對(duì)評(píng)價(jià)地方政府財(cái)政健康的簡(jiǎn)要概述

李佳慧

【摘要】財(cái)政健康的狀況體現(xiàn)了一個(gè)城市為其居民提供公共服務(wù)的能力，對(duì)任何一個(gè)政府來說都是極為重要的。本文通過總結(jié)分析國(guó)外對(duì)于財(cái)政健康的研究，解釋了什么是財(cái)政健康，并試圖找到影響財(cái)政健康的因素，探究哪些是可控因素，哪些是不可控因素。另外，通過總結(jié)學(xué)者們衡量財(cái)政健康的方法，理解這些模型的思路，探究它們可借鑒的地方以及不足之處，思考如何選擇和構(gòu)造模型的方法。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政健康 影響因素 評(píng)價(jià)方法

一、財(cái)政健康

首先，什么是財(cái)政健康？不同的學(xué)者在這方面使用了許多不同的術(shù)語(yǔ)（Costa，Cigler，和Honadle，2004）。一些學(xué)者互換地使用“財(cái)政壓力”和“財(cái)政緊張”，有些學(xué)者則將兩者區(qū)分開來。而“財(cái)政健康（fiscal health）”、“財(cái)政狀況（fiscal condition）”、“財(cái)政形勢(shì)（fiscal position）”等術(shù)語(yǔ)也會(huì)被使用，通常帶有不同的含義。

Berry（1994）根據(jù)“財(cái)政資源超出支出義務(wù)的程度”來定義一個(gè)機(jī)構(gòu)的財(cái)政健康。這個(gè)定義顯然具有簡(jiǎn)單和易于理解的優(yōu)點(diǎn)，但缺乏細(xì)節(jié)描述。Ladd和Yinger（1989）對(duì)于財(cái)政健康的定義是“一個(gè)城市為其居民提供公共服務(wù)的能力”，它表示了一個(gè)城市向其居民提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)能力，而與政府官員的預(yù)算決策無關(guān)。這些學(xué)者們區(qū)分了“實(shí)際的財(cái)政狀況”和“標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政狀況”。所謂的“實(shí)際的財(cái)政狀況”則是指收入能力與支出需求的差。

與財(cái)政健康緊密相關(guān)的術(shù)語(yǔ)是財(cái)政狀況。Lin和Raman（1998）認(rèn)為財(cái)政狀況與財(cái)政努力（fiscal effort）或稅收和支出的相對(duì)水平相關(guān)。他們指出較差的財(cái)政狀況意味著一個(gè)政府有較低能力將現(xiàn)有公共服務(wù)水平維持在一個(gè)可接受的稅收水平上。

二、財(cái)政健康的重要性

財(cái)政健康對(duì)于一個(gè)政府來講是至關(guān)重要的，它展示了政府為其人民持續(xù)提供充足服務(wù)的能力。也因此，財(cái)政健康不足以成為政府成功的標(biāo)準(zhǔn)，它僅僅是一個(gè)前提。如果沒有健康的財(cái)政狀況，公共服務(wù)的質(zhì)量與水平顯然會(huì)受到損害。

了解一個(gè)地方政府的財(cái)政狀況對(duì)于當(dāng)?shù)氐牡胤焦賳T、納稅人、投資者，以及其他的利益相關(guān)者都是極為重要的。地方官員必須能夠理解并有效地將其管轄權(quán)的財(cái)政狀況傳達(dá)給不一定具有公共財(cái)政背景的人。無論他們是想解釋一項(xiàng)提高稅收，削減公共服務(wù)，或是收取服務(wù)費(fèi)的建議，都有助于地方官員闡明其行動(dòng)的財(cái)務(wù)理由。

