中國政府治理改革40年回顧與展望

鄧順平 孫柏瑛

摘 要：自改革開放以來，中國政府通過一系列改革創(chuàng)新舉措，適應(yīng)全球治理變革的時(shí)代潮流，回應(yīng)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問題，完善政府治理體系，有效提升政府治理能力，初步走出了一條具有中國特色的政府治理現(xiàn)代化之路。新時(shí)代的中國政府治理改革，需要著力解決治理邊界不清、公共價(jià)值不彰、經(jīng)驗(yàn)難于制度化和激勵(lì)不足等問題，在治理能力、法治化和負(fù)責(zé)制三方面的平衡中，實(shí)現(xiàn)良善高效的現(xiàn)代政府治理。

關(guān)鍵詞：政府治理；改革創(chuàng)新；中國特色社會(huì)主義

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）06-0032-06

改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目成就，引發(fā)了國際社會(huì)各界對其背后原因的思考和探索，并提出了“北京共識”和“中國模式”等有影響力的分析概念。雖然視角、內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)有所不同，但普遍認(rèn)為“中國發(fā)展的成功與強(qiáng)大的政府能力緊密相關(guān)”①。而這種強(qiáng)大的政府能力是通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的有效政府治理改革來實(shí)現(xiàn)的。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程中的市場化、城市化、信息化和全球化的快速推進(jìn)，我國政府治理面臨更加復(fù)雜和不確定性的環(huán)境，原有的治理模式受到前所未有的挑戰(zhàn)和沖擊。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，黨的十九大則進(jìn)一步確定了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“兩個(gè)階段”部署安排。政府治理是國家治理最重要的構(gòu)成部分，承擔(dān)著國家治理中的“元治理”角色和功能。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和全球治理形勢日趨復(fù)雜的背景下，梳理總結(jié)反思40年來我國政府治理改革的歷程、成效、挑戰(zhàn)并預(yù)測未來可能的方向，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國政府治理改革的歷史進(jìn)程

當(dāng)代中國政府治理改革②既受到國外新公共管理理論和治理理論的影響，“總體上與國際社會(huì)的公共管理變革潮流相吻合”[1]，也帶有明顯的中國本土特色，并體現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的階段性特征。

（一）以“體制改革”為重心的行政體制改革

自改革開放以來，黨和政府實(shí)現(xiàn)了工作重心向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的轉(zhuǎn)移，并著手推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革（包含行政體制改革）。黨的十一屆三中全會(huì)提出“下放經(jīng)營管理自主權(quán)”“精簡經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)”和“加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任”等改革內(nèi)容。黨的十二屆三中全會(huì)提出“按照為人民服務(wù)和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改造機(jī)關(guān)作風(fēng)，提高工作人員的素質(zhì)”。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求?！拔覀兯械母母镒罱K能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！盵2]（p.164）為此，黨的十三大將“黨政分開”“精簡機(jī)構(gòu)”“職能轉(zhuǎn)變”“人事制度改革”“建立國家公務(wù)員制度”等確定為改革的重要內(nèi)容。在黨的十三大后各級黨委撤銷了與同級政府部門對口的職能部門，政府行政機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立地承擔(dān)行政性、事務(wù)性工作。

（二）以“市場經(jīng)濟(jì)”為牽引的政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十四大確立了“建立市場經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，關(guān)鍵在于“政企分開”和“轉(zhuǎn)變政府職能”。黨的十四大報(bào)告將政府的職能界定為“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”，并提出“按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革”。與確立“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”發(fā)展方向相伴隨，我國開啟了“入世”談判的實(shí)質(zhì)性進(jìn)程，這要求政府“轉(zhuǎn)變職能以減少對具體經(jīng)濟(jì)行為干預(yù)”和“依法行政”。黨的十五大將“依法治國”確定為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”；強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)”，以及“深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”。

（三）以“和諧社會(huì)”為目標(biāo)的政府建設(shè)

經(jīng)過多年的市場化改革，中國經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)快速增長，綜合國力明顯增強(qiáng)，但也開始面臨增長方式、“三農(nóng)”問題、資源環(huán)境、可持續(xù)增長和社會(huì)矛盾激化等一系列問題。中央清醒地意識到這些問題的存在，提出了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想和“服務(wù)型政府”的建設(shè)目標(biāo)。在政府治理方面，提出堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，大力加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)；要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，從基本公共服務(wù)體系、創(chuàng)新公共服務(wù)體制、改進(jìn)公共服務(wù)方式、加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)等方面，明確了“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”的職能。

