構建基層央行“矩陣式”預算管理模式的探究

一、“矩陣式”管理模式概念及其實踐應用

(一)“矩陣式”管理模式概念?！熬仃囀健惫芾硪卜Q系統(tǒng)式或多維式管理，是相對于那種傳統(tǒng)的按照生產(chǎn)、財務、銷售、工程等設置的一維式管理而言的。“矩陣”是借用數(shù)學上的概念。矩陣式管理主要是將管理部門分為兩種，一種是傳統(tǒng)的職能部門，另一種是為完成某一項專門任務而由各職能部門派人聯(lián)合組成的專門小組，并指定專門負責人領導，任務完成后，該小組成員就各回原部門。如果這種專門小組有若干個的話，就會形成一個為完成專門任務而出現(xiàn)的橫向系統(tǒng)。這個橫向系統(tǒng)與原來的垂直領導系統(tǒng)就組成了一個矩陣，因此稱“矩陣式”管理。

(二)“矩陣式”管理模式應用。關于矩陣結構最早的實踐是ABB的前身ASEA，一家瑞典公司。1979 年巴納維克出任ASEA總經(jīng)理時，著手對公司的組織結構進行改革。首先，他把公司扁平化，并在公司拓展國際業(yè)務時將公司重組為全球矩陣組織。近期，矩陣式管理結構在全球普遍流行，如諾基亞對整個集團進行組織的拆分與重組，就是為了使其企業(yè)管理逐漸走向矩陣式管理，其目的正是為了更好地適應3G時代可能出現(xiàn)的變化以及公司為此制定的“完全移動生活”戰(zhàn)略。

(三)“矩陣式”管理在財務預算中的應用。財務預算管理是財務部門開展預算編制、預算執(zhí)行、預算調整、預算控制、預算監(jiān)督、預算考評等的一系列活動。傳統(tǒng)的預算管理模式屬于“直線職能制”，是一種垂直的管理形式，也即上級會計財務部門下達預算編制、調整等任務，下級層層執(zhí)行。這一過程中因管理層次多、信息傳遞慢、橫向溝通協(xié)調不暢通，在其管理中存在種種弊端。為規(guī)避“直線職能制”的預算管理中的弊端，越來越多的企業(yè)引入“矩陣式”管理方式實現(xiàn)管理上橫向和縱向的全覆蓋，以優(yōu)化財務資源的配置，強化內(nèi)部管理和控制。也即：在財務預算管理中通過建立一個橫向的組織機構，與傳統(tǒng)的垂直縱向的“直線職能制”組織結構向交織，使業(yè)務部門深度參與到整個預算管理活動，建立起一種“條塊結合”的新型預算管理體系。這種新型財務管理體系即具有傳統(tǒng)財務管理模式優(yōu)勢，又實現(xiàn)了部門之間的信息交流和有效溝通，提高了內(nèi)部管理協(xié)作效率和資源配置效率。

二、基層人民銀行財務預算管理模式與當前面臨的新形勢之間的矛盾

2015年1月1日《中華人民共和國預算法》的實施以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》標志著我國預算管理改革進入一個新的階段。人民銀行作為中央部門預算單位同樣也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。新的形勢和挑戰(zhàn)給基層人民銀行財務預算管理模式提出了新的問題。

(一)中長期支出規(guī)劃管理要求與基層行未來業(yè)務發(fā)展規(guī)劃被動相矛盾。新《預算法》提出建立跨年度預算平衡機制，自2015年起，正式實施三年滾動支出規(guī)劃，并要求預算管理與業(yè)務發(fā)展要相銜接。但是，2015年前，編制預算都是以上年財務預算執(zhí)行情況和當年業(yè)務工作計劃為基礎進行編制預算的，未建立起自上而下的中長期發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務規(guī)劃。加之，基層行大部分是在執(zhí)行上級行的宏觀調控和管理政策，在業(yè)務規(guī)劃上處于較為被動地位，建立自身且切合實際的發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務規(guī)劃受制于上級行，編制三年規(guī)劃支出時缺少目標和依據(jù)，匡算結果的準確性、科學性和有效性均較低。

(二)預算管理精細化、科學化要求與無序的財務組織機構不相容?！稕Q定》要求要加快預算標準體系的建設，要完善基本支出定額標準體系，推進項目支出定額標準體系建設，實現(xiàn)預算管理的規(guī)范化、精細化和科學化。標準體系的建立需掌握大量資料和信息，但這些資料信息集中在業(yè)務部門。目前基層人民銀行未建立起有序的財務預算管理組織，財務預算管理的預算編制、執(zhí)行等基礎工作大部分集中在會計財務部門，業(yè)務部門的參與度和協(xié)調配合度低，導致預算編制精細程度不高、預算執(zhí)行偏差大，預算的評價和考核結果不實際等。

(三)全面預算績效管理的推進與較差的預算主體責任意識不相適應。2014年，國務院提出要全面推進預算績效管理工作，以強化厲行勤儉節(jié)約、支出責任和效率意識，提高財政資金的使用效率。2015年起，人民銀行業(yè)陸續(xù)開展績效管理試點工作，績效目標管理范圍逐步擴大，指標體系也逐步健全。但是從近幾年績效管理情況看，業(yè)務部門預算責任主體意識、成本管控觀念較差，在日常的活動中，重資金的使用和規(guī)模，輕資金使用效益，重資金的申請，輕預算的控制和執(zhí)行，自主意識較強，大局意識較差，嚴重阻礙了財務預算活動的全面控制和監(jiān)督。績效評價過程中，業(yè)務部門績效評價人員責任意識不到位、專業(yè)素質不高，而績效評價工作是一項高度綜合化的工作，所需人才要即懂財務預算管理知識，又懂部門業(yè)務職能，致使業(yè)務部門開展的績效自評流于形式，不能對支出的績與效給予公平合理的評價。

