統(tǒng)籌解決養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡不充分問(wèn)題

[摘要] 日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求與供給不平衡不充分是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的主要矛盾。供給不平衡具體表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)資源供給城鄉(xiāng)、區(qū)域失衡，養(yǎng)老服務(wù)供給主體、供給模式結(jié)構(gòu)失衡。供給不充分主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)要素供給不足。應(yīng)通過(guò)優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

[關(guān)鍵詞] 新時(shí)代 養(yǎng)老服務(wù)供給 供給側(cè)改革

[中圖分類號(hào)] F719 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2018）05-0072-04

[作者簡(jiǎn)介] 王先菊（1980 — ），女，河南開封人，河南中醫(yī)藥大學(xué)副教授，中共中央黨校政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的矛盾，雖有周期性、總量性因素，但主要的、根源性的是結(jié)構(gòu)性失衡，發(fā)展首先是不平衡，其次是不充分。不平衡強(qiáng)調(diào)的是供給結(jié)構(gòu)問(wèn)題，不充分強(qiáng)調(diào)的是供給總量問(wèn)題。這種不平衡和不充分在養(yǎng)老服務(wù)供給中表現(xiàn)得甚為明顯，需要認(rèn)真研究。

一、新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)供給的不平衡、不充分問(wèn)題

（一）養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡

1. 總供求不平衡。養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)呈現(xiàn)“一床難求”和床位空置并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。一是供不應(yīng)求產(chǎn)生的“一床難求”、“一位難求”?！耙淮搽y求”的供給主體都是政府開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，供給服務(wù)內(nèi)容涵蓋醫(yī)護(hù)養(yǎng)，設(shè)施齊全，收費(fèi)也相對(duì)不高。這樣的床位一般存在于以下兩類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中：一是以護(hù)理、康復(fù)服務(wù)為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如護(hù)理院、老年康復(fù)醫(yī)院、老年干部療養(yǎng)院等。二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在承擔(dān)政府“兜底”職能的前提下，只有在床位有空置時(shí)，才會(huì)提供托養(yǎng)服務(wù)，這些社會(huì)托養(yǎng)床位往往“一床難求”。二是供過(guò)于求產(chǎn)生的空置床。目前，養(yǎng)老床位的總體空置率較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，養(yǎng)老床位利用率由高到低排序依次是公建民營(yíng)養(yǎng)老院、公辦養(yǎng)老院、民辦養(yǎng)老院。但是，即使養(yǎng)老床位利用率最高的公建民營(yíng)養(yǎng)老院，養(yǎng)老床位的空置率也超過(guò)了1/4。

2. 供給模式不平衡。根據(jù)提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形式，養(yǎng)老服務(wù)供給模式目前主要有兩種，即傳統(tǒng)的生活供養(yǎng)型和新興的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型。在養(yǎng)老床位中，普通養(yǎng)老床位與護(hù)理型養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象普遍存在。

3. 供給主體不平衡。按提供服務(wù)性質(zhì)的不同，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體分為政府和社會(huì)資本。盡管養(yǎng)老服務(wù)供給主體已由過(guò)去的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)承擔(dān)，不斷向“事業(yè)+產(chǎn)業(yè)”演進(jìn)，且已經(jīng)取得較大成績(jī)，但供給主體結(jié)構(gòu)仍不平衡。

4. 城鄉(xiāng)供給不平衡。城鄉(xiāng)間的利用率呈現(xiàn)出農(nóng)村高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。

5. 省際供給不平衡。一是養(yǎng)老床位總量供給、人均供給量地區(qū)間不平衡現(xiàn)象比較明顯。 二是養(yǎng)老基金結(jié)余的省際差異明顯。三是養(yǎng)老服務(wù)人才供給的省際差異較大。

（二）養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)要素供給不充分

1. 養(yǎng)老金供給不充分。一是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金差距較大。2017年城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平達(dá)2320元/月，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金人均值相對(duì)比較低，只有1408元/年。二是養(yǎng)老金替代率從1997年的70.79%下降到了2014年的45%，且不斷下降，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金差距。