（四）以“治理能力”為重點(diǎn)的新時(shí)代改革

黨的十八屆三中全會(huì)明確了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，并提出：必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府；完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制；統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制。中央先后推出了一千五百多項(xiàng)改革舉措，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展。黨的十九大做出了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的政治論斷，開啟了以“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”為核心的新一輪政府治理改革。在實(shí)踐中，中央把“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，制定和印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，并著手大力推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的落實(shí)。

二、中國政府治理改革的成效與挑戰(zhàn)

自1978年以來，通過一系列改革創(chuàng)新舉措，我國政府治理在理念、模式、結(jié)構(gòu)、工具和機(jī)制等方面都取得了明顯進(jìn)步，政府與政黨、市場、社會(huì)以及政府內(nèi)部各類關(guān)系得到優(yōu)化調(diào)整，現(xiàn)代政府治理體系初步形成，政府治理能力得到提升。

（一）中國政府治理改革取得的成效

1.政府治理理念與時(shí)俱進(jìn)。改革開放后的相當(dāng)長一段時(shí)間，我國的政府治理改革主要將精力放在精簡機(jī)構(gòu)、提高效率上，現(xiàn)代技術(shù)和管理方法得到廣泛運(yùn)用，大批“專業(yè)型干部”得到重用和提拔，政府治理體現(xiàn)出較強(qiáng)的科學(xué)精神和效率意識。黨的十六大以來，中央提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，

實(shí)現(xiàn)了從“效率優(yōu)先”向“兼顧效率和公平”的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變；政府提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的方向和目標(biāo)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“以人民為中心”的治理思想，這既回歸了中國共產(chǎn)黨和人民政府的初心，也體現(xiàn)了政府治理理念的與時(shí)俱進(jìn)。

2.政府治理模式深刻變革。改革開放之初，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，中國政府治理主要表現(xiàn)為“科層式控制”模式。隨著西方新公共管理理念和工具的引入，中國政府治理更多體現(xiàn)為一種“競爭性管理”模式。治理理論的引入和信息技術(shù)的發(fā)展，使倡導(dǎo)由多元主體組成互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、通過協(xié)商談判達(dá)成共識和采取公共行動(dòng)的“網(wǎng)絡(luò)化治理”模式成為主導(dǎo)。黨的十八大以來，中央全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，著眼于黨政大部制改革、跨部門協(xié)調(diào)和各種治理資源的統(tǒng)合，體現(xiàn)了“整體性政府”理念，開創(chuàng)了“整合性治理”的新模式，適應(yīng)了我國現(xiàn)階段政府治理實(shí)踐的需要。

3.政府治理結(jié)構(gòu)完善優(yōu)化。從政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系看，改革開放的進(jìn)程就是政府主動(dòng)向市場和社會(huì)還權(quán)放權(quán)、以調(diào)動(dòng)各方積極性和激發(fā)活力的過程。從橫向結(jié)構(gòu)看，雖曾有“黨政分開”“更好發(fā)揮群團(tuán)組織作用”等分權(quán)性探索，但黨和政府的主導(dǎo)地位始終未曾改變。從縱向結(jié)構(gòu)看，初期是中央向地方分權(quán)放權(quán)，但當(dāng)這種分權(quán)放權(quán)威脅中央權(quán)威時(shí)，中央又會(huì)調(diào)整這種權(quán)力配置（如稅制改革）。為解決中國政府長期面臨的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的困局，黨的十八大以來中央根據(jù)“集分結(jié)合”原則進(jìn)行有選擇性的集權(quán)與放權(quán)，既強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又大力推進(jìn)各級政府的“放管服”改革。

4.政府治理工具大力革新。一是運(yùn)用法治工具。確立依法治國基本方略，運(yùn)用法治思維和法治力量約束公共權(quán)力，注重程序正義和信息公開，推動(dòng)在法治軌道上主張權(quán)利、解決問題。二是運(yùn)用市場化工具。引入戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理等管理工具，提升政府治理績效；通過契約、外包、保險(xiǎn)、購買服務(wù)等市場化機(jī)制，提高公共服務(wù)水平。三是運(yùn)用志愿工具。與“第三部門”合作行動(dòng)，運(yùn)用互惠團(tuán)體、志愿組織、社區(qū)等“間接性”工具實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。四是運(yùn)用科技工具。引入現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)，改造政府的組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化權(quán)責(zé)配置、實(shí)現(xiàn)信息共享、進(jìn)行流程再造，增強(qiáng)政府治理的前瞻性、精準(zhǔn)性和高效性。

