yè)、家庭糾紛、鄰里關(guān)系等，它是最基層的。你像安全、四類(lèi)分子(到那里去掃大街)、以及勞改侯釋放的人都屬于居委會(huì)管理，帶高帽子等都是居委會(huì)。”

(四) 國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)：革命的傳統(tǒng)與治理的失序

時(shí)代的發(fā)展，始終作為一個(gè)外在的“結(jié)構(gòu)性變項(xiàng)”影響和約制著基層社會(huì)治理體制的治道變革。處于國(guó)家與基層社會(huì)結(jié)構(gòu)空間中的城市居民委會(huì)，經(jīng)過(guò)初期的整頓與黃金發(fā)展之后，被接續(xù)而來(lái)的人民公社和大躍進(jìn)所裹挾，并在“文化大革命”的十年動(dòng)亂中被扭曲與破壞，不斷地被國(guó)家力量與時(shí)代變遷所改造與形塑，從組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、功能業(yè)務(wù)以及活動(dòng)開(kāi)展等都鮮明地嵌入在“時(shí)代”中。

其一，從居委會(huì)的組織變遷來(lái)看，居委會(huì)是國(guó)家形塑與時(shí)代制約下的產(chǎn)物。第一，階級(jí)斗爭(zhēng)邏輯下的政治性整頓。此次整頓是基于政治性的考慮，以純化組織為核心，較少涉及居民福利性的事項(xiàng)；通過(guò)“階級(jí)凈化機(jī)制”肅清了居委會(huì)的人員構(gòu)成，而且通過(guò)制度建設(shè)與政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的國(guó)家化和規(guī)范化。第二，政治性浪潮中居委會(huì)的機(jī)構(gòu)異化與功能擴(kuò)張。一方面是“黨政合一”的城市人民公社對(duì)街-居體制的置換與替代，政治性建制開(kāi)始進(jìn)入基層社會(huì)空間與治理平臺(tái)，并發(fā)揮主導(dǎo)作用，“事無(wú)巨細(xì)，黨委書(shū)記說(shuō)了算數(shù)”。另一方面則是“政企合一”“工農(nóng)商學(xué)兵五位一體”的人民公社領(lǐng)導(dǎo)下所造成的居委會(huì)的功能擴(kuò)張，特別是在“大躍進(jìn)”浪潮中出于政治性考量而開(kāi)展的“居辦經(jīng)濟(jì)”，致使居委會(huì)的功能異化與重心偏移。第三，政策調(diào)整中的居委會(huì)短暫正?；?。這鮮明地就體現(xiàn)了夾雜著政治邏輯的政策調(diào)整與行政干預(yù)作為重要的“結(jié)構(gòu)性變項(xiàng)”在居委會(huì)變革中的決定性影響。第四，“革命”進(jìn)程中居委會(huì)紊亂與失序。1966年，以“摧枯拉朽之勢(shì)”和“排山倒海之力”而來(lái)的文化大革命，作為時(shí)代變遷中的一個(gè)重要結(jié)構(gòu)性事件，將“階級(jí)斗爭(zhēng)的邏輯”嵌入到了中國(guó)社會(huì)的方方面面，居委會(huì)的人員構(gòu)成、結(jié)構(gòu)設(shè)置、中心工作以及功能定位等都發(fā)生了“革命”性的變化，革命的邏輯主導(dǎo)了一切。

由此可見(jiàn)，城市居民委會(huì)，在1958年到1976年的一系列變遷都體現(xiàn)了與國(guó)家力量與時(shí)代情景的“諧變”，國(guó)家通過(guò)剛性的權(quán)威，將其自身的邏輯成功地植入(嵌入)居委會(huì)的內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)了對(duì)居委會(huì)的有效統(tǒng)合。