2. 人才供給不充分。一是養(yǎng)老供給專業(yè)技術(shù)、護(hù)理員人才缺乏。我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)發(fā)展較為緩慢，直到 2000年才被勞動(dòng)部確定為一個(gè)工種。2016年我國(guó)失能人員4300多萬(wàn)，若按照國(guó)際上失能老人與護(hù)理員3∶1的配置標(biāo)準(zhǔn)推算，我國(guó)目前至少需要1300萬(wàn)名護(hù)理員，但各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的服務(wù)人員不足50萬(wàn)，持證人員不足2萬(wàn)，人才缺口巨大。二是養(yǎng)老供給健康服務(wù)人才欠缺。老年人的健康維護(hù)、管理與咨詢、膳食營(yíng)養(yǎng)等專業(yè)服務(wù)人才的培養(yǎng)比例嚴(yán)重不足，院校培養(yǎng)模式不暢，導(dǎo)致養(yǎng)老供給健康服務(wù)人才嚴(yán)重缺乏。

二、解決養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡不充分問(wèn)題的對(duì)策建議

根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和補(bǔ)齊供給短板并舉才能提供有效供給。解決新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)要素的供給不足，以及供給結(jié)構(gòu)的不均衡問(wèn)題，是改革的主要著力點(diǎn)。

（一）提升生產(chǎn)要素供給能力

1. 增加養(yǎng)老金

一是提高結(jié)余養(yǎng)老金增值能力。2017年起，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金開始實(shí)施投資運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)其保值增值。目前，人社部、財(cái)政部正制定文件，計(jì)劃將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金委托給社?；鹄硎聲?huì)做投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)平衡和制度的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；?016年報(bào)，作為目前經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)養(yǎng)老基金投資受托機(jī)構(gòu)，其年均投資收益率為8.37%?？梢姡魧B(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余部分按一定比例進(jìn)行投資，除去通脹率，實(shí)現(xiàn)5%以上的增值率是基本有保障的。

二是做好開“源”工作。推進(jìn)企業(yè)年金制度，增加養(yǎng)老金的第二支柱來(lái)源。截至2016年底，企業(yè)年金制度僅覆蓋了7%的企業(yè)，即有7.63萬(wàn)家企業(yè)建立了企業(yè)年金，比上年增長(zhǎng)1.1%，同比增幅降低1.9個(gè)百分點(diǎn)。參加職工人數(shù)為2325萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.4%，同比增幅降低0.6個(gè)百分點(diǎn)。這與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋3億多人相比，覆蓋人群規(guī)模小了很多。應(yīng)從稅收抵免政策以及立法強(qiáng)制等方面約束企業(yè)與其雇員參加年金計(jì)劃；加快劃撥國(guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老金賬戶的速度和力度。劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以彌補(bǔ)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的養(yǎng)老基金收支“缺口”的政策將于今年正式落實(shí)，應(yīng)把握好劃撥資產(chǎn)基數(shù)和劃撥速度，保證切實(shí)彌補(bǔ)制度改革的成本；將目前仍游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外的未參保人員納入?yún)⒈ｓw系，并鼓勵(lì)提高繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限，建立“多繳多得，長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制，提高參保積極性，做大養(yǎng)老基金。

2. 推進(jìn)人才建設(shè)

一是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)。完善涉老專業(yè)及課程設(shè)置。教育機(jī)構(gòu)尤其是高等教育機(jī)構(gòu)是向產(chǎn)業(yè)輸送專業(yè)人才的主要部門，但過(guò)去的專業(yè)設(shè)置基本沒(méi)有涉老專業(yè)。老齡化伴隨的是老年人口比例的不斷攀升，老年旅游、老年教育、老年照護(hù)等新需求的出現(xiàn)及不斷增加，必將引起居民整體需求結(jié)構(gòu)的變化。需求結(jié)構(gòu)進(jìn)一步推動(dòng)供給側(cè)生產(chǎn)端的人才需求發(fā)生相應(yīng)變化。順應(yīng)這種形勢(shì)，我國(guó)的教育機(jī)構(gòu)，尤其是培養(yǎng)應(yīng)用型人才的高職高專類院校、醫(yī)學(xué)類院校，應(yīng)該主動(dòng)增設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程，如老年服務(wù)與管理專業(yè)、健康服務(wù)與管理專業(yè)、老年學(xué)專業(yè)等，并完善相關(guān)課程體系，滿足從生活照料到疾病照護(hù)，從生理到心理，從服務(wù)到管理的需求；推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中醫(yī)護(hù)人才的職稱評(píng)聘、薪酬調(diào)整等改革。

