新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)化

季衛(wèi)華 李強(qiáng) 王勝利

摘 要：新中國(guó)的檢察制度主要經(jīng)歷了“一般監(jiān)督”、強(qiáng)化訴訟監(jiān)督以及完善自身監(jiān)督為主要內(nèi)容的階段。隨著全面法治建設(shè)、監(jiān)察體制改革以及司法體制改革的不斷推進(jìn)，行政檢察監(jiān)督、檢察公益訴訟、檢察權(quán)司法化以及檢察權(quán)的內(nèi)部配置等方面都受到了重大沖擊及影響。當(dāng)前，需要在充實(shí)強(qiáng)化偵查調(diào)查權(quán)，優(yōu)化整合逮捕、刑事公訴職能，適當(dāng)拓展司法審查職能，不斷強(qiáng)化民事行政公益訴訟職能，做大做強(qiáng)民事檢察、行政檢察職能以及充實(shí)強(qiáng)化刑事執(zhí)行監(jiān)督職能等方面進(jìn)行重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：檢察職能；法治建設(shè)；司法改革；監(jiān)察體制

中圖分類(lèi)號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）06-0024-08

國(guó)家監(jiān)察體制改革，作為一項(xiàng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)重新配置與調(diào)整的重大制度改革，給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)了系統(tǒng)性、根本性的影響，檢察機(jī)關(guān)的職能必然也處于廣泛而深刻的調(diào)整之中。準(zhǔn)確把握新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)職能定位，才能順利推進(jìn)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)門(mén)化、檢察官角色的類(lèi)型化專(zhuān)業(yè)化。本文擬梳理新中國(guó)成立后不同時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的職能定位，深刻剖析新時(shí)代形勢(shì)變化對(duì)檢察權(quán)的憲法定位以及權(quán)能轉(zhuǎn)型帶來(lái)的沖擊及影響，并對(duì)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)職能的優(yōu)化進(jìn)行解讀與重構(gòu)。

一、新中國(guó)成立后我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能配置

司法制度的形成，取決于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制以及國(guó)家性質(zhì)與結(jié)構(gòu)，受到特定時(shí)代的社會(huì)因素以及特定歷史條件的制約[1]（p.479）。系統(tǒng)梳理檢察職能發(fā)展軌跡，新中國(guó)的檢察制度主要經(jīng)歷了“一般監(jiān)督”、強(qiáng)化訴訟監(jiān)督以及完善自身監(jiān)督等幾個(gè)階段，可以分為新中國(guó)成立初期和改革開(kāi)放以后兩個(gè)主要時(shí)期。探尋不同時(shí)期檢察改革與創(chuàng)新的亮點(diǎn)，找出規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，才能更好地指導(dǎo)今后的檢察實(shí)踐。

（一）新中國(guó)成立初期檢察機(jī)關(guān)的職能定位

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》為新中國(guó)檢察制度奠定了基礎(chǔ)。1949年12月，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》確定了最高檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。1954年，第一部《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）和第一部《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民檢察院組織法》）先后通過(guò)，各級(jí)人民檢察院被賦予監(jiān)督、偵查、起訴等六項(xiàng)職權(quán)。對(duì)比兩個(gè)時(shí)期的檢察職權(quán)，1954年的規(guī)定與1949年的規(guī)定有所調(diào)整，即“兩增一減”：增加對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查工作是否合法實(shí)行監(jiān)督的職權(quán)；增加對(duì)執(zhí)行刑事判決的監(jiān)督權(quán)；由于當(dāng)時(shí)尚無(wú)行政審判及審判機(jī)構(gòu)設(shè)置，取消了檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的職權(quán)。到1956年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)基本上已擔(dān)負(fù)起國(guó)家賦予的法定職責(zé)。當(dāng)年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)審查公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件中，不起訴的案件約占26%；審查投案自首的案件中，不起訴的約占88%；審查內(nèi)部肅反案件中，不起訴的約占66%。這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)按照法律程序發(fā)揮法律監(jiān)督職能，有效地防止了把一些無(wú)罪的人或者應(yīng)免予處罰的人交付審判[2]（p.18）。其后不久，剛組建完成并發(fā)揮職能的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)就遭到重創(chuàng)，檢察制度遭遇重大挫折。