其二，從居委會(huì)的屬性來(lái)看，居委會(huì)因應(yīng)時(shí)代的結(jié)構(gòu)制約與形塑也表現(xiàn)了“政治性”與“革命性”的面相。就其“政治性”而言，主要體現(xiàn)在居委會(huì)人員選拔與任用上的“政治”標(biāo)準(zhǔn)，居委會(huì)配合政治運(yùn)動(dòng)的工作實(shí)踐等；而對(duì)于居委會(huì)的“革命性”來(lái)說(shuō)，則指涉了“文化大革命”時(shí)代中基層社區(qū)空間與組織的無(wú)可幸免，革命邏輯成為社會(huì)中的通行邏輯與行動(dòng)慣習(xí)，也指居委會(huì)組織變革中的軍事布排與職位設(shè)定，也涵括了居委會(huì)工作內(nèi)容中的“革命專(zhuān)政事務(wù)”(這一部分事務(wù)構(gòu)成了居委會(huì)此一時(shí)期的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容)。無(wú)可否認(rèn)，這兩重面向?qū)嶋H上是居委會(huì)變遷中國(guó)家力量與時(shí)代情景形塑中的“客觀映像”。

其三，就居委會(huì)的日常工作內(nèi)容來(lái)看，基本可以概括為“革命專(zhuān)政事務(wù)”和“居民自治事務(wù)”兩大類(lèi)。而且“革命專(zhuān)政事務(wù)”在此一時(shí)期居委會(huì)工作中的優(yōu)先性、日常性和主導(dǎo)性?！拔幕蟾锩弊鳛榇艘粫r(shí)期國(guó)家的一項(xiàng)重要和中心的政治運(yùn)動(dòng)，其開(kāi)展的范圍、涉及的領(lǐng)域以及動(dòng)員的空間等都已經(jīng)滲透到基層社區(qū)居委會(huì)，那么居委會(huì)的日常工作中為配合這項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)而出現(xiàn)的“革命專(zhuān)政事務(wù)”對(duì)“居民自治事務(wù)”的優(yōu)先權(quán)就成為了必然。

對(duì)居委會(huì)此一時(shí)期的變遷考察，我們發(fā)現(xiàn)，在居委會(huì)的整頓與發(fā)展、置換與恢復(fù)以及破壞與畸形等演化過(guò)程中國(guó)家力量時(shí)刻“在場(chǎng)”。特定時(shí)代的情勢(shì)又將“政治性”和“革命性”烙刻于居委會(huì)的歷史記憶中，賦予了居委會(huì)更為豐富的“國(guó)家性”。國(guó)家的力量(過(guò)程)，作為居委會(huì)所鑲嵌于其中的背景一樣，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形塑的時(shí)空?qǐng)鲇?，時(shí)刻參與居委會(huì)的內(nèi)在變遷與演化，成為居委會(huì)“生命歷程”中揮之不去、改之不掉的內(nèi)在規(guī)定性。這也是居委會(huì)“去行政化”改革與創(chuàng)新始終難以破局的“路徑依賴(lài)”與“制度源泉”。

四、 改革的邏輯：從街居制到社區(qū)制

(一) 調(diào)整與復(fù)興(1978—1990)：?jiǎn)挝簧鐣?huì)與街居制的形成

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，歷史進(jìn)入了轉(zhuǎn)折的新時(shí)期。宏觀層面上“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”全面取代“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，開(kāi)啟了結(jié)構(gòu)調(diào)整與體制改革的新時(shí)代，國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)與發(fā)展步入正規(guī)。從基層來(lái)看，隨著大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)與政治斗爭(zhēng)的終結(jié)，也開(kāi)始了進(jìn)入制度建設(shè)與機(jī)制完善的常態(tài)建設(shè)與發(fā)展階段。從1979年到1990年，居委會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)恢復(fù)、調(diào)整與健全的過(guò)程，既有存量的改革，更為增量上的發(fā)展，涉及到組織建設(shè)、功能定位、法律屬性以及制度規(guī)章等方方面面的內(nèi)容，這些基本上奠定了單位制與街居制相并行，單位為主、街居為輔的基層社會(huì)管理格局。

