司法責任制改革背景下基層檢察機關開展羈押必要性審查制度若干問題的研究

臧洋

摘要 羈押必要性審查制度是一項保護在押人員的權利的重要司法制度，不僅能維護刑事訴訟活動的合法公正，更有利于節(jié)約司法成本。我國在2012年修改通過的新《刑事訴訟法》對羈押必要性審查制度予以確立，2016年最高人民檢察院通過的《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，比較詳細地規(guī)定了羈押必要性審查制度的相關內容。在實施羈押必要性審查制度以來，司法實踐中也暴露出一些問題，需要進一步解決完善。本文將結合基層檢察機關的司法實踐，探究如何構建合理的羈押必要性審查制度。

關鍵詞 羈押 必要性 審查 司法成本

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI；10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.284

一、羈押必要性審查制度概述

（一）羈押必要性審查制度的建立

目前，我國司法實踐中一直面臨著審前未決羈押比例過高的問題，這一問題是我國刑事司法亟待解決的重大問題之一，因此探索建立適合我國國情的有效制度來限制過高比例的審前羈押勢在必行。直到2012年，全國人大修改通過了《刑事訴訟法》，其中第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院?！贝藯l規(guī)定奠定了我國羈押必要性審查制度的基礎性框架。刑訴法修改后，最高人民檢察院隨即就出臺了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》，該規(guī)則第6章第6節(jié)對于羈押必要性審查進行了細化規(guī)定，讓押必要性審查制度在司法實踐中具有了可操作性。到2016年，最高人民檢察院公布了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，從立案、審查、結案三個具體環(huán)節(jié)詳細的對羈押必要性審查制度進行細化規(guī)定，逐漸構建起具有中國特色的羈押必要性審查制度的雛形。

（二）建立羈押必要性審查制度的意義

1.羈押必要性審查制度是有利于保障人權，是人權保障的重要環(huán)節(jié)。建立羈押必要性審查制度的根本目的在于保護在押人員的基本權利，換言之即檢察機關在逮捕犯罪嫌疑人之后及時對其羈押必要性進行相關審查，及時釋放不需要繼續(xù)羈押的人員或者變更為其他強制措施，這樣能有效的防止捕后階段羈押權的濫用，更好的保障在押的犯罪嫌疑人和被告人的相關權利。

2.羈押必要性審查制度是進一步節(jié)約司法成本，逐步實現(xiàn)司法公正的有效途徑。當前我國正處于社會轉型期，隨之而來的是社會矛盾和經濟矛盾的不斷增加，其中最突出的表現(xiàn)就是犯罪率的上升。面對目前有限的司法資源與急劇上升的犯罪率之間突出矛盾，我國司法實踐中很多辦案人員的做法則是“能捕則捕”、“一押到底”。一般來說，公安機關會將大部分案件報送檢察機關批捕，大多數(shù)情況下為防止犯罪嫌疑人逃跑等風險，檢察機關僅在碰到案件本身事實不清、證據(jù)不足或者有可能不構成犯罪的情況下決定不予逮捕，通常會選擇對犯罪嫌疑人批準逮捕，變更強制措施的可能性比較微小。從節(jié)約司法成本、化解社會矛盾兩方面來說，構建完善的、符合我國國情的羈押必要性審查制度十分有意義。一方面可以有效的糾正部分司法人員的老舊、錯誤的“重刑罰、輕程序的辦案思維，同時還可以抑制羈押權的濫用，起到維護刑事訴訟活動合法性、公正性的作用。另一方面，經過羈押必要性審查之后，會將那些沒有必要羈押的犯罪嫌疑人或不符合羈押條件的人變更強制措施，這可以節(jié)約司法資源，更有利于將有限的司法資源投入到重點打擊的部分犯罪上去，推動傳統(tǒng)司法觀念逐步轉變?yōu)楝F(xiàn)代法治觀念。