地方政府的財(cái)政健康很重要，不僅是因?yàn)樗w現(xiàn)了為所需公共服務(wù)服務(wù)提供資金的能力，還有其他方面的原因。地方政府的官員想必都會(huì)爭(zhēng)取更好的財(cái)政健康狀況，不光是為了被其管轄范圍的人民所信服。其他揭示了維持財(cái)政健康的重要原因就包括財(cái)政健康對(duì)居民居住地的選擇，企業(yè)辦公地點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的選擇，地方政府競(jìng)爭(zhēng)力，公共服務(wù)的質(zhì)量，和稅收成本都有著深遠(yuǎn)的影響。

事實(shí)上，當(dāng)人民對(duì)當(dāng)?shù)卣蚱湔卟粷M意時(shí)，房主可能會(huì)選擇離開那個(gè)地區(qū)。因此，地方政府的財(cái)政狀況對(duì)房?jī)r(jià)也是有影響的，因?yàn)槿嗣窨赏ㄟ^選擇達(dá)到他們滿意的公共服務(wù)水平，且房?jī)r(jià)最低廉的地區(qū)去居住。這就意味著地方政府在做出稅務(wù)決策時(shí)，也要考慮對(duì)當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)的影響。

可見，地方政府的財(cái)政健康狀況時(shí)很重要的，它對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生著影響。國(guó)家和地方政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色，提供重要的公共服務(wù)的職能要求他們必須積極維持財(cái)政健康和穩(wěn)定。市場(chǎng)變得越來越不穩(wěn)定，而公共財(cái)政必須更加穩(wěn)定和健康。

三、財(cái)政健康的影響因素

地方政府的財(cái)政狀況取決于無數(shù)的因素。這些因素可能包括天氣和自然災(zāi)害，國(guó)家經(jīng)濟(jì)，國(guó)家政府的政策，鄰近轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，地方稅基，稅收環(huán)境，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形勢(shì)，勞動(dòng)力成本，公民服務(wù)需求和其他因素。

事實(shí)上，有如此多的因素影響著政府的健康狀況，那么對(duì)于地方政府的官員來說，如何將這些因素找到、分類、理解以及解決勢(shì)必是一個(gè)挑戰(zhàn)。哪些因素值得考慮，哪些因素值得花時(shí)間去解決，的確值得深思。

學(xué)者們對(duì)于財(cái)政健康的影響因素已經(jīng)做了很多研究。Benton（1986）認(rèn)為影響州和地方政府財(cái)政健康的最重要因素是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，通貨膨脹率，經(jīng)濟(jì)衰退等影響國(guó)家和地方政府預(yù)算，因此也會(huì)影響其財(cái)政健康。而在19世紀(jì)90年代早期，Philip Dearborn（1994）從聯(lián)邦的角度審查了國(guó)家和地方政府部門的財(cái)政前景。他研究了四個(gè)因素：聯(lián)邦預(yù)算，醫(yī)療改革（包括醫(yī)療補(bǔ)助），福利改革，聯(lián)邦授權(quán)和法規(guī)。他的結(jié)論是，由于聯(lián)邦預(yù)算嚴(yán)重受限，州和地方政府不能依靠聯(lián)邦資金幫助減輕州和地方政府的壓力。他發(fā)現(xiàn)，任務(wù)授權(quán)雖然仍然是地方政府的潛在財(cái)務(wù)關(guān)注點(diǎn)，但可能不像一些觀察家所預(yù)測(cè)的那樣對(duì)州和地方財(cái)政健康造成不利影響。

Steven Gold（1992）研究了聯(lián)邦政府政策對(duì)早期國(guó)家政府財(cái)政壓力的影響程度。他發(fā)現(xiàn)，他們通過減少聯(lián)邦援助減少了財(cái)政壓力，而不是通過稅收政策，沒有資金的任務(wù)，以及聯(lián)邦政府未能應(yīng)對(duì)重大國(guó)家問題，如醫(yī)療保健和貧困。他還指出，聯(lián)邦法院裁決（以及州法院裁決）給各州帶來了預(yù)算問題。