5.政府治理機(jī)制調(diào)整轉(zhuǎn)變。中國政府治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了有效的調(diào)整轉(zhuǎn)變。政府治理越來越重視與市場、社會(huì)主體的合作行動(dòng)，包括共同成立組織、培訓(xùn)骨干、派遣人員、購買產(chǎn)品和公共服務(wù)等。政府治理實(shí)行“項(xiàng)目制”并推進(jìn)“放管服”，以實(shí)現(xiàn)更少的管制和更多的賦能與服務(wù)。政府越來越注重發(fā)揮談判協(xié)商的作用，既通過聽證會(huì)、咨詢會(huì)等引導(dǎo)民眾有序地參與，又通過協(xié)商民主建設(shè)引導(dǎo)多元治理主體的協(xié)調(diào)對話，以解決基層、行業(yè)等領(lǐng)域的治理問題。政府治理越來越注重公開透明和程序正當(dāng)，以信息公開和程序正義獲得相關(guān)各方的理解和支持，以信息充分和程序科學(xué)提升治理的效率效能。

（二）中國政府治理改革面臨的挑戰(zhàn)

1.政府治理邊界如何界定。政府、市場、社會(huì)之間“領(lǐng)域的相對分離”，是現(xiàn)代性社會(huì)的基本特征。然而，我國政府治理實(shí)踐中仍存在“領(lǐng)域不分”和“活動(dòng)邊界不清”的問題。當(dāng)前，我國市場和社會(huì)的發(fā)展仍然高度依賴于政府，以致企業(yè)家都要懂政治、懂政策，社會(huì)組織都想盡辦法“被收編”并獲得政府支持。政府似乎無所不能，不管是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、自治事務(wù)以及民間傳統(tǒng)都要過問，可謂 “操碎了心”。如何重新界定政府與市場、社會(huì)的邊界，進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，發(fā)揮市場“決定性作用”并“更好發(fā)揮政府的作用”，仍然是我們在治理實(shí)踐中需要著重解決的問題。

2.公共價(jià)值如何維護(hù)。改革開放以來，各級政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在優(yōu)先位置，以致有學(xué)者認(rèn)為在中國“政府即廠商” [3]；中國地方政府治理事實(shí)上可看成是一種縱向的“行政發(fā)包制”和橫向的“競爭錦標(biāo)賽”[4]。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中國政府的中心問題和第一要?jiǎng)?wù)，而政府治理要么被忽視，要么主要是為GDP增長“保駕護(hù)航”，政府治理的其他價(jià)值訴求很難得到重視。新時(shí)代政府治理在“以人民為中心”發(fā)展思想的指引下，需要堅(jiān)守公共價(jià)值和公共治理精神，需要有更多的人文關(guān)懷，更加關(guān)注老百姓生活的幸福感，包括安全、尊嚴(yán)和歸屬感等。

3.改革經(jīng)驗(yàn)如何制度化。有國外研究者認(rèn)為，中國地方政府（尤其是縣級政府）雖然有執(zhí)行上級政策指令的巨大壓力，但在決策過程中擁有極大的自由權(quán)[5]（pp.143-181）。改革開放以來，我國各級地方政府開展了不少治理創(chuàng)新探索，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。然而，地方政府治理改革和創(chuàng)新由于沒有頂層設(shè)計(jì)和上級支持，往往限于局部區(qū)域或呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)，有些最后被中止或走回頭路。如廣東省佛山市順德區(qū)的“黨政大部制改革”，就經(jīng)歷了2009年的“創(chuàng)新”到2014年的“回撤”再到2018年的“重新肯定”的反復(fù)[6]。各級政府治理改革和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，需要在更廣范圍、更高層面轉(zhuǎn)化為制度性成果。

4.治理改革如何提質(zhì)增效。“中國國家治理的一個(gè)深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實(shí)際問題的能力，即這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對一統(tǒng)體制的中央核心產(chǎn)生威脅?！盵7]（p.10）為克服這對矛盾，上級政府通過思想教化、人事任命、責(zé)任追究、垂直化管理等措施，以克服下級政府“各行其是”。然而，這可能增加了上級政府部門的官僚主義和低效率，限制了下級政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間。為此，需要找到一統(tǒng)體制與地方創(chuàng)新空間的動(dòng)態(tài)平衡。