二、羈押必要性審查制度在我國司法實踐中存在的問題

羈押必要性審查制度在我國實施已有相當長的一段時間，但是我國目前司法實踐中，仍然還有不少司法人員對該制度的理解及其適用存在誤區(qū)，同時我國目前的法律對該制度的設定和規(guī)范還存在很多有失周延和可商榷之處。正是這多方的因素導致該制度在確立實施之后相當長的時間內未能達到預期效果，沒發(fā)揮出該制度的優(yōu)越性。下面筆者將根據(jù)基層檢察機關在司法實際中遇到的相關問題，予以分析總結。

（一）審查主體不明確

我國《刑事訴訟法》第93條規(guī)定，人民檢察院是羈押必要性審查的主體，具體各個階段，《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》規(guī)定，羈押必要性審查案件由辦案機關對應的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一辦理，明確了羈押必要性審查是由基層院的監(jiān)所部門行使，審查時間一直延伸到審判階段。但是根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，偵監(jiān)部門、公訴部門同時都具有羈押必要性審查的權力。偵監(jiān)部門在決定逮捕后到移送審查起訴前這一階段內都可以對相關案件進行羈押必要性審查，公訴部門有權對處于審查起訴階段及審判階段的案件的羈押必要性審查。三部門都有權進行羈押必要性審查，這就造成了對案情把握更好的偵監(jiān)部門和公訴部門很少會對案件啟動羈押必要性審查，而監(jiān)所部門想進行羈押必要性審查卻苦于不掌握具體案情造成無案審查的尷尬境地。偵監(jiān)部門決定逮捕的案件，除非發(fā)現(xiàn)事實不清、證據(jù)不足，不構成犯罪的情況下才會啟動羈押必要性審查，基本很少會回過頭來再來考慮在押人員的社會危害性或者羈押必要性等問題，而且重要的一點是現(xiàn)行的考核制度主要考核偵監(jiān)部門的逮捕質量，如果是捕后又放，一定會影響偵監(jiān)部門的考核成績，因此除非迫不得以，基層偵監(jiān)部門不會主動適用羈押必要性審查。對于公訴部門來說，在審查起訴階段有更多的機會和時間去進行羈押必要性審查，但是從全國目前的現(xiàn)狀來說，偵監(jiān)、公訴兩部門都隸屬于刑檢，歸統(tǒng)、同一領導管轄，要求同—領導又決定捕又要親手放，這在司法實踐中確實存在很大的困難。還有現(xiàn)實的問題就是兩部門關系相處較近，況且公訴部門又面臨案件量大、人員不足等巨大的辦案壓力，對于那些可放可不放的犯罪嫌疑人，承辦人除了在十分必要情況下極少會考慮啟動羈押必要性審查，大部分情況是選擇直接起訴。對于承擔主要責任的監(jiān)所部門，面對的狀況就是既不掌握一手案情，又無案可進行審查，造成其權利的空置也就在所難免。

（二）啟動審查程序困難

《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》規(guī)定，有兩種情況可以啟動羈押必要性審查程序，一是由在押人員及其法定代理人、近親屬、辯護人向檢察機關申請后啟動的，二是由檢察機關自行啟動的。實際上對于第一種情況來說，享有申請權的在押人員及其法定代理人、近親屬及辯護人并不熟知羈押必要性審查制度的相關內容和程序，而且這些人一股都將重心放在案件的事實以及證據(jù)上，很少會認為逮捕后會再變更強制措施，所以在司法實踐中很少有人極力申請啟動羈押必要性審查程序，因此造成了申請啟動羈押必要性審查程序較少的問題。對于第二種情況來說，司法實踐中基層院的偵監(jiān)部門和公訴部門很少主動啟動審查程序，而監(jiān)所部門如果要依職權啟動審查，主要依靠駐監(jiān)檢察官日常的談話及相關評估等工作對在押人員的信息予以了解。顯然這難以覆蓋全體的在押人員，制約了審查程序的啟動。