首先，居委會(huì)的組織恢復(fù)。1978年以后，為快速穩(wěn)定社會(huì)，推進(jìn)改革開(kāi)放，中央決定取消城市中的人民公社，街道革委會(huì)與革命居民委員會(huì)，恢復(fù)50年代中期建立的街道辦事處與居民委員會(huì)組織架構(gòu)，實(shí)行黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)的基層社會(huì)管理體制。居民委員會(huì)作為基層的群眾性自治組織，要嚴(yán)格履行1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》中規(guī)定的五項(xiàng)基本職責(zé)。[注]1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定的五項(xiàng)基本職責(zé)是，“第一，辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)；第二，向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)及其派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)和訴求；第三，宣傳政府的相關(guān)政策及動(dòng)員居民；第四，領(lǐng)導(dǎo)并開(kāi)展群眾性的治安保衛(wèi)工作；第五，調(diào)解居民之間的糾紛?！边@樣，作為基層社會(huì)管理體制中的重要環(huán)節(jié)的居委會(huì)的不斷恢復(fù)為實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的穩(wěn)定，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)揮了重要的穩(wěn)定器作用。

其次，居委會(huì)的功能調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，單位之外的“無(wú)(非)單位人”的增加，特別是文化大革命時(shí)期1500萬(wàn)“上山下鄉(xiāng)”知識(shí)青年的返城，無(wú)疑給城市管理提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。這些因素都作為“前置變項(xiàng)”進(jìn)入居委會(huì)恢復(fù)與新建的過(guò)程，這就意味著簡(jiǎn)單的組織恢復(fù)勢(shì)必難以有效回應(yīng)這些新的情況。為此，居委會(huì)的改革進(jìn)入功能調(diào)整階段。主要涉及到了居委會(huì)組織規(guī)模和管轄范圍的調(diào)整，居委會(huì)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與部門(mén)設(shè)置，以離退休人員為主體的居委會(huì)干部隊(duì)伍改選與調(diào)整，對(duì)居委會(huì)干部的工作報(bào)酬的統(tǒng)籌與調(diào)整，逐漸實(shí)現(xiàn)生活費(fèi)補(bǔ)貼工資化[16]。經(jīng)過(guò)上述的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)組織與改革進(jìn)程的相協(xié)調(diào)，也充分調(diào)動(dòng)了居委會(huì)干部的工作積極性，從而為居委會(huì)在基層社區(qū)空間中的復(fù)興奠定了重要基礎(chǔ)。

再次，居委會(huì)的制度化建設(shè)。一方面，對(duì)以往條例法規(guī)的選擇性恢復(fù)。1980年國(guó)家重新頒布了有關(guān)居民委員會(huì)的4個(gè)法律性文件，[注]這四個(gè)法律文件分別是，《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》(1952)、《城市居民委員會(huì)組織條例》(1954)、《城市街道辦事處組織條例》(1954)、《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》(1954)。從條例的角度有效地規(guī)范了改革初期居委會(huì)工作的開(kāi)展。另一方面，為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展而進(jìn)行的制度法律建構(gòu)。比如，1989年第七屆全國(guó)人大十一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“居民委員會(huì)對(duì)居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，居民會(huì)議由18周歲以上的居民組成，凡涉及全體居民利益的主要問(wèn)題，都要經(jīng)過(guò)居民會(huì)議討論決定，居民會(huì)議是城市基層群眾自治組織的最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)?！边@些法律上的規(guī)定進(jìn)一步明確了居委會(huì)的“自治屬性”，形成了居委會(huì)工作組織的“三自原則”和“治理架構(gòu)”，這是國(guó)家通過(guò)法律的形式實(shí)現(xiàn)居委會(huì)“社會(huì)屬性”的自覺(jué)努力與嘗試，也構(gòu)成了后續(xù)居委會(huì)一系列改革指向“自治性”的法律依據(jù)，居委會(huì)的工作開(kāi)始走向了法治化、制度化的軌道。