5.深化改革如何激勵(lì)。四十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理所取得的成就，很大程度都與鼓勵(lì)“敢闖敢試”“放手做事”“殺出一條血路”的制度激勵(lì)有關(guān)。黨的十八大以來，中央更加強(qiáng)調(diào)“規(guī)矩”意識，強(qiáng)調(diào)重大改革都要“于法有據(jù)”，強(qiáng)化了事后追責(zé)。在這種背景下，出現(xiàn)了某些官員的“懶政怠政、不敢擔(dān)當(dāng)”等問題。雖然中央提出“建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，但要具體落實(shí)仍然面臨不少困難。目前，不少地方官員仍然以觀望和不出事為主，似乎沒有進(jìn)行改革創(chuàng)新的沖動(dòng)和激情。如何激勵(lì)各級干部敢闖敢拼、擔(dān)當(dāng)實(shí)干，是新時(shí)代進(jìn)一步深化政府治理改革需要面對的現(xiàn)實(shí)問題。

三、未來政府治理改革的“路線圖”

改革開放以來的中國政府治理改革的進(jìn)程，既是提高政府效率效能的進(jìn)程，也是構(gòu)建現(xiàn)代中國政治秩序（現(xiàn)代國家）的進(jìn)程。不同于西方主流的“政治與行政二分”范式下的“官僚組織”或“文官系統(tǒng)”，當(dāng)代中國政府是一種獨(dú)特的“黨政體制”[8]（pp.4-8）。美國政治學(xué)者福山認(rèn)為，“現(xiàn)代政治秩序”需要有三個(gè)組件——“強(qiáng)大且有能力的國家、國家從屬于法治、政府對所有公民負(fù)責(zé)” [9]（p.379）。中國未來的政府治理改革，要在黨領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建高效、法治和負(fù)責(zé)的現(xiàn)代政治秩序。

（一）治理能力：全面提高政府效能

雖然中國在秦漢時(shí)期就創(chuàng)立了強(qiáng)大的中央集權(quán)國家，但在近代國家建設(shè)和現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國是一個(gè)后來者。近代以來，“中國最緊迫的問題是要解決治國能力的問題，就是有沒有一個(gè)政治力量可以治理這片國土”[10]（pp.2-7）。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地開創(chuàng)了實(shí)踐的政府體制，“在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會(huì)調(diào)控等方面具有前所未有的優(yōu)勢” [11]，較好地解決了“能治國”的問題。改革開放以來的實(shí)踐證明，強(qiáng)大的政府能力不但能給國家發(fā)展提供基本秩序，還與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。在全球化及中國走近世界舞臺中央的新時(shí)代，我國政府治理改革既要回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，更要進(jìn)一步造就現(xiàn)代性的政府治理能力。

現(xiàn)代性政府的治理能力主要包括以下幾個(gè)方面。一是統(tǒng)領(lǐng)能力。它涵蓋了有效的民意吸納機(jī)制和民主決策機(jī)制，以及有效的人才選拔機(jī)制、財(cái)政汲取能力與政策執(zhí)行能力。二是服務(wù)能力。它就是指回應(yīng)民眾和社會(huì)訴求的有效公共服務(wù)供給能力，以及維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序的能力。三是濡化能力。它包括有效地增進(jìn)國家和民族共同體認(rèn)同的能力，以及對核心價(jià)值的廣泛而基本的共識與執(zhí)政黨、政府合法化能力。四是再分配能力。它包括稀缺資源進(jìn)行權(quán)威調(diào)配的能力，以及解決市場經(jīng)濟(jì)帶來的外部性的能力，通過規(guī)則塑造機(jī)會(huì)公平的能力。五是信息化能力。它主要是指信息資源的收集、整合與共享能力，國家數(shù)字化認(rèn)證和監(jiān)管能力，以及信息安全與信息運(yùn)用能力。

（二）法治政府：政府治理的法治化

區(qū)別于著重強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治功能的“政府統(tǒng)治”和著重強(qiáng)調(diào)政府效率的“政府管理”，現(xiàn)代政府治理更多地強(qiáng)調(diào)治理主體在法律規(guī)則約束下的合作行動(dòng)?！胺ㄖ问钦沃刃蛑械牧硪唤M件，以限制國家權(quán)力。對行政權(quán)力的最初制衡不是民主集會(huì)或選舉，而是人們堅(jiān)信統(tǒng)治者必須依法行事?！盵9]（p.224）法治有利于提升國家治理能力，同時(shí)要求限制國家專斷的權(quán)力，兩者之間既相互聯(lián)系，又有矛盾的一面。中國“長官意志”主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式治理此起彼伏，法治建設(shè)的任務(wù)更加迫切和繁重。從1978年開始特別是黨的十五大以來，法制建設(shè)得到了重視和加強(qiáng)，依法治國、依法行政的觀念逐步深入人心。