（三）審查程序缺乏可操作性

羈押必要性審查作為一項保障人權的制度，其貫穿刑事訴訟活動全程。對于主動性羈押必要性審查，每個階段至少進行一次。但是對于依申請的審查，要加強對申請審查，對于符合條件的才能再次進行審查。例如英國對未決羈押犯規(guī)定“除發(fā)現(xiàn)新證據(jù)外，當事人就同一事件同一理由只能申請一次”，換言之，如果當事人每次都以相同的理由提出申請，審查主體可以決定不啟動審查程序。就我國《刑事訴訟法》的規(guī)定來說，立法缺乏對申請羈押必要性審查的次數(shù)進行限制，更沒有明確規(guī)定不能以相同理由進行申請。同時，在我國司法實踐中，很多檢察人員將《刑事訴訟法》第93條機械的解讀為只要在前一階段進行了羈押必要性審查在后一階段就不必再進行審查。在偵監(jiān)部門已經對案件進行了羈押必要性審查的情況下，在公訴階段辦案人通常不再進行羈押必要性的審查，即使再進行審查，那么也會極大程度的參考前階段的審查材料，很大程度上會得出需要繼續(xù)羈押的結論。同時在具體辦案過程中，由于下位法具體規(guī)定及程序的缺乏在加上紛繁的司法實踐，沒有具體的量化方案，這中背景下進行的審查評估其主觀性較強，而且會造成不同地區(qū)標準不統(tǒng)一的情況。

（四）審查程序適用混亂

我國司法實踐中，很多檢察人員重點是針對原逮捕決定是否正確進行羈押必要性的審查。甚至許多檢察人員直接將羈押必要性審查程序和錯誤羈押的救濟程序劃等號。同時在司法實踐中，如果在辦案中發(fā)現(xiàn)羈押不當?shù)那闆r，法院、檢察院和公安機關都可以直接依照《刑事訴訟法》撤銷或者變更強制措施，沒有啟動羈押必要性審查的必要。根據(jù)法律規(guī)定，只有在羈押必要性審查后得出沒有羈押必要的結論，才會將原來的強制措施變更為取保候審或者監(jiān)視居住。但是司法實踐中的常態(tài)是，承辦人一股只在接到變更強制措施的申請后才會啟動羈押必要性審查程序，那么這就出現(xiàn)了程序適用上的邏輯混亂。

三、提高我國羈押必要性審查的有效途徑

（一）積極落實司法責任制改革，確定合理的審查主體

時值檢察機關司法責任制改革之際，員額制檢察官辦案制在案件辦理中有很大的優(yōu)勢，同時給羈押必要性審查提供了新的機遇，為確定合理的審查主體提供了更多的選擇。在上文中，筆者提到偵監(jiān)部門實施羈押必要性審查會出現(xiàn)與上級院考核和捕后緩刑相沖突，雖然進行了員額制改革，但是偵監(jiān)部門仍不適合作為羈押必要性審查的審查主體。公訴部門適用羈押必要性審查也面臨較多困難，而監(jiān)所部門作為審查主體看似是最好的選擇。但是問題是監(jiān)所部門要想提高審查的實效性，仍受制于多方的限制，處于尷尬境地的情形一目了然。因此，筆者認為在司法改革的大背景下，借鑒大部制改革的經驗，應當將基層檢察院的辦案力量優(yōu)化分配。第一，將監(jiān)所部門負責羈押必要性審查的檢察官辦案組劃歸刑檢部門，協(xié)調案管部門將偵監(jiān)部門的所有逮捕案件的審查逮捕意見書通過辦案系統(tǒng)都共享給辦案組的檢察官，進行第一次的初查，通過初查篩查出不適合羈押的犯罪嫌疑人。第二，在案件在進入公訴環(huán)節(jié)后，部分案件會出現(xiàn)新的情況，如當事人雙方達成刑事和解或犯罪嫌疑人取得被害人諒解等，該辦案組仍應當對捕后移送審查起訴的案件進行審查，需案管部門將所有捕后移送審查起訴案件的起訴意見書給該辦案組預留一份，辦案組通過起訴意見書進行第二次的審查。這樣就會在很大程度上提高羈押必要性審查適用率，進一步減少審前羈押率。