(二) 改革與創(chuàng)新(1990年以來(lái))：?jiǎn)挝恢频慕怏w與社區(qū)建設(shè)的興起

單位制的解體與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，引發(fā)的體制外空間的成長(zhǎng)、原子化個(gè)人的出現(xiàn)以及新的弱勢(shì)群體的結(jié)構(gòu)化再生產(chǎn)，都對(duì)基層社會(huì)管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，作為基層群眾性自治組織的“社區(qū)居委會(huì)”再度進(jìn)入政府的視野，并在穩(wěn)定社會(huì)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織化的過(guò)程中被寄予了厚望，居民委員會(huì)再次被政府置于社會(huì)管理與控制體系的網(wǎng)結(jié)位置，成為國(guó)家整合基層社會(huì)的重要載體。換句話說(shuō)，“單位制”的解體重新突出了“街居制”在城市基層的管理功能，街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)在城市管理重心下移的過(guò)程中被賦予了更多的責(zé)任和任務(wù)，而作為其伸入基層社會(huì)觸角的居委會(huì)也開(kāi)始了再度的行政化。這就是說(shuō)城市管理重心的下移、街居地位的提升以及任務(wù)量的增加與居委會(huì)行政化程度的提高是同步的、并行的。這一過(guò)程始于90年代的一系列基層社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新。

1991年民政部首次在工作中提出“城市社區(qū)建設(shè)”的概念，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始出現(xiàn)在政治話語(yǔ)實(shí)踐中。體現(xiàn)在社區(qū)治理實(shí)踐中就是基層社區(qū)在社會(huì)管理重心不斷下移的過(guò)程中成為重要的改革創(chuàng)新“實(shí)驗(yàn)區(qū)”。由于“社區(qū)建設(shè)”運(yùn)動(dòng)是自上而下開(kāi)展的，雖不同于文化大革命時(shí)期的政治運(yùn)動(dòng)，但這一展開(kāi)“路徑”就預(yù)設(shè)了“政府”的主體地位，以及按照政府的意圖進(jìn)行建設(shè)的目標(biāo)圖式，這就難以擺脫改革過(guò)程中政府權(quán)力的深入。這樣基層社區(qū)作為國(guó)家治理單元，通過(guò)治理體系的建構(gòu)以及橫向部門(mén)間的聯(lián)合將社區(qū)完全“政治化”。同時(shí)，居委會(huì)作為這一架構(gòu)中的“第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”[注]典型地體現(xiàn)在“上海模式”的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。本身也成為了政府最基層的“腳”，成為了政府的一部分。

改革之后的居民委員會(huì)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度的行政化，其自治屬性?xún)H存于法律文本和官樣宣傳中。其行政化的標(biāo)志主要體現(xiàn)在，其一，工作內(nèi)容的高度行政化。主要指的是居委工作來(lái)源的政府下派性，從居委會(huì)所承擔(dān)的十大類(lèi)近百項(xiàng)的工作臺(tái)賬中可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的工作內(nèi)容是由上級(jí)政府及其條線職能部門(mén)布排和下達(dá)的，而且除了這些常規(guī)性的工作之外，居委會(huì)還要隨時(shí)轉(zhuǎn)向來(lái)自于政府的階段性的“中心工作”的落實(shí)與應(yīng)付上。其二，業(yè)務(wù)績(jī)效考核的政府主導(dǎo)性。居委會(huì)的工作目標(biāo)的確定、檢查考核的標(biāo)準(zhǔn)的制定以及具體的考核的進(jìn)行等都由街道政府所決定，這也就決定了居委會(huì)工作“對(duì)上負(fù)責(zé)”的取向，也是其工作行政化的主要原因。其三，人員配備以及經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌上的政府決定性。居委會(huì)書(shū)記、主任等“干部”角色的選擇、確定以及居委委員的選舉等過(guò)程中政府都或多或少地參與并起到了重要的作用。更為重要的是居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、人員津貼等基本上主要依靠政府的財(cái)政撥款，這都造成了居委會(huì)對(duì)政府的高度依賴(lài)性以及自身的不斷行政化。