不同于西方意義的司法獨(dú)立，中國的“依法治國”主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是依規(guī)治黨。以黨章黨規(guī)為尺子，靠嚴(yán)明的紀(jì)律管黨治黨。二是依法治國，即依據(jù)憲法和法律法規(guī)治國理政。在改革實(shí)踐中，既推進(jìn)“紀(jì)法分開”做到“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”，又通過監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”，體現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵12]當(dāng)前和今后一段時(shí)期，中國政府治理改革就是要通過法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化。

（三）負(fù)責(zé)制：建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

負(fù)責(zé)制政府意味著統(tǒng)治者相信自己應(yīng)對治下的民眾負(fù)責(zé)，將民眾利益置于自身利益之上[9]（p.321）。這雖是一個(gè)“放之四海皆準(zhǔn)”的道理，但實(shí)踐中政府總是面臨“壞皇帝”或“寡頭化”等問題。實(shí)現(xiàn)“政府負(fù)起對民眾的責(zé)任”可以有多種方式：民主選舉（特別是競爭式選舉）方式是現(xiàn)代西方國家實(shí)現(xiàn)政府對民眾負(fù)責(zé)的主導(dǎo)方式；古代中國通過道德教育建立君主和各級官員對民眾的責(zé)任統(tǒng)治；英國早期則以法律的名義塑造出了一個(gè)可被問責(zé)的政府。

實(shí)現(xiàn)政府對人民負(fù)責(zé)，雖然從道義制高點(diǎn)及合法性構(gòu)建上，選舉程序具有天然的優(yōu)勢，但并非唯一途徑，道德和法律至少在歷史上可以成為合法的途徑。

作為代理人的政府，其治理不應(yīng)該只關(guān)注效率和經(jīng)濟(jì)等層面，而是要有更深沉的價(jià)值追求，如愛國主義、公民精神、公平正義等，其根本是要實(shí)現(xiàn)“對人民負(fù)責(zé)”。只有如此，才能使政府治理事業(yè)及其日常的工作顯得無比崇高?！?0世紀(jì)中國政治的一個(gè)特征，就是政黨及其領(lǐng)袖的決策對政治發(fā)展的影響，在一個(gè)更長的時(shí)期中，比其他國家更直接、更重大、更顯而易見?！盵13]（pp.18-21）中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國政府最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，必須全心全意為人民服務(wù)，必須堅(jiān)持以“人民群眾對美好生活的向往”作為奮斗的目標(biāo)，真正做到不忘初心，牢記使命，始終對人民負(fù)責(zé)。

結(jié) 語

黨的十八大以來，面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，中央提出了“四個(gè)政府”的建設(shè)目標(biāo)。具體而言，“法治政府”強(qiáng)調(diào)依憲施政，依法行政；“創(chuàng)新政府”強(qiáng)調(diào)革新治理方式以提升政府治理能力；“廉潔政府”和“服務(wù)型政府”強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)行中的行為操守和對人民負(fù)責(zé)的價(jià)值要求。李克強(qiáng)在2018年的《政府工作報(bào)告》中，提出了“全面提高政府效能”“加快建設(shè)法治政府”“人民政府的所有工作都要體現(xiàn)人民意愿”等政府建設(shè)的要求。不論是“四個(gè)政府”的目標(biāo)，還是《政府工作報(bào)告》的部署安排，“治理能力”“法治化”和“負(fù)責(zé)制”都是其中的關(guān)鍵詞。

政府治理改革是重新思考、設(shè)計(jì)、建構(gòu)、優(yōu)化治理體系的過程，也是尋找和建立新的治理途徑與方式以提升政府治理能力的過程。中國政府治理具有人類發(fā)展進(jìn)程中最悠久的歷史和傳統(tǒng)，要告別中國傳統(tǒng)的政府治理，走向符合現(xiàn)代化要求的政府治理，將是一個(gè)非常漫長和艱巨的過程。以“治理能力”“法治化”和“負(fù)責(zé)制”為路線圖的中國政府治理改革，實(shí)際上也就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能造就強(qiáng)大的政府治理能力，但這種領(lǐng)導(dǎo)必須遵守憲法和法律，必須始終代表最廣大人民根本利益和對人民負(fù)責(zé)。

注釋：

①參見潘維：《中國模式：解讀人民共和國60年》，中央編譯出版社2009年版；鄭永年：《中國模式的經(jīng)驗(yàn)與困局》，浙江人民出版社2010年版；張維為：《中國震撼》，上海人民出版社2011年版；丁學(xué)良：《辯論中國模式》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

②本部分所使用資料主要來源于人民網(wǎng)《中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫》（http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index.html），論文中的相關(guān)引文不再一一詳細(xì)注明出處。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]