1954年憲法及人民檢察院組織法進(jìn)一步突出檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立地位，形成了全國(guó)人大及常委會(huì)監(jiān)督下的“三院”體制，檢察機(jī)關(guān)的行政屬性進(jìn)一步被削弱。新中國(guó)成立初期，檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立較簡(jiǎn)單，按照案件類(lèi)型分工，僅設(shè)3個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)。1955年后，全國(guó)檢察職能機(jī)構(gòu)設(shè)置開(kāi)始細(xì)化，高檢院設(shè)立偵查部門(mén)、偵監(jiān)、審監(jiān)、監(jiān)所和勞改監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門(mén)。恢復(fù)重建后，高檢院設(shè)刑事、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)所以及法紀(jì)檢察部門(mén)，后又設(shè)立控申部門(mén)、民行部門(mén)。新中國(guó)成立伊始，檢察機(jī)關(guān)是人民政府的重要組成部分，并被賦予了一般監(jiān)督的職能。檢察機(jī)關(guān)行使一般監(jiān)督職權(quán)辦理案件的方式，是按照監(jiān)督程序提出抗議，由行政機(jī)關(guān)自行糾正，而不經(jīng)訴訟程序，也不由法院判決?？傮w上講這時(shí)期的檢察監(jiān)督主要是一般監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象比較廣泛，是一種綜合性的“守法監(jiān)督”。這種監(jiān)督有助于提高整個(gè)社會(huì)的守法水平，增強(qiáng)權(quán)社會(huì)的法治意識(shí)，促進(jìn)依法行政。

（二）改革開(kāi)放后檢察機(jī)關(guān)的職能定位

“十年浩劫”結(jié)束后，我國(guó)確立了改革開(kāi)放的基本國(guó)策，人大制度得到恢復(fù)和完善，檢察事業(yè)得以涅槃重生。可以說(shuō)，中國(guó)檢察制度真正開(kāi)始探索自己的發(fā)展道路，尋找應(yīng)有的制度定位，正是1978年恢復(fù)重建以來(lái)的事情[3]。1978年第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了經(jīng)重新修改制定的《憲法》，規(guī)定重設(shè)檢察機(jī)關(guān)，并規(guī)定檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使。1979年《人民檢察院組織法》首次以國(guó)家法律的形式明確人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。對(duì)比1954年檢察院組織法，1979年組織法取消了檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”職能及相應(yīng)權(quán)力，增加了對(duì)叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家穩(wěn)定的重大刑事案件行使檢察權(quán)，增加了職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

改革開(kāi)放以后，檢察機(jī)關(guān)取得了鞏固強(qiáng)化訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的新的歷史成就，這期間中華人民共和國(guó)檢察改革已然常態(tài)化，體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的實(shí)踐和探索。1982年《憲法》首次以國(guó)家根本大法明確了檢察機(jī)關(guān)的“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”地位，檢察職能被賦予司法化、專(zhuān)業(yè)化屬性。隨著1989年行訴法和1991年民訴法的實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始依法全面履行對(duì)民事審判和行政訴訟的監(jiān)督職能；隨著1996年刑訴法的修改，檢察機(jī)關(guān)自偵案件的范圍得到了調(diào)整。1997年，黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略。2004年，中共中央下發(fā)《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》，要求充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用。2006年，中共中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》，進(jìn)一步要求加大法律監(jiān)督力度。在鞏固檢察制度的憲法定位、強(qiáng)化檢察監(jiān)督的職能發(fā)揮的引領(lǐng)下，檢察改革持續(xù)全面推進(jìn)。通過(guò)改革，進(jìn)一步完善了檢察權(quán)運(yùn)行制度，穩(wěn)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，檢察機(jī)關(guān)自此向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的推進(jìn)，以及人們對(duì)檢察權(quán)的權(quán)力屬性和檢察機(jī)關(guān)憲法定位認(rèn)識(shí)的深入，檢察機(jī)關(guān)的職能處于一種動(dòng)態(tài)的調(diào)整之中。如新中國(guó)成立初期，為了鞏固新生政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)被賦予廣泛的職能，除法律監(jiān)督外，還享有一般監(jiān)督職能，即“對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民嚴(yán)格遵守法律，負(fù)有檢察責(zé)任”。再如，改革開(kāi)放后，民事糾紛和行政案件日益增長(zhǎng)，檢察機(jī)關(guān)被賦予了對(duì)民事審判和行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的職能。當(dāng)前，隨著新一輪司法體制改革深入，檢察機(jī)關(guān)職能整合趨勢(shì)漸漸凸顯，改革力度和尺度越來(lái)越大，調(diào)整后檢察職能的司法屬性也越來(lái)越明顯。

二、新時(shí)期國(guó)家頂層權(quán)力改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位的影響