（二）暢通申請渠道，建立完善機制

首先，負責羈押必要性審查的檢察官辦案組需要依照刑訴法等規(guī)定制作針對犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人申請羈押必要性審查的告知文書，依法告知其享有該項權利的相關情況，并在告知書中明確該程序申請的方式以及具體方法，進一步暢通享有申請權利人的申請啟動審查程序的渠道。要積極構建以當事人申請啟動審查程序為主導的啟動模式。這樣不僅可以擴大案件來源，而且可以使檢察機關獲得更多的證據(jù)材料或線索，有利于檢察機關對案件進行更加客觀和全面的審查。同時，這—模式又可以對檢察機關進行監(jiān)督和制約，檢察機關由“可以審”變?yōu)椤氨仨殞彙?，如果檢察機關通過審查作出不建議變更強制措施決定，必需要向申請人書面說明理由，這樣一來就可以有效防范檢察機關羈押必要性審查的隨意性。

其次，建立規(guī)范、合理、詳細的羈押必要性審查辦案流程，檢察機關應當在三部規(guī)范的基礎上再細化對羈押必要性審查的規(guī)定，使之在司法實踐中具有實際的可操作性，并在檢察應用系統(tǒng)中建立相關的模塊和案卡，使每一步操作都在公開的程序下進行，以保證適用的合法性。

最后，強化檢察監(jiān)督職能，提高檢察建議使用率。司法實踐中，很多地區(qū)的公安機關為轉移矛盾，將大部分案件都報送檢察機關批準逮捕，不僅造成了偵監(jiān)部門案件多、壓力大，也使得很多可捕可不捕的犯罪嫌疑人被羈押。面對此種情況，負責羈押必要性審查的檢察官辦案組，應當將審查出來的相關案件對公安機關制發(fā)檢察建議，以此來提高公安機關報捕案件的質量。

（三）完善后續(xù)監(jiān)管措施

犯罪嫌疑人取保候審后監(jiān)管難的問題也是司法實踐面臨的一大難題，解決這一問題是推進羈押必要性審查機制必要一環(huán)。理論界中有人認為在司法實踐中，取保候審、監(jiān)視居住使用率低，就與取保候審、監(jiān)視居住監(jiān)督執(zhí)行不力有很大關系。這意味著檢察機關需要進一步加強和完善相關后續(xù)的監(jiān)管措施，與此同時要加大力度對違反監(jiān)管規(guī)定的行為予以打擊。檢察機關應當主動牽頭，與公安機關和法院進行協(xié)商，堅強配合，制定統(tǒng)一的標準，完善羈押必要性審查的后續(xù)救濟途徑。

同時，我國部分地區(qū)開展了很多有效的探索，如政企合作的監(jiān)管的模式，由政府和部分企業(yè)合作，對適用羈押必要性審查后取保候審后的犯罪嫌疑人進行監(jiān)管，讓該犯罪嫌疑人在該企業(yè)內工作，企業(yè)負責監(jiān)督教育，保證刑事訴訟程序的順利進行。同時政府會對該部分企業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠或者財政補貼，以此來實現(xiàn)政府、企業(yè)、犯罪嫌疑人的三方共贏。這一方法值得我們借鑒，筆者認為檢察機關應當主動協(xié)調政府相關部門，適時的引入該模式，不僅可以保障后續(xù)的監(jiān)管，而且有利于犯罪嫌疑人、被告人回歸社會，真正實現(xiàn)對其的教育和改造。