由此可見(jiàn)，隨著社會(huì)管理重心的下移，政府在一系列壓力的挑戰(zhàn)面前，通過(guò)體系吸納和行政改革的邏輯，建構(gòu)了與居民委員會(huì)之間的上下級(jí)關(guān)系，重新塑造、強(qiáng)化了居委會(huì)的基層政權(quán)屬性。這就是說(shuō)，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革而引發(fā)的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，居委會(huì)再度走向了自己的異化，它不是居民與政府之間的鏈接中介，而是幻變?yōu)檎旧恚蔀榱嘶鶎诱拇砣?，在上?jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行著對(duì)城市基層的行政管理權(quán)。此后，以街道-居委會(huì)為中心，開(kāi)始了一系列的基層“治理循環(huán)”與創(chuàng)新實(shí)踐。其核心議題是居委會(huì)的行政化以及居委會(huì)的去行政化改革。法律定位上的自治性逐漸演化成為居委會(huì)發(fā)展歷史中的一層“緊箍咒”，而居委會(huì)所處的場(chǎng)域位置以及國(guó)家力量的若即若離成為居委會(huì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中揮之不去的“內(nèi)在構(gòu)成”。

進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，宏觀層面上，國(guó)家推進(jìn)的國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，微觀層面中，基層多元治理主體的呈現(xiàn)，社會(huì)組織的漸次發(fā)育等，使居委會(huì)面臨了再度邊緣化和回歸自治的理論與實(shí)踐努力。似乎，居委會(huì)去行政化改革是解決基層一切治理問(wèn)題的關(guān)鍵，只要居委會(huì)實(shí)現(xiàn)了“自治化”回歸，社區(qū)才能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。但問(wèn)題遠(yuǎn)非這么簡(jiǎn)單，不僅居委會(huì)的上述歷史沿革中沒(méi)有完全獨(dú)立自治的歷史圖景和制度資源，而且居委會(huì)的改革完善中行政力量是作為背景因素和構(gòu)成要件嵌入并參與其中的。居委會(huì)的去行政化問(wèn)題在多大程度上可以成為一個(gè)命題，或者說(shuō)居委會(huì)的去行政化改革在多大程度上可以取得成功是尚需要進(jìn)一步思考與研究的議題[1]110-116。

(三) 國(guó)家的建設(shè)與社會(huì)成長(zhǎng)：國(guó)家與社會(huì)治理空間的轉(zhuǎn)換與變遷

1979年以來(lái)，居委會(huì)作為基層社會(huì)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)與設(shè)置，先后經(jīng)歷了一個(gè)組織恢復(fù)、功能調(diào)整以及制度健全的過(guò)程，并在體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)深度轉(zhuǎn)型的過(guò)程中進(jìn)行新一輪的改革與創(chuàng)新。其背后鮮明地體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷與互動(dòng)。社會(huì)的轉(zhuǎn)型與體制的轉(zhuǎn)軌對(duì)中國(guó)社會(huì)特別是社會(huì)管理體制產(chǎn)生了具有深遠(yuǎn)意義的影響，但是這一影響在已有的學(xué)術(shù)研究中是被嚴(yán)重忽視的。[注]比如對(duì)1990年以來(lái)隨著“單位制”的解體以及城市社會(huì)管理重心的下移，政府在加強(qiáng)街道、居委會(huì)的治理勢(shì)位與能力以彌補(bǔ)由于單位制的解體而導(dǎo)致的國(guó)家對(duì)城市社區(qū)控制和影響能力下降的努力中居委會(huì)再次被行政化過(guò)程中所體現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)各自?xún)?nèi)部構(gòu)成的變化以及彼此間關(guān)系性質(zhì)的微妙變化等。