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署，黨和國(guó)家面貌發(fā)生了根本性改變。伴隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)的實(shí)施、監(jiān)察體制改革以及司法改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的職能受到了重大的沖擊及影響，需要重新檢視、調(diào)整定位。

（一）全面依法治國(guó)的推進(jìn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能的拓展和強(qiáng)化

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署中，全面依法治國(guó)是黨從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義出發(fā)，為更好地治國(guó)理政做出的重大戰(zhàn)略部署，是事關(guān)執(zhí)政興國(guó)的全局性、根本性問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)更是首次專(zhuān)題討論依法治國(guó)問(wèn)題，會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），有兩處對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位影響深遠(yuǎn)。

第一，監(jiān)督行政違法行為和行政強(qiáng)制措施，拓展行政檢察權(quán)能?！稕Q定》指出“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。賦予檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)職能，有助于對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力形成監(jiān)督制約，也符合現(xiàn)代法治國(guó)家的依法治國(guó)、依法行政的本質(zhì)要求。這大大拓展了行政檢察監(jiān)督的范圍，新時(shí)代行政檢察監(jiān)督演變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)法院行使行政審判權(quán)和行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一項(xiàng)監(jiān)督制度，勢(shì)必將對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位產(chǎn)生重大影響[4]。

第二，建立檢察公益訴訟制度，強(qiáng)化公益訴訟職能。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)高檢院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)后，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，明確了檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。公益訴訟職能的配置，不同于民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，目前由負(fù)責(zé)訴訟監(jiān)督的民行檢察部門(mén)承擔(dān)。如何通過(guò)合理的運(yùn)行模式，確保該項(xiàng)職能得到充分發(fā)揮，需要給予足夠重視。

（二）監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位的沖擊

在國(guó)家發(fā)展的任何特定時(shí)段，權(quán)力都可以假定為一個(gè)恒量或常量，雖然它事實(shí)上總是處在變化之中。因此，新增加國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的設(shè)定和行使，會(huì)對(duì)原有的國(guó)家權(quán)力橫向和縱向配置格局產(chǎn)生廣泛影響[5]。

作為一項(xiàng)重大體制變革，監(jiān)察改革的直接效果是：監(jiān)察委員會(huì)吸收了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，使得職務(wù)犯罪偵查體制由紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)雙軌并行轉(zhuǎn)化為監(jiān)察委員會(huì)一軌獨(dú)行，形成了統(tǒng)一、權(quán)威高效的“依法反腐”的監(jiān)察體系。監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位的沖擊與影響有兩點(diǎn)。

第一，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)重大沖擊。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自身的職能定位而言，職務(wù)犯罪偵查權(quán)一直被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)保證法律監(jiān)督有效行使的有力保障。而監(jiān)察體制改革下自偵權(quán)的剝離，帶來(lái)重要職能和部分骨干人員的轉(zhuǎn)隸，容易引起檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性弱化、憲法職能定位下降等隱憂，進(jìn)而沖擊檢察職能。在監(jiān)察制度改革背景下，反貪污、反瀆職部門(mén)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，由此對(duì)檢察機(jī)關(guān)既有的職權(quán)安排與部門(mén)產(chǎn)生重要影響。另外，原屬于檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)的人員身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題如何操作，職級(jí)以及待遇如何與檢察官的身份銜接等問(wèn)題，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)既有的職權(quán)安排與部門(mén)設(shè)置產(chǎn)生影響。

第二，檢察機(jī)關(guān)需要增加對(duì)監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件的訴訟監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)需要協(xié)調(diào)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能關(guān)系。由于紀(jì)檢部門(mén)傳統(tǒng)上的強(qiáng)勢(shì)地位，監(jiān)察體制改革中又整合了多種相關(guān)職能，監(jiān)察委員會(huì)的強(qiáng)勢(shì)地位更加凸出。權(quán)力不受約束，必將腐敗。監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著職務(wù)犯罪的調(diào)查取證職能，廣泛參與進(jìn)刑事訴訟程序，當(dāng)然需要監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)也需要與監(jiān)察委員會(huì)對(duì)接刑事訴訟業(yè)務(wù)，形成打擊合力，這有助于監(jiān)察制度的完善，推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。監(jiān)察體制改革背景下，法律監(jiān)督職能應(yīng)該得到更明確更充分的彰顯。伴隨著自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)不可避免地需重新定位其職能權(quán)屬，強(qiáng)化二者間的相互監(jiān)督，以應(yīng)對(duì)變革。