Helen Ladd（1991）發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的財(cái)政狀況似乎影響了州對(duì)地方政府國(guó)家的援助金額。Ladd還發(fā)現(xiàn)，“只有當(dāng)援助是以共享稅的形式而不是以年度撥款的形式下發(fā)，地方政府才能充分享受國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)?！彼慕Y(jié)論地方政府應(yīng)該謹(jǐn)慎于過分依賴州政府的收入。Mildred Warner（1999）對(duì)該國(guó)一個(gè)地區(qū)的八個(gè)國(guó)家所進(jìn)行的研究也記錄了權(quán)力下放對(duì)地方政府財(cái)政的影響。她發(fā)現(xiàn)，“因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)力量偏向某些地區(qū)，所以地方提高收入的能力在全國(guó)各地分布不均?！币虼?，國(guó)家在將資源重新分配給地方政府方面發(fā)揮著非常重要的作用，收入在很大程度上受到地方福利的限制?！斑@二者的研究均說明了國(guó)家資金等因素不在個(gè)別地方政府的控制之下。

此外，自然因素如暴風(fēng)雪，干旱，洪水，地震等對(duì)他們發(fā)生地區(qū)的財(cái)政也會(huì)造成嚴(yán)重破壞。盡管這種事件會(huì)對(duì)地方財(cái)政健康帶來很大影響，但它的頻率和嚴(yán)重程度，卻是難以預(yù)測(cè)的。

地方政府往往會(huì)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展蓬勃，失業(yè)率低的環(huán)境中受益。在這種情況下，他們?cè)诠卜?wù)上的成本就會(huì)相對(duì)減少，稅收收入更加穩(wěn)定，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值會(huì)保持平穩(wěn)或有所上漲。因此，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方政府也有著很大的影響。

人口變化也是影響地方財(cái)政健康的另一個(gè)因素。出生率，移民率，人口老齡化和其他人口趨勢(shì)都會(huì)影響公共服務(wù)的需求和支付能力。所以遵循這些趨勢(shì)及其影響有助于地方政府預(yù)測(cè)未來的服務(wù)需求。

盡管如上對(duì)于地方政府財(cái)務(wù)狀況影響因素的研究既不經(jīng)典也不詳盡，但有一點(diǎn)是很明確的，那就是地方政府官員對(duì)于這些影響因素大都難以掌控。想要全面掌控這些因素，地方政府需出動(dòng)所有必要的資源和權(quán)力，然而事實(shí)上，他們對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)，國(guó)家移民，進(jìn)口，鄰國(guó)政府的政策，人口老齡化和出生率這些因素幾乎沒有任何影響。他們幾乎不可能對(duì)中央政府的政策、他們的勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以及他們所在地區(qū)公共服務(wù)的需求起到任何決定性作用。因此，如何維持財(cái)政健康，也是一個(gè)值得思考的重要問題。

四、財(cái)政健康評(píng)價(jià)方法

財(cái)政健康對(duì)每一個(gè)地方政府都是極為重要的，地方政府勢(shì)必也會(huì)盡可能維持財(cái)政健康。但是，究竟什么是才算是財(cái)政健康，財(cái)政健康又何如衡量呢？

學(xué)者們?cè)噲D通過建立模型來測(cè)算財(cái)政健康的程度，方法和角度各有不同。而指標(biāo)的選擇，還是應(yīng)取決于模型的建立者、使用者、分析對(duì)象，以及相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性（Mccullough和Deller，2002）。

其中一種用于評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)狀況的方法是前文提到的通過比較支出需求與收入能力的差距來進(jìn)行的，這種方法最早是由Ladd和Yinger（1989）創(chuàng)造并用于研究美國(guó)大城市的財(cái)務(wù)狀況（Maher和Deller，2011）。該方法需分別對(duì)支出需求和收入能力進(jìn)行預(yù)估。支出需求的估算水平取決于對(duì)政府提供的公共服務(wù)水平和對(duì)其相關(guān)成本的估算。在公共服務(wù)水平已知的情況下，關(guān)鍵步驟便是對(duì)相關(guān)成本的估算。而對(duì)于收入能力的估算主要有稅收代表制度方法和回歸或隨機(jī)方法。