第一，社會(huì)管理體制實(shí)現(xiàn)了由“單位制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。單位制作為一套健全的社會(huì)管理體制，通過(guò)對(duì)資源的行政化配置以及對(duì)單位人身份的管理而實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的剛性控制，其本質(zhì)是國(guó)家政權(quán)的全能空間。在這一空間中社會(huì)的復(fù)雜性被建構(gòu)的單位的同質(zhì)性所掩蓋，社會(huì)主義的國(guó)家將單位化的社會(huì)空間成功地轉(zhuǎn)換為行政空間，進(jìn)而通過(guò)對(duì)單位的溶解與深入實(shí)現(xiàn)了對(duì)結(jié)構(gòu)化社會(huì)的管理。相反社區(qū)制則是為了應(yīng)對(duì)單位制解體后城市基層社會(huì)出現(xiàn)的服務(wù)與管理真空或漏洞而由中央自上而下設(shè)計(jì)并推行的整合基層社會(huì)的制度安排，是國(guó)家與社會(huì)合作治理的場(chǎng)域。雖然也是國(guó)家的一種制度安排，但是社會(huì)的復(fù)雜性以及國(guó)家的有限性意味著國(guó)家或社會(huì)的單方面作用都無(wú)法成功實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的管理?？梢哉f(shuō)，從單位制到社區(qū)制，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的整合已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

第二，資源配置方式經(jīng)由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”過(guò)渡到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。作為自上而下的一套國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的體制，其成功的運(yùn)轉(zhuǎn)是以一系列的配套制度來(lái)執(zhí)行和貫徹的，具體到城市社會(huì)則是依托單位制和街居制來(lái)實(shí)現(xiàn)。單位管有單位之人，街居負(fù)責(zé)無(wú)單位之人，城市社會(huì)空間被高度擠壓與剛性整合，社會(huì)被高度結(jié)構(gòu)化于國(guó)家序列中，國(guó)家與社會(huì)疊合。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制則打破了這一剛性體制，效率與理性開(kāi)始成為基層空間中的主導(dǎo)性邏輯。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的單位制與街居制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中走向解體，體制外的空間不斷成長(zhǎng)，社會(huì)逐漸從國(guó)家中孕育出來(lái)，國(guó)家與社會(huì)開(kāi)始分離。

第三，從性質(zhì)上來(lái)講“國(guó)家”也經(jīng)歷由“整體性國(guó)家”到“層級(jí)化國(guó)家”的轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放之前，國(guó)家的存在是一個(gè)整體性的存在，而且表現(xiàn)為“政黨國(guó)家”的形式。其顯著的特征就是政治運(yùn)動(dòng)、階級(jí)斗爭(zhēng)以及黨的意志等即代表了國(guó)家，也時(shí)刻保持了對(duì)社會(huì)的深入與引領(lǐng)。而改革開(kāi)放以后，國(guó)家的呈現(xiàn)更多地是以具體的、層化的形象存在的，表現(xiàn)為“層級(jí)化國(guó)家”的形式。90年代以來(lái)的改革與創(chuàng)新實(shí)踐，說(shuō)明國(guó)家的現(xiàn)代化過(guò)程，必然也是國(guó)家轉(zhuǎn)變形式與方式融入社會(huì)的過(guò)程，并在這一融入的過(guò)程中進(jìn)行自我的建構(gòu)，在國(guó)家話語(yǔ)下的社區(qū)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)空間的吸納與管理，這是與以往的一體化國(guó)家形象不同的。

第四，功能邊界上由“全域國(guó)家”到“有限國(guó)家”的轉(zhuǎn)變。政企分開(kāi)與政社分開(kāi)意味著承認(rèn)政府的有限性，國(guó)家有著自己的邊界，不僅僅是物理區(qū)域上的，也是功能場(chǎng)域中的。1991年以來(lái)中央政府積極地推動(dòng)“社區(qū)建設(shè)”,嘗試通過(guò)加強(qiáng)街道與居委會(huì)的治理能力來(lái)彌補(bǔ)由于單位制的弱化與解體而導(dǎo)致的國(guó)家對(duì)城市社區(qū)深入和管理能力的下降的努力，本身就意味著對(duì)有限國(guó)家的承認(rèn)，實(shí)際上也實(shí)現(xiàn)著對(duì)社會(huì)力量的承認(rèn)與吸納。隨著國(guó)家管理重心下移，社區(qū)再次進(jìn)入國(guó)家的視域，與之前不同的是，有限國(guó)家采取了更為柔性或者說(shuō)是更為隱蔽的方式，一方面承認(rèn)社區(qū)之社會(huì)屬性的法律定位，另一方面通過(guò)各種形式的滲透[17]重建其自身在基層的控制權(quán)。