（三）司法體制改革下檢察機(jī)關(guān)職能定位的調(diào)整

司法改革在全面深化政治體制改革、全面依法治國(guó)中居于重要地位，也是破解體制性機(jī)制性障礙、提高司法監(jiān)督能力的根本途徑。客觀來(lái)講，黨中央對(duì)新一輪司法體制改革的重視程度和支持力度都是空前的。隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)需要在監(jiān)督方式以及內(nèi)部職權(quán)配置方面進(jìn)行調(diào)整。

第一，以“審判為中心”的刑事訴訟制度改革需要檢察權(quán)的持續(xù)性監(jiān)督。在唯實(shí)體正義的訴訟理念指導(dǎo)下，檢察權(quán)運(yùn)行不僅在訴訟構(gòu)造中難以實(shí)現(xiàn)控辯平等，在權(quán)力格局中也難以實(shí)現(xiàn)有效制衡。以“審判為中心”的訴訟制度最主要包括兩點(diǎn)：庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中的決定性作用；嚴(yán)格遵循控審分離、控辯平等、裁判中立的訴訟原則，建立控辯審三方主體構(gòu)成的等腰三角形訴訟構(gòu)造。在這種制度下，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中“控方”的角色定位色彩更加明顯，其嚴(yán)格以訴權(quán)為依據(jù)行使訴訟權(quán)利，并承擔(dān)訴訟義務(wù)。這又與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位存在著一定的緊張關(guān)系。如何協(xié)調(diào)這兩種不同角色的關(guān)系，已成為檢察機(jī)關(guān)必須直面的問(wèn)題。

第二，檢察機(jī)關(guān)需要自身改革，不斷彰顯檢察權(quán)的司法屬性。當(dāng)前，檢察官員額制、檢察官辦案責(zé)任制、司法權(quán)與司法行政管理權(quán)相分離、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)等改革全面推進(jìn)，破除了檢察機(jī)關(guān)體制性機(jī)制性障礙，檢察權(quán)運(yùn)行更加順暢，更加符合司法規(guī)律，更加符合檢察實(shí)踐。同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到一些改革措施還不能全面落地生根，具體改革路徑還不能形成改革共識(shí)。如何進(jìn)一步制定符合司法規(guī)律和各地實(shí)際的改革方案以及選擇理性、務(wù)實(shí)的改革路徑，成為檢察機(jī)關(guān)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

三、新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)職能定位的重構(gòu)

2018年3月憲法修正案通過(guò)，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位并未改變，仍為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)要在堅(jiān)守憲法定位前提下，正確認(rèn)識(shí)新時(shí)代形勢(shì)的變化及其給檢察職能帶來(lái)的各種影響，順應(yīng)人民群眾期待，重構(gòu)檢察職能。新時(shí)期檢察改革，要重新定位其職能權(quán)屬，不斷增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化程度，彰顯檢察權(quán)的司法屬性，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。

（一）充實(shí)強(qiáng)化偵查調(diào)查權(quán)，破解監(jiān)督剛性不足難題

第一，保留部分案件職務(wù)犯罪偵查職能。國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容之一就是將檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)全部移交給監(jiān)察委員會(huì)。而《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》修正草案征求意見(jiàn)稿擬保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中對(duì)偵查機(jī)關(guān)、法院、執(zhí)行機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，就是通常說(shuō)的“訴訟監(jiān)督”，分為刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督三個(gè)方面。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督對(duì)象主要是司法領(lǐng)域，具有豐富的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行訴訟監(jiān)督過(guò)程中更容易發(fā)現(xiàn)司法工作人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正職務(wù)犯罪的線索；此類(lèi)案件專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，交由專(zhuān)門(mén)從事法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)來(lái)偵查更為合適。問(wèn)題是監(jiān)察委員會(huì)人員利用職權(quán)實(shí)施的前列侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，是否適用該條規(guī)定？職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有措施強(qiáng)制性、調(diào)查目的一致性，使其必然具有類(lèi)似偵查之屬性[6]。從法理上看，如果由監(jiān)察委員會(huì)自行偵查，存在自體監(jiān)督的不足。因此，需要立法明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)偵查[7]。

