關(guān)于完善PPP項(xiàng)目審計(jì)模式的探討

黃瑋

[摘 要]2014年以來，PPP在我國(guó)迎來了快速發(fā)展。PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展具有重要的作用，從目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的審計(jì)情況來看，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督方面還存在一些問題。本文針對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)方面存在的問題，提出完善立法、擴(kuò)大審計(jì)范圍、加大審計(jì)力度等建議，以促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目；審計(jì)監(jiān)督；審計(jì)模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.002

[中圖分類號(hào)]F283；F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）18-000-02

1 研究背景

PPP（Public Private Partnership），指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。2014年以來，我國(guó)大力推廣PPP項(xiàng)目，PPP進(jìn)入了快速發(fā)展階段。目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要有外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等多種運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本與政府共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部PPP中心獨(dú)家發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年3月末，我國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)總數(shù)7 420個(gè)、投資額11.5萬億元。如此龐大的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)，自然存在更全面的監(jiān)管需求。2017年11月16日，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）發(fā)布后，至2018年3月末，綜合信息平臺(tái)已累計(jì)清退管理庫(kù)項(xiàng)目1 160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬億元。

在PPP快速增長(zhǎng)和發(fā)展的同時(shí)，由于立法滯后、監(jiān)管不到位等原因，PPP項(xiàng)目也產(chǎn)生了一些問題。審計(jì)監(jiān)管作為PPP項(xiàng)目監(jiān)管中的重要一環(huán)，其地位不可替代。在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)PPP進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是通行做法，我國(guó)政府也關(guān)注到了PPP項(xiàng)目可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，并出臺(tái)了一系列措施。但由于與PPP審計(jì)相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)不夠健全和完善，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目在審計(jì)方面產(chǎn)生了一些爭(zhēng)議，也暴露出一些問題。

2 我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)的爭(zhēng)議和存在問題

2.1 審計(jì)立法不夠完善，PPP項(xiàng)目應(yīng)由誰(shuí)審計(jì)存在爭(zhēng)議

我國(guó)PPP模式在2014年開始大力推廣，目前尚無針對(duì)此模式的行政法規(guī)和實(shí)施條例，現(xiàn)有規(guī)定與原有法律體系間未能完全接軌。PPP項(xiàng)目具有公私合營(yíng)的特性，參與的主體既有政府資本，也有社會(huì)資本。目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目存在多種運(yùn)作方式，主要有外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等，不同的運(yùn)作方式在項(xiàng)目周期、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)各方面都存在較大的差別，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目到底應(yīng)該由誰(shuí)審計(jì)，學(xué)界也存在不同的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目不屬于“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”，政府審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)審計(jì)PPP項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算。也有一些學(xué)者認(rèn)為目前從規(guī)模上看國(guó)有背景社會(huì)資本已經(jīng)成為中國(guó)PPP市場(chǎng)上的主力軍，且各類國(guó)有資本在PPP項(xiàng)目公司中基本都處于控股地位，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，其投入PPP項(xiàng)目公司的資金屬于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的范疇，這類項(xiàng)目公司必須接受政府主導(dǎo)的審計(jì)。

PPP項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要模式，已進(jìn)入六大安全領(lǐng)域，屬于其安全要件之一，從國(guó)家治理的角度和維護(hù)國(guó)家安全的角度，PPP項(xiàng)目納入政府審計(jì)是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)（尤其是政府補(bǔ)貼和政府付費(fèi)模式）。目前，政府機(jī)關(guān)對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)范圍以國(guó)有資金為主，很少對(duì)作為合作方的私營(yíng)部門實(shí)施審計(jì)，而PPP項(xiàng)目且涉及大量的社會(huì)資本，私營(yíng)部門掌握著大量相關(guān)信息，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)整個(gè)PPP項(xiàng)目具有很大的幫助。特別在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，審計(jì)部門需要判斷合作方是否有能力承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，第三方審計(jì)的介入存在必要性。第三方審計(jì)參與可以克服政府審計(jì)在PPP項(xiàng)目審計(jì)過程中存在的缺陷和弊端，減輕審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)工作人員的負(fù)擔(dān)，讓其可以更好地?cái)U(kuò)大審計(jì)覆蓋面，加強(qiáng)審計(jì)重點(diǎn)的深入調(diào)查，從而提高PPP項(xiàng)目審計(jì)的效果，更好地保障PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行。