二是強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理人才的培養(yǎng)。要培育具有先進(jìn)管理能力、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新精神的企業(yè)家，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)升級(jí)，提供高質(zhì)量、社會(huì)化、中高端的養(yǎng)老服務(wù)供給。

（二）優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)

1. 重點(diǎn)提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付水平

目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由“保基本”下降為“保生存”，聊勝于無(wú)的養(yǎng)老金變成了居民的“零花錢”，養(yǎng)老功能難以發(fā)揮。應(yīng)建立與物價(jià)、人均社會(huì)工資水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享、保障水平適度。

2. 做好省際統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌

有效推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，可通過(guò)兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：一是建立中央調(diào)劑金制度，在省際調(diào)整余缺，目前國(guó)家已下發(fā)相關(guān)實(shí)施辦法，并于今年7月1日正式付諸實(shí)施；二是在全國(guó)范圍內(nèi)建立流動(dòng)人員養(yǎng)老金有序轉(zhuǎn)移制度，將在工作期間積累的養(yǎng)老金總額（包括單位繳納和政府補(bǔ)貼的部分）全部轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老地，從而消除由于人才流動(dòng)造成的養(yǎng)老壓力轉(zhuǎn)移問(wèn)題。

3. 加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革

為提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給水平升級(jí)，應(yīng)不斷加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在基本養(yǎng)老供給模式、內(nèi)容等的改革，積極探索公辦民營(yíng)模式，提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例?！肮k民營(yíng)”改革模式的探索將帶動(dòng)社會(huì)福利的社會(huì)化運(yùn)作，社會(huì)資本逐利性的市場(chǎng)本質(zhì)特征必將推動(dòng)供給效率的提升。

4. 補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給短板

無(wú)論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的利用率，還是農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)間以及養(yǎng)老金實(shí)際領(lǐng)取水平，都顯示了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給洼地的現(xiàn)實(shí)。在養(yǎng)老服務(wù)尤其是基本養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)劃中，重點(diǎn)支持依托農(nóng)村敬老院、行政村、較大自然村利用已有資源建設(shè)日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)互助幸福院、托老所、老年活動(dòng)站等農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，滿足農(nóng)村老年人特別是貧困、失能、空巢、留守、高齡老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

5. 升級(jí)養(yǎng)老服務(wù)供給模式

要對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老床位進(jìn)行改造升級(jí)，升級(jí)的渠道主要是融合醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，引進(jìn)必要的衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施和醫(yī)療護(hù)理專業(yè)技能人才，從而提升資本和技術(shù)要素含量。

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Abstract： Unbalanced and inadequate development is the source of social principal contradiction in the new era， and the effective solution is to promote supply-side structural reform. The structural contradiction between the increasing demand for aging services and the unbalanced and inadequate supply of aging services is the main contradiction in the aging service market. The imbalance of supply is manifested in the imbalance supply of aging service resources between urban and rural， regional imbalance. And the imbalance is also embodied in supply patterns structure and main supply bodies structure of aging service. Inadequate supply is mainly manifested in insufficient supply of productive factors for the aging services. Through optimizing the stock structure， expanding the high-quality increment， the structural reform to the aging service supply is promoted.

Key words： The New Era ； Ageing Services Supply ； Supply-side Structural Reform

（收稿日期：2018-04-15 責(zé)任編輯：羅建邦）