第二，充實(shí)強(qiáng)化機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中因司法辦案需要，依法自由裁量而行使的偵查權(quán)。1996年刑訴法修改了1979年刑訴法第13條第2款關(guān)于機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的規(guī)定，將偵查對(duì)象限縮為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，范圍限縮為利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，程序上增加省級(jí)以上人民檢察院決定的限制性條件。這種機(jī)動(dòng)偵查權(quán)一般只有在偵查機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行職責(zé)時(shí)才發(fā)揮作用，具有事后監(jiān)督和救濟(jì)作用，但這種制度設(shè)計(jì)重在權(quán)力制約，面臨著范圍過(guò)于狹窄、缺乏實(shí)效性的問(wèn)題，實(shí)踐案件極為稀少。隨著司法改革的推進(jìn)和監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，從頂層設(shè)計(jì)角度，擴(kuò)張檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍，從立法源頭放寬其適用條件，對(duì)保障法律監(jiān)督剛性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。作為一種補(bǔ)充性履職手段，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)是監(jiān)督制約公權(quán)力機(jī)關(guān)某些職務(wù)違法行為、保障法律監(jiān)督職能剛性的必要方式。為適度強(qiáng)化實(shí)踐適用，建議在立法修改調(diào)整偵查管轄范圍時(shí)，放寬機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的限制條件，規(guī)定：對(duì)不宜由公安機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查的案件，公安偵查機(jī)關(guān)拒不立案或消極，存在嚴(yán)重違法行為等特殊情況，市、縣區(qū)人民檢察院可以經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)審批后，代位行使偵查管轄權(quán)，直接立案自行組織偵查活動(dòng)。

第三，充實(shí)強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)措施。這是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的必然要求，是檢察職能轉(zhuǎn)型升級(jí)的題中應(yīng)有之義。我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)隸改革后，檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)享有那些一般性、常規(guī)性、通用性的調(diào)查核實(shí)權(quán)力，如要求說(shuō)明情況、通知談話、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查閱有關(guān)會(huì)議記錄、文件、案卷材料，責(zé)令提供相關(guān)證據(jù)、材料，檢查、鑒定等，還應(yīng)該在必要時(shí)，有權(quán)直接采取某些帶有一定強(qiáng)制性、制止性、處分性的調(diào)查核實(shí)措施，如強(qiáng)制傳喚、查封、扣押財(cái)產(chǎn)、凍結(jié)賬戶(hù)、發(fā)布行為禁止令、責(zé)令立即停止侵害公益行為等。通過(guò)補(bǔ)鈣輸液，豐富元素、補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)，著力破解調(diào)查核實(shí)權(quán)在監(jiān)督實(shí)踐中失之于軟、失之于弱的現(xiàn)實(shí)難題，有效實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期的目標(biāo)。

（二）優(yōu)化整合逮捕職能和刑事公訴職能

逮捕作為一項(xiàng)重要的刑事訴訟職權(quán)，長(zhǎng)期以來(lái)一直由檢察機(jī)關(guān)行使。在司法改革的浪潮中，一些學(xué)者主張借鑒西方國(guó)家由治安法官負(fù)責(zé)決定是否逮捕的做法，將逮捕權(quán)劃給法院行使。這種忽視司法體制巨大差異的簡(jiǎn)單模仿及復(fù)制，注定是行不通的。實(shí)際上，在幾次司法體制改革中，有關(guān)將檢察機(jī)關(guān)審查批捕權(quán)移交法院的改革動(dòng)議，都遭到最高層的否決[8]。這說(shuō)明審查逮捕職能的歸屬主體，并不能夠完全照搬西方制度模式。刑事公訴權(quán)是各國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有的基本權(quán)力，也是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的核心職能。隨著“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的推進(jìn)，公訴在審前程序中的主導(dǎo)地位日益凸顯，構(gòu)建新型訴偵、訴辯和訴審關(guān)系迫在眉睫。毫無(wú)疑問(wèn)，逮捕職能和刑事公訴職能都是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。這兩項(xiàng)職能是分開(kāi)行使好，還是合并行使好？換言之，是“捕訴分離”好還是“捕訴合一”好？爭(zhēng)論相當(dāng)激烈。我們結(jié)合從檢二十多年經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為實(shí)行“捕訴合一”更符合檢察實(shí)踐。

第一，能夠提高辦案效率。目前情況下，一個(gè)刑事案件，批捕和起訴檢察官分別要審查案卷、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、核實(shí)證據(jù)、認(rèn)定案件事實(shí)等，同質(zhì)化重復(fù)勞動(dòng)較多。實(shí)行“捕訴合一”，避免同一案件重復(fù)審查，在審查起訴階段，由于提前就對(duì)基本案情有所掌握，檢察官只需對(duì)改變的部分案件事實(shí)及偵查意向書(shū)中要求的材料有無(wú)補(bǔ)充進(jìn)行審核把關(guān)即可，從而可以減少退回補(bǔ)充偵查的效率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，緩解案多人少的辦案壓力[8]。