三、構建基層行“矩陣式”財務預算管理模式的框架

(一)具體的“矩陣式”預算管理模式框架構思。

1.建立橫向組織機構履行財務管理職責，促進業(yè)務部門積極參與預算管理工作，促進各部門間的溝通和協(xié)調。結合近年來預算管理新要求，梳理預算管理邏輯條線，從預算編制、執(zhí)行、分析預測、績效管理以及監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)入手，建立一個異于傳統(tǒng)縱向垂直的基層預算管理模式的橫向預算管理決策機制——預算管理委員會對中心支行預算管理工作進行科學管理，具體負責預算目標的制定，協(xié)調業(yè)務部門、財務部門間的權力和責任關系，監(jiān)督、考核預算管理工作的落實，成員部門可由基層行會計部門、業(yè)務部門、監(jiān)督部門組成。

2.傳承縱向條線管理，預算管理委員會、會計部門、業(yè)務部門加強對下級對口部門的指導、管理和監(jiān)督。各業(yè)務部門根據(jù)履行職責，按照總行長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和上級行長期業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，結合業(yè)務實際需求和財務預算約束，提出三年滾動預算支出規(guī)劃，按照具體下發(fā)的費用指標執(zhí)行預算費用，對費用執(zhí)行情況的績與效進行綜合評價，對下級部門開展業(yè)務規(guī)劃、戰(zhàn)略發(fā)展、預算編制、績效評價的指導工作。會計財務部門按照上級行分配指標，做好定額標準的制定和指標的分配工作，并協(xié)調指導業(yè)務部門的預算編制等工作，對業(yè)務部門編制預算、績效自評等情況進行匯總、審核、調整，為業(yè)務部門提供支持和保障。

3.建立內(nèi)外部的預算長效監(jiān)控機制。預算管理專門委員會定期了解預算執(zhí)行進度和情況，研究落實尚未執(zhí)行的預算事項，并對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，提出預算執(zhí)行意見。聘請會計師事務所、財政監(jiān)察專員辦等機構審核、監(jiān)督預算的編制、執(zhí)行，對預算執(zhí)行進行成績與效果的再評估。

4.建立科學合理的績效管理評價機制。上級行部門要制定一套完整的績效評價管理指標，完善評價管理制度，規(guī)定采用平衡積分法、項目評估工具等方法開展績效評價管理。各業(yè)務部門負責對預算執(zhí)行情況進行自評，查找執(zhí)行中存在的問題，提出改進建議。會計財務部門作為牽頭部門認真跟蹤各項目經(jīng)費績效管理和目標實現(xiàn)情況，根據(jù)各業(yè)務部門自評情況對各科目績效情況開展綜合評價，并上報評價報告和績效管理工作總結。

(二)構建具體的“矩陣式”財務預算管理流程。

預算管理整個程序包括：編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等過程。編制環(huán)節(jié)要求切合履職實際、符合戰(zhàn)略發(fā)展和業(yè)務規(guī)劃，執(zhí)行環(huán)節(jié)要求嚴謹、準確，規(guī)范，不能超預算，監(jiān)督環(huán)節(jié)要及時、到位，達到對預算執(zhí)行的規(guī)范；績效評價要達到提高預算主體的責任意識和約束意識。因此，建立一個環(huán)環(huán)相扣，緊密有序的預算管理流程，對預算的編制、審核、執(zhí)行監(jiān)督、評價等實行全面管理是“矩陣式”管理的目標?！熬仃囀健鳖A算管理流程見下圖：

四、推進基層央行構建“矩陣式”預算管理模式的建議

(一)加強學習培訓，提高預算轉型意識。構建“矩陣式”預算管理模式是財務預算轉型的重要突破口，因涉及部門較多在實施過程中可能存在諸多問題。因此，總行應聘請專家，建立轉型培訓班，不僅要對會計部門人員開展培訓，更要加強黨委、分管領導、相關業(yè)務部門等的培訓，增強相關部門人員的轉型意識。

(二)健全財務預算信息管理系統(tǒng)功能，全力支撐模式的應用。完善目前總行上線的會計綜合管理系統(tǒng)(AIIS)預算財務模塊，按照縱橫線條管理模式，健全報表編制、預算執(zhí)行、監(jiān)督管理、績效評價等“矩陣式”流程，完善預算財務模塊功能。在系統(tǒng)中增加成本控制模式，以部門或作業(yè)未成本中心，實現(xiàn)成本歸集與分攤，成本分析等功能，為定額標準測算提供數(shù)據(jù)信息。

(三)健全績效管理評價機制。按照人民銀行財務預算工作要求和費用特點，按照定性和定量相結合原則，從總行層面建立健全一套完整的財務預算績效評價指標。在績效評價方法上在借鑒國外一些評價方法的基礎上，充分考慮人民銀行預算的特殊性及多樣性，按照具體項目特點及評價目的，選擇合適的績效評價方法。如，貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等行政事業(yè)類項目可采用層次分析法(AHP)法，公用經(jīng)費采用平衡計分卡。