Bandyopadhyay（2013）采用了這種方法對(duì)印度的一些大城市群和部分小城市進(jìn)行了財(cái)務(wù)狀況的評(píng)價(jià)。但是考慮到發(fā)展中國(guó)家的某些數(shù)據(jù)難以得到，因此用計(jì)量方法將支出需求和收入能力量化是非常困難的。為了解決這些問題，作者將這個(gè)模型進(jìn)行了修改。通過專家意見，估計(jì)出了城市公共服務(wù)的最低可接受水平。選取了五種主要的公共服務(wù)后，對(duì)其相關(guān)的財(cái)政需求做出了估計(jì)并加總得到總的支出需求。而對(duì)于收入能力的估計(jì)，則是通過城市收入與城市生產(chǎn)總值的比率來估算。而后又通過資本支出對(duì)收入能力的比率，收入支出對(duì)收入能力的比率，以及總支出需求對(duì)收入能力的比率這三個(gè)比率建立了三個(gè)模型。任何大于1的比率顯示了收入能力難以覆蓋的支出需求。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于其不僅能夠估算出支出需求和收入能力，而且還能顯示出地方政府財(cái)務(wù)狀況的決定因素。由于其靈活性以及對(duì)數(shù)據(jù)要求較低，因此該方法尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家的財(cái)務(wù)狀況評(píng)價(jià)是很有幫助的。

研究者們最常使用的兩種財(cái)務(wù)狀況評(píng)估報(bào)告為ICMA財(cái)務(wù)趨勢(shì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（FTMS）和Ken Brown（1989）的10點(diǎn)測(cè)試法。FTMS由國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)創(chuàng)建，幫助地方政府評(píng)估自己的財(cái)務(wù)狀況。它將財(cái)務(wù)狀況廣義定義為“地方政府為其公共服務(wù)持續(xù)提供資金的能力”，并是為城市管理的目的而設(shè)立的。

財(cái)務(wù)狀況的十點(diǎn)測(cè)試法是由Brown（1989）創(chuàng)建的，是一組適用于城市及全國(guó)范圍的可以容易計(jì)算的指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)（GFOA）。這個(gè)方法將財(cái)政健康狀況視作地方政府資助其義務(wù)的資源情況。該方法的優(yōu)點(diǎn)是其簡(jiǎn)便性;不足是存在樣本偏差以及該方法僅考慮到單一時(shí)間點(diǎn)。

Wang（2007）試圖通過一些財(cái)務(wù)指標(biāo)來研究美國(guó)50個(gè)大洲的財(cái)務(wù)狀況。他運(yùn)用了最新出臺(tái)的GASB34號(hào)文所要求的政府范圍的信息，通過四個(gè)維度（現(xiàn)金償債能力、預(yù)算償債能力、長(zhǎng)期償債能力，和公共服務(wù)水平的償債能力）的11個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算來揭示政府財(cái)務(wù)健康狀況。

選擇什么樣的方法去衡量財(cái)政健康狀況，取決于使用者看重哪些影響因素或指標(biāo)，因?yàn)檫@些影響因素作為參考指標(biāo)都已反映在了模型中。而另一方面，還需要考慮數(shù)據(jù)是否可得性與真實(shí)性，這有時(shí)候也許就會(huì)要求政府的批準(zhǔn)與參與了，因?yàn)槟承?shù)據(jù)可能并不是公開的，或根本無從查找，無法衡量。所以應(yīng)該首先考慮財(cái)政健康的影響因素，以及數(shù)據(jù)的來源，理性選擇計(jì)量模型。