五、 國(guó)家政權(quán)建設(shè)與居委會(huì)行政化的制度過(guò)程

通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)居委會(huì)產(chǎn)生、發(fā)展、改革與完善過(guò)程的歷史檢視，發(fā)現(xiàn)這一過(guò)程與現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程是“同頻共振”的，在居民委員會(huì)發(fā)展的不同階段國(guó)家通過(guò)政權(quán)建設(shè)的邏輯、革命的邏輯以及改革的邏輯實(shí)現(xiàn)了對(duì)居委會(huì)的不斷深入管理。

新中國(guó)成立初期新政權(quán)采取國(guó)家改造和城市鄰里重構(gòu)的政治策略，運(yùn)用“階級(jí)凈化機(jī)制”來(lái)清除里弄舊組織以純化里弄空間，甄別政治“不潔分子”以改造里弄群眾，并借助街居制將國(guó)家權(quán)力和意志植入鄰里空間，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的有效管理。1957年以后國(guó)家通過(guò)以“單位制為主，街居制為輔”的社會(huì)管理體制，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的調(diào)配體制，建構(gòu)了一種“總體性社會(huì)(國(guó)家)”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的統(tǒng)合?！拔幕蟾锩备菍⒗锱臻g政治化，居民委員會(huì)在“革命”邏輯的操控下被改造為“革命委員會(huì)”，居委會(huì)全面異化，城市鄰里空間陷入失控和無(wú)序化。1979年改革開(kāi)放以來(lái)，居委會(huì)先后經(jīng)歷了組織恢復(fù)、功能調(diào)整以及制度健全的改革與創(chuàng)新，1990年以來(lái)隨著“單位制”的解體以及城市社會(huì)管理重心的下移，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理方式開(kāi)始了主動(dòng)地調(diào)整，消失已久的“社會(huì)”獲得了重新發(fā)育生長(zhǎng)的空間與機(jī)會(huì)。但是由于國(guó)家政權(quán)建設(shè)邏輯的始終存在以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制慣性，在國(guó)家對(duì)城市社區(qū)管理和深入能力下降的努力中居委會(huì)再次被行政化。

由上觀之，居委會(huì)作為歷史的產(chǎn)物，其前后沿革與發(fā)展昭示兩個(gè)關(guān)鍵性的變量始終是居委會(huì)的建構(gòu)性力量和型構(gòu)性因素。其一，居委會(huì)作為組織的產(chǎn)生與存在是對(duì)居民(居委會(huì)范圍內(nèi)的)需求的滿足與對(duì)接。這也是居委會(huì)自治屬性的現(xiàn)實(shí)來(lái)源與法律依據(jù)。主要指涉兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是居委會(huì)屬性定位與組織原則中的群眾性。居委會(huì)的法律定位與屬性歸屬最早可以追溯到1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》。該法第111條規(guī)定，作為基層群眾性自治組織，居民委員會(huì)的主要任務(wù)是“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議”[18]。居委會(huì)作為基層群眾性的自治組織，意味著其存在與功能發(fā)揮必然指向群眾的需求和利益，這是其作為組織存在的價(jià)值和意義。從法律規(guī)定的居委會(huì)的主要任務(wù)來(lái)看，無(wú)不涉及到居民利益與需求的標(biāo)準(zhǔn)，居民的各項(xiàng)公共需求應(yīng)該成為居委會(huì)行事的根本出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿。此外，1989年《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步界定了居委會(huì)的組織原則——三自原則，即“城市居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。這一原則性的規(guī)定無(wú)疑是對(duì)居委會(huì)群眾性的最佳注釋。這些法律上的定位與規(guī)定奠定了居委會(huì)“自治”屬性的基本判準(zhǔn)，也構(gòu)成了其合法性的最終來(lái)源，成為一系列改革與完善不得不考慮、不得不回歸的“本真屬性”，某種意義上說(shuō)也構(gòu)成了居委會(huì)“徘徊于行政與自治之間”或“國(guó)家與社會(huì)之間”張力的法律淵源。二是居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)與部門(mén)設(shè)置的群眾性。作為基層群眾性自治性組織，居委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能部門(mén)的設(shè)置是因應(yīng)居民公共需求的滿足與提供而立。即居民有什么樣的公共需求，居委會(huì)就會(huì)存在什么樣的部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)居民利益的滿足。比如，居委會(huì)的福利委員會(huì)主要是為了滿足居民的社會(huì)福利而設(shè)，治保委員會(huì)則是為了滿足居民對(duì)社區(qū)安全的需要而立，調(diào)解委員會(huì)則主要是為解決居民之間交往可能產(chǎn)生的矛盾與糾紛而設(shè)等等。從另外一個(gè)角度看，正是居委會(huì)組織設(shè)置的群眾性特征，才使得居委會(huì)能夠隨著不同時(shí)期、不同階段居民利益的變化中進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整與完善。在筆者看來(lái)，這在某種程度上也是居委會(huì)存在時(shí)間之久，難以被其他社會(huì)組織所替代的根本原因之所在。其存在固然具有合理性，但容易被忽略的則是，隨著居民異質(zhì)性的提高，隨著居民需求的多元化，居委會(huì)自身功能調(diào)整與機(jī)構(gòu)變遷的客觀必然性，進(jìn)而導(dǎo)致了居委會(huì)“邊緣化”或是“存與廢”的爭(zhēng)論。因此我們?cè)谶M(jìn)行居委會(huì)改革與創(chuàng)新時(shí)必須對(duì)此保持足夠的敏感與關(guān)注。