2.2 我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)中存在的問題

2.2.1 PPP項(xiàng)目審計(jì)廣度不夠，項(xiàng)目審計(jì)存在盲區(qū)

由于PPP審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)不完善，目前我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督存在缺失，從地方政府的審計(jì)實(shí)踐來看，對(duì)于PPP模式項(xiàng)目能不能審，各地做法不一，既有進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督的，也有不開展審計(jì)行為的。無論是從數(shù)量上還是從投資額上來看，審計(jì)覆蓋面均存在不足，部分PPP項(xiàng)目游離于審計(jì)監(jiān)督之外，形成了監(jiān)管盲區(qū)。PPP項(xiàng)目資金中有大量社會(huì)資本參與，社會(huì)資本為了追求利益最大化，可能會(huì)出現(xiàn)多收費(fèi)、虛構(gòu)投資成本和侵占經(jīng)營(yíng)資源等行為，通過虛構(gòu)成本不僅可以套取建設(shè)資金，還為提高政府付費(fèi)和多占經(jīng)營(yíng)資源提供了理由。如果監(jiān)督機(jī)制缺失，可能造成政府高付費(fèi)、社會(huì)資本侵占政府經(jīng)營(yíng)資源的不良后果。PPP項(xiàng)目大都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，若是缺乏監(jiān)管，還可能會(huì)埋下較大的安全隱患，例如，社會(huì)資本為了自身利益會(huì)犧牲工程質(zhì)量，若工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，后果非常嚴(yán)重，甚至?xí)绊懨裆踩?/p>

2.2.2 PPP項(xiàng)目審計(jì)力度不足

目前，政府審計(jì)PPP項(xiàng)目主要使用跟蹤審計(jì)和決算審計(jì)方式開展審計(jì)，重點(diǎn)是審查建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算執(zhí)行落實(shí)情況和竣工決算造價(jià)的真實(shí)性，審計(jì)方式仍以事后審計(jì)為主，無法從源頭把控風(fēng)險(xiǎn)，也難以對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期審計(jì)。PPP項(xiàng)目相對(duì)于傳統(tǒng)項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、利益主體多、融資方式復(fù)雜等特點(diǎn)，分成項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交5個(gè)階段，有的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)30年。傳統(tǒng)審計(jì)僅對(duì)單一目標(biāo)實(shí)施審計(jì)，無法系統(tǒng)全面地履行政府投資審計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督職責(zé)，從而會(huì)影響項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、效率、投資效益和社會(huì)效果。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)在PPP項(xiàng)目的可行性研究階段很難介入，造成只能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行事后審計(jì)，無法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、PPP模式的選擇等方面從源頭上進(jìn)行監(jiān)督。

2.2.3 PPP項(xiàng)目審計(jì)深度不夠

目前，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)仍停留在項(xiàng)目招投標(biāo)、資金支付合規(guī)性等淺層次問題上，對(duì)項(xiàng)目決策的科學(xué)性、合同管理的有效性、項(xiàng)目建設(shè)的效率性、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效益性等方面關(guān)注較少，對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)最終往往變成對(duì)招投標(biāo)過程的審計(jì)。同時(shí)，政府對(duì)PPP中公共產(chǎn)品定價(jià)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)收益環(huán)節(jié)存在的違法違紀(jì)、風(fēng)險(xiǎn)隱患、管理漏洞等問題的查處力度不夠，提出的改進(jìn)建議缺乏針對(duì)性和操作性。

3 完善我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)模式的建議

3.1 推動(dòng)PPP審計(jì)立法

從目前PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督情況來看，無論是傳統(tǒng)的政府審計(jì)還是社會(huì)審計(jì)，都無法很好地滿足PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)管要求，PPP項(xiàng)目審計(jì)模式亟待改進(jìn)。針對(duì)這種情況，當(dāng)務(wù)之急便是盡快推動(dòng)PPP項(xiàng)目審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善。