第二，能夠提升辦案質(zhì)量。逮捕的證據(jù)條件是“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”，提起公訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是“證據(jù)確實(shí)、充分”。我國(guó)法律對(duì)提起公訴案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的界定顯然高于逮捕標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行“捕訴合一”后，承辦檢察官會(huì)在嚴(yán)把逮捕條件同時(shí)，提前預(yù)測(cè)案件到起訴及審判階段時(shí)證據(jù)的調(diào)取固定。即使決定不捕，也會(huì)從保障公訴成功角度，開(kāi)列出更加詳細(xì)的補(bǔ)充證據(jù)提綱，這無(wú)疑會(huì)有效提高辦案質(zhì)量。

第三，試點(diǎn)成效良好。實(shí)踐是最重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。目前，檢察機(jī)關(guān)未成年人刑事司法領(lǐng)域和職務(wù)犯罪刑事司法領(lǐng)域均實(shí)行“捕訴合一”，部分地區(qū)對(duì)金融犯罪和老年人犯罪領(lǐng)域也探索實(shí)行“捕訴合一”，均取得了較好效果。再如，吉林省敦化市、廣東佛山市順德區(qū)等地檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)行“捕訴合一”，辦案效率和質(zhì)量均獲得了提升。

（三）適當(dāng)拓展司法審查職能

檢察機(jī)關(guān)作為中立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)審前程序中的偵查等職權(quán)行為進(jìn)行司法審查，具有內(nèi)在的正當(dāng)性和必然性，應(yīng)該是一個(gè)改革方向。

第一，拓展審查范圍。一是偵查機(jī)關(guān)可能侵犯被追訴人合法權(quán)益的強(qiáng)制性偵查行為，都應(yīng)該予以涵蓋。大體包括：逮捕、拘留、拘傳、通緝等強(qiáng)制措施；搜查、扣押、監(jiān)聽(tīng)等剝奪個(gè)人權(quán)益的強(qiáng)制性偵查行為；查封、扣押、凍結(jié)等侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性處分[9]。二是針對(duì)不服下級(jí)或某些機(jī)關(guān)做出的不立案、不起訴、不批捕、不抗訴等審查處理決定，也可引入司法審查機(jī)制，進(jìn)行程序判斷。三是監(jiān)察委員會(huì)采取的留置和各種強(qiáng)制性調(diào)查行為，也應(yīng)納入審查范圍。

第二，強(qiáng)化審查中立性。檢察機(jī)關(guān)作為中立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有天然優(yōu)勢(shì)，其所行使的司法審查權(quán)僅僅是程序性裁判，并不涉及實(shí)體性裁判。除檢察機(jī)關(guān)角色優(yōu)勢(shì)和司法審查權(quán)屬性質(zhì)外，檢察機(jī)關(guān)還可以在司法審查程序完善方面下功夫。比如，在一些重大案件或事項(xiàng)的審查中引入聽(tīng)證程序，由負(fù)責(zé)司法審查的檢察官主持，偵查（調(diào)查）人員、犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師同時(shí)參與，并可以舉證、質(zhì)證和辯論。

第三，準(zhǔn)確把握審查時(shí)機(jī)。鑒于偵查（調(diào)查）對(duì)時(shí)機(jī)的要求非常高，而司法審查又需要一定的時(shí)間，很可能會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，因此可考慮賦予偵查機(jī)關(guān)一定的自主決定權(quán)。當(dāng)前的難點(diǎn)在于針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制性調(diào)查措施，需要從制度建設(shè)上加強(qiáng)監(jiān)督制約力度，通過(guò)司法審查引入來(lái)加強(qiáng)嫌疑人的人權(quán)保障力度。

（四）不斷強(qiáng)化民事行政公益訴訟職能

2017年9月，習(xí)近平在給第22屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)發(fā)的賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表肩負(fù)著重要責(zé)任。習(xí)近平關(guān)于檢察官是公益代表者的論斷，立意深刻，對(duì)研究完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，具有根本性的指導(dǎo)意義。