其二，居委會(huì)作為制度設(shè)置的發(fā)展與變遷時(shí)刻受到來(lái)自國(guó)家力量的形塑與制約。而這則是居委會(huì)行政屬性(行政化)的根本原因所在。這其實(shí)指的是國(guó)家對(duì)居委會(huì)的建構(gòu)與影響能力。從上述居委會(huì)的歷史沿革與變遷可以看出，國(guó)家力量對(duì)居委會(huì)的關(guān)鍵性影響與制約。無(wú)論是作為脫胎于維護(hù)封建剝削制度，鞏固封建專(zhuān)制統(tǒng)治秩序的封建政權(quán)的保甲制，還是出于鞏固新生政權(quán)的現(xiàn)實(shí)考慮，或是特定時(shí)期(比如文化大革命時(shí)期)居委會(huì)的功能調(diào)整與架構(gòu)變革，抑或是社區(qū)建設(shè)中的改革與創(chuàng)新，國(guó)家都以各種不同的形式(政治的、行政的、革命的、符號(hào)象征性的等)，采取不同的手段(從“威權(quán)控制”到“體制吸納”，從“專(zhuān)斷性權(quán)力”到“基礎(chǔ)性權(quán)力”，柔性化的手段等)進(jìn)行著對(duì)基層社會(huì)的管理與深入，基層社會(huì)中(特別是居民委員會(huì)的組織載體)到處是“看得見(jiàn)”與“看不見(jiàn)”的國(guó)家。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，治理理念的引入以及國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，使得基層社區(qū)場(chǎng)域中不再是國(guó)家政權(quán)建設(shè)“單兵突進(jìn)”的圖景，也開(kāi)始有了暫且稱(chēng)之為國(guó)家社會(huì)建設(shè)[注]國(guó)家社會(huì)建設(shè)，指的是相對(duì)于“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”過(guò)程中國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的不斷滲透與控制的對(duì)立面而言的，更多地指的是國(guó)家與社會(huì)雙向互動(dòng)中相互形塑與改變的實(shí)踐?！昂髞?lái)居上”的景觀。但是，國(guó)家因素在鄰里空間，行政性力量在居委會(huì)載體中的存在與展演是不可否認(rèn)的客觀現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上正是這兩種因素的交織與互動(dòng)，才有了居委會(huì)的治亂興衰、行政與自治的論辯以及行政化與去行政化改革的論爭(zhēng)[18]。由此論之，在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，居委會(huì)在國(guó)家與社會(huì)之間的存在，在行政與自治之間的徘徊始終是存在的。