2015年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的若干意見》要求：“審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目以及以政府和社會(huì)資本合作等方式建設(shè)的其他公共工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督”。審計(jì)署在《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出，要“加強(qiáng)對(duì)其他政府投資、政府與社會(huì)資本合作等方式建設(shè)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目審計(jì)”。

2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第1次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度，加大經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示力度，加大重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度。

根據(jù)習(xí)近平總書記的指導(dǎo)思想，相關(guān)部門應(yīng)盡快針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，開展PPP項(xiàng)目審計(jì)理論研究，盡快制定適合PPP項(xiàng)目的審計(jì)法律法規(guī)，對(duì)審計(jì)范圍、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)流程、審計(jì)模式等進(jìn)行詳細(xì)說明，充分發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化方面的作用。

3.2 拓展審計(jì)監(jiān)督廣度

在相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)前，針對(duì)目前政府審計(jì)PPP項(xiàng)目中存在的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)拓展審計(jì)監(jiān)督廣度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大審計(jì)力度和深度。

為了消除審計(jì)盲區(qū)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面梳理PPP項(xiàng)目的審計(jì)情況，查漏補(bǔ)缺。地方政府可以設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，同時(shí)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管能力建設(shè)，包括PPP人才隊(duì)伍培養(yǎng)、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度建設(shè)等。由于PPP項(xiàng)目多、金額大、范圍廣，基于價(jià)值創(chuàng)造原則，審計(jì)也應(yīng)充分應(yīng)用人盡其才、物盡其用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的概念，政府審計(jì)可以協(xié)同社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，探討合適的合作方式，使其各有側(cè)重點(diǎn)地展開審計(jì)工作，相互溝通，并整合審計(jì)工作結(jié)果，避免重疊審計(jì)，讓有限的審計(jì)資源發(fā)揮最大的效益。從PPP項(xiàng)目全生命周期審計(jì)的角度來看，PPP項(xiàng)目審計(jì)在不同階段可以由不同的審計(jì)主體進(jìn)行審計(jì)，從而做到協(xié)同三方審計(jì)以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目生命周期審計(jì)全覆蓋。

在加大審計(jì)力度和深度方面，應(yīng)改變目前PPP審計(jì)目標(biāo)單一，缺乏系統(tǒng)性的局面。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該跟蹤PPP項(xiàng)目建設(shè)程序，針對(duì)PPP項(xiàng)目的5個(gè)階段，從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行到項(xiàng)目移交，有計(jì)劃地進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督，做到事前、事中、事后全程監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)的層次性和系統(tǒng)性。PPP項(xiàng)目相對(duì)傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目來說，建設(shè)周期更長(zhǎng)，運(yùn)作流程更復(fù)雜，交易結(jié)構(gòu)更多樣。對(duì)于PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本，經(jīng)濟(jì)效益是其主要的利益目標(biāo)，而政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力。在PPP項(xiàng)目審計(jì)中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，關(guān)注各參與單位的利益目標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，不斷調(diào)整審計(jì)工作重點(diǎn)。隨著審計(jì)工作的不斷深入，逐步拓展至工程造價(jià)審計(jì)、工程管理審計(jì)和投資績(jī)效審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從成本核算轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目合同管理、成本核算、投資績(jī)效審計(jì)并重的公共投資項(xiàng)目審計(jì)模式，形成全過程跟蹤審計(jì)新格局。

4 結(jié) 語(yǔ)

PPP項(xiàng)目有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目，因此對(duì)其進(jìn)行審計(jì)時(shí)也不能遵循傳統(tǒng)的審計(jì)模式。目前，無論是單一的政府審計(jì)還是社會(huì)審計(jì)都無法對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督，因此政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)PPP審計(jì)方面存在的漏洞，盡快制定與項(xiàng)目模式相適應(yīng)的審計(jì)法律法規(guī)，調(diào)整PPP審計(jì)模式，明確PPP審計(jì)目標(biāo)，規(guī)范PPP審計(jì)流程，以便促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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