第一，適度拓展檢察公益訴訟的適用范圍。從行政違法行為監(jiān)督立法講，授權(quán)配置存在著范圍局限、規(guī)范不足問(wèn)題。2018年6月19日，全國(guó)人大常委會(huì)第二次審議人民檢察院組織法（修訂草案），二審稿加大了對(duì)檢察院行使職權(quán)的保障力度，把檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)寫(xiě)入草案，規(guī)定：“人民檢察院行使上述職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正?！倍徃鍖?duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督違法行政行為的范圍，進(jìn)行了很大程度的拓展。但行政訴訟法關(guān)于行政公益訴訟的起訴范圍規(guī)定，只做等內(nèi)解釋?zhuān)蛔龅韧饨忉?。除法條列舉的五類(lèi)領(lǐng)域外，類(lèi)似由于行政違法不作為或違法行使職權(quán)導(dǎo)致受到公益受到侵害的，仍然不能提起行政公益訴訟。這種限制立場(chǎng)對(duì)司法實(shí)務(wù)容易造成妨礙，直接影響公益保護(hù)的效果。其他領(lǐng)域不少行政違法行為監(jiān)督案件，也要引入行政公益訴訟進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，現(xiàn)有檢察公益訴訟適用范圍需要逐漸拓展。

第二，不斷完善檢察公益訴訟的程序規(guī)則。如高檢院2015年12月規(guī)定，審理過(guò)程中公益訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以撤回起訴；2016年10月要求，撤訴必須層報(bào)高檢院批準(zhǔn)；2018年3月又將撤訴審批權(quán)下放到省級(jí)院?？梢?jiàn)，初期對(duì)撤訴并無(wú)內(nèi)部審批限制，為防止濫用才設(shè)置限制性要件。公益訴訟進(jìn)入正常軌道后，要進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)撤訴的程序限制。再如，公益訴訟檢察身份界定問(wèn)題不無(wú)爭(zhēng)議。試點(diǎn)期間，相關(guān)規(guī)范性文件把檢察機(jī)關(guān)界定為公益訴訟人。而2018年3月“兩高”會(huì)簽的檢察公益訴訟司法解釋?zhuān)瑢⑻崞鸸嬖V訟的檢察機(jī)關(guān)身份界定為公益訴訟起訴人。從邏輯角度看，這個(gè)定位也存在缺陷。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在起訴階段尚可說(shuō)是公益訴訟起訴人，但在后續(xù)的上訴抗訴執(zhí)行階段顯然不足以準(zhǔn)確表達(dá)出檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟程序的主體身份。因此，公益訴訟程序中的檢察角色界定問(wèn)題，仍需研究探討。

第三，逐步實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟職能分立。自試點(diǎn)至今，公益訴訟職能一般由民事行政檢察部門(mén)來(lái)承擔(dān)和行使，細(xì)究下來(lái)未必妥當(dāng)。一是不應(yīng)忽視民事訴訟監(jiān)督和民事公益訴訟的重大差別。從憲法意義上，法律監(jiān)督權(quán)分為源于社會(huì)治理職能的守法監(jiān)督權(quán)和源于公權(quán)制約職能的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，民事訴訟監(jiān)督權(quán)是針對(duì)審判和執(zhí)行公權(quán)力設(shè)置的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)；檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是基于憲法上的守法監(jiān)督權(quán)而設(shè)置的社會(huì)違法行為干預(yù)權(quán)[10]。二是不應(yīng)忽視行政訴訟監(jiān)督和行政公益訴訟的重大差別。兩者在職權(quán)基礎(chǔ)、權(quán)力運(yùn)行方式、角色定位上存在明顯差別。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，將公益訴訟職能從民行檢察部門(mén)中剝離出來(lái)，單獨(dú)行使更為合適。2018年7月6日，習(xí)近平主持中央深改組會(huì)議，決定設(shè)立高檢院公益訴訟檢察廳，構(gòu)建配置科學(xué)、運(yùn)行高效的公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責(zé)提供組織保障。建議省、地市檢察院爭(zhēng)取成立公益訴訟部，專(zhuān)司檢察公益訴訟職能。

（五）做大做強(qiáng)民事檢察、行政檢察職能

長(zhǎng)久以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)刑事檢察職能充分關(guān)注，而對(duì)民事檢察、行政檢察職能有所忽視。在新時(shí)代三重改革疊加的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短”，順應(yīng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和人民群眾的殷切期待。應(yīng)該以民事訴訟法和行政訴訟法修改為契機(jī)，根據(jù)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍的新要求、新提法，將檢察機(jī)關(guān)刑事檢察職能“一枝獨(dú)秀”局面改變?yōu)樾淌聶z察、民事檢察和行政檢察職能“并駕齊驅(qū)”的格局。

