深化境外投資領(lǐng)域“放管服”改革

文/齊貴權(quán) 編輯/任風遠

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，首次提出“放管服”改革理念?！胺拧奔春喺艡?quán)，“管”即公正監(jiān)管，“服”即高效服務。目前，境外投資領(lǐng)域改革不斷深化，各部門“放管服”改革措施相繼推出，但科學高效的境外投資管理模式尚在建設中。各管理部門需要思考如何建立張弛有度、放管結(jié)合的管理模式，正確協(xié)調(diào)“放”“管”“服”三者之間的關(guān)系：在簡政放權(quán)，做好保障服務的同時，既要保證有能力、有條件的企業(yè)的真實合規(guī)的境外投資活動的展開，促進境外投資持續(xù)健康發(fā)展；又要加強監(jiān)管，有效防范和應對風險，維護國家利益和國家安全。

境外投資管理模式尚待完善

境外投資長效聯(lián)合工作機制亟待完善。隨著“放管服”改革的深化，以備案制為核心的境外投資管理框架初步建立，境外投資管理重心由事前轉(zhuǎn)向事后。在事中事后監(jiān)管能力仍需強化的情況下，項目真實性審查、虛假投資甄別、限制非理性投資等問題逐漸顯現(xiàn)，后續(xù)監(jiān)管難度加大。2017年，針對非理性投資快速增長的情況，發(fā)改委、商務部、人民銀行、外匯局等四部門加強聯(lián)合監(jiān)管，出臺了相關(guān)政策，取得了良好效果。但從長遠來看，境外投資管理長效聯(lián)合工作機制仍待完善，以便相關(guān)部門發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，共同把好境外投資關(guān)口。

境外投資行政法規(guī)亟待整合。目前，境外投資的管理涉及多個部門，涉及的法規(guī)包括《境外投資管理辦法》（商務部2014年第3號令）、《國家外匯管理局關(guān)于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2015〕13號）、《企業(yè)境外投資管理辦法》（發(fā)改委2017年第11號令）、《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號）、《民營企業(yè)境外投資經(jīng)營行為規(guī)范》（發(fā)改外資〔2017〕2050號）、《關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕74號）等。上述對外投資法規(guī)基本為部門規(guī)章，法律層級較低，法律效力較弱，且相關(guān)內(nèi)容變動過多、過快，降低了對外投資管理的可預期性。隨著海外投資新增量、新問題、新挑戰(zhàn)等不斷出現(xiàn)，亟待整合上述法律法規(guī)，出臺綱領(lǐng)性的、權(quán)威性的境外投資法案，以便能夠從整體上協(xié)調(diào)我國對外投資政策體系。

境外投資效益評價缺乏標準。境外投資是一項資金量巨大、高風險的經(jīng)濟活動，有些項目會存在資產(chǎn)狀況不佳、盈利能力不強、投資回報率偏低等問題。對此，應通過引入全口徑績效評價標準，對境外投資實行全過程管理，以防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生。目前，財政部印發(fā)的《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號）是我國唯一涉及境外投資效益的規(guī)范性文件，旨在從財務角度加強對國有企業(yè)境外投資的績效評價，規(guī)范財務管理，防范境外投資財務風險。在實際業(yè)務中，境外投資效益評價的對象不僅應包括國有企業(yè)，還應包括民營企業(yè)；效益評價的內(nèi)容不僅應包含財務，還應包括境內(nèi)外融資、項目績效評價、資金匯兌等。而《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》遠遠沒有涵蓋上述內(nèi)容，境外投資效益評價標準尚存在缺失。

協(xié)調(diào)“放”“管”“服”三者間的關(guān)系

優(yōu)化對外投資管理體制。第一，創(chuàng)新對外投資管理模式，完善境外投資備案報告制度，加強境外投資事中事后監(jiān)管。第二，引入負面清單評價機制，建立、健全境外投資負面清單制度，對違規(guī)投資行為實施聯(lián)合懲戒。第三，建立境外投資目錄，加強對外投資的宏觀指導，根據(jù)“鼓勵類、限制類和禁止類”的區(qū)分，引導和規(guī)范企業(yè)對外投資的方向和領(lǐng)域，合理安排投資順序，限制非理性投資。第四，完善對外投資全程監(jiān)管模式，按照“事前管理有區(qū)別，事中事后全覆蓋”的思路，引入項目進度報告、重大事項披露、重大事項問詢等制度，實現(xiàn)境外投資全程監(jiān)管。第五，建立協(xié)同監(jiān)管機制，強化發(fā)改委、商務部、人民銀行、外匯局等部門之間的配合，實現(xiàn)信息共享，提升監(jiān)管質(zhì)效。

盡快出臺《境外投資法》。應在整合境外投資領(lǐng)域各項法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，盡快出臺《境外投資法》，明確發(fā)改委、商務部、人民銀行、外匯局各部門的監(jiān)管職責，對境外投資的定義、審批程序、財務監(jiān)督、資金融通、效益評價、風險管控、信息披露等做出明確規(guī)定，使監(jiān)管對象涵蓋國有企業(yè)和民營企業(yè)，做到“管”有所依，借助法治化的管理手段，來提升管理能力，幫助企業(yè)主動規(guī)范投資行為，防范和化解對外投資風險，確保對外投資取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

建立績效考核評價機制。建議以《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號）為基礎(chǔ)，盡快建立涵蓋決策、運營、績效評價等方面的境外投資績效考核評價機制。第一，以財務數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),評價企業(yè)境外項目生存狀況。事前決策注重考慮財務可行性，遏制違規(guī)決策和盲目決策；加強資金管控、成本費用控制、股利分配等事中約束；建立績效評價機制，持續(xù)追蹤問效；強化資金管理，合理控制負債比例和結(jié)構(gòu)，防止高杠桿率風險。第二，定期綜合評價境外投資項目開展、資金使用、境外企業(yè)經(jīng)營等情況，并將分析報告作為企業(yè)獲取金融、政策支持的重要依據(jù)，以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，督促企業(yè)提高盈利能力。第三，建立對外投資企業(yè)重點監(jiān)測庫，重點監(jiān)測資產(chǎn)負債率較高的企業(yè)對外投資行為，及時采集企業(yè)境外投資相關(guān)財務信息，定期對重點監(jiān)測庫內(nèi)的企業(yè)進行現(xiàn)場核查，以確保對外投資行為合理合規(guī)，防范跨境資金異常流動的風險。第四，建立績效評價指標體系，并將評價結(jié)果作為優(yōu)化資源配置的依據(jù)。對于符合國家戰(zhàn)略要求、投資周期長的境外項目，可制定差異化的績效評價指標體系。