第一，拓展民事行政檢察監(jiān)督線索來(lái)源渠道。探索設(shè)立網(wǎng)上民事、行政訴訟監(jiān)督平臺(tái)，收集監(jiān)督線索，加強(qiáng)對(duì)民事、行政裁判及審判活動(dòng)違法行為的監(jiān)督。2018年6月30日，浙江省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)均成立了“公益損害與訴訟違法舉報(bào)中心”暨12309檢察服務(wù)中心。該舉報(bào)中心系由檢察機(jī)關(guān)原“職務(wù)犯罪舉報(bào)中心”更名而來(lái)。這是浙江省檢察機(jī)關(guān)在司法體制、監(jiān)察體制和訴訟制度改革疊加推進(jìn)以及公益訴訟實(shí)施的大背景下，主動(dòng)適應(yīng)新的形勢(shì)與要求，著眼公益訴訟和訴訟監(jiān)督一新一舊兩項(xiàng)職能做出的重大決策部署，值得借鑒。

第二，探索分設(shè)民事檢察和行政檢察部門(mén)。機(jī)構(gòu)是職能的重要載體，分設(shè)民事、行政檢察部門(mén)，有利于民事檢察和行政檢察并駕齊驅(qū)、快速均衡推進(jìn)。目前，民行檢察部門(mén)存在著職能混同、人數(shù)較少、專(zhuān)業(yè)人才短缺等不足，人員配備與業(yè)務(wù)迅猛增長(zhǎng)的實(shí)際嚴(yán)重不符，亟待充實(shí)力量。民行檢察機(jī)構(gòu)合設(shè)體制，行政檢察職能容易被民事檢察職能所掩蓋或沖淡，難以充分發(fā)揮。建議分設(shè)民事和行政檢察部門(mén)，并配備與業(yè)務(wù)增長(zhǎng)及職能拓展相適應(yīng)的辦案人員，確保隊(duì)伍穩(wěn)定。

（六）充實(shí)強(qiáng)化刑事執(zhí)行監(jiān)督職能

刑事執(zhí)行是刑事訴訟活動(dòng)最后一個(gè)環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到之前所有刑事司法活動(dòng)的效果。對(duì)刑事執(zhí)行開(kāi)展檢察監(jiān)督，能夠確保前段刑事訴訟所貫徹的程序正義不至在最后環(huán)節(jié)毀于一旦，其與整個(gè)刑事訴訟的演進(jìn)過(guò)程相得益彰，不可偏廢。2012年刑訴法修改以來(lái)，刑事執(zhí)行法律監(jiān)督范圍迅猛拓展，成為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能優(yōu)化配置的突破重點(diǎn)。如何加大刑事執(zhí)行監(jiān)督力度，完善刑事執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫。

第一，創(chuàng)新對(duì)監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行場(chǎng)所的監(jiān)督方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有大約3300多個(gè)監(jiān)獄、看守所，絕大多數(shù)都派駐了檢察室，但派駐檢察人員平均約為2.5個(gè)人[11]。監(jiān)督對(duì)象人數(shù)眾多、監(jiān)督事項(xiàng)任務(wù)繁重與監(jiān)督者人手不足的矛盾非常突出。此外，派駐檢察室設(shè)在監(jiān)管場(chǎng)所內(nèi)，遠(yuǎn)離城市和機(jī)關(guān)，與監(jiān)管場(chǎng)所一樣具有封閉性特點(diǎn)，派駐檢察人員和監(jiān)管干警朝夕相處，容易產(chǎn)生角色同化、監(jiān)督弱化問(wèn)題。2018年5月，高檢院選擇山西等8個(gè)省份實(shí)行監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作，并在巡回方式、工作方法和措施等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。巡回檢察的試點(diǎn)及隨后的推廣，必將使檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所的監(jiān)督更有力度、更有深度。

第二，強(qiáng)化對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督力度。重點(diǎn)監(jiān)督職務(wù)犯罪、涉黑涉惡涉毒犯罪、侵財(cái)性犯罪以及從事事務(wù)性活動(dòng)、多次獲得減刑，在看守所留所服刑、調(diào)換監(jiān)管場(chǎng)所等罪犯刑事變更執(zhí)行。突出對(duì)計(jì)分、考核、立功、獎(jiǎng)懲的監(jiān)督，將監(jiān)督關(guān)口前移到各監(jiān)區(qū)報(bào)請(qǐng)呈報(bào)階段[12]。對(duì)于暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督，應(yīng)積極加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)技術(shù)部門(mén)的協(xié)作，邀請(qǐng)法醫(yī)介入此類(lèi)案件技術(shù)性證據(jù)的審查并出具審查意見(jiàn)書(shū)；并加強(qiáng)與罪犯社區(qū)矯正地檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，及時(shí)掌握罪犯病情和治療情況，對(duì)不宜監(jiān)外執(zhí)行的，應(yīng)及時(shí)收監(jiān)。

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