自住型商品房政策的經(jīng)濟法分析

石 晶，曹 喆

(1.人民教育出版社 戰(zhàn)略發(fā)展部，北京 100081；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029)

在住房制度改革中，我國基本確立了以商品房、經(jīng)濟適用房和廉租房為主的供應(yīng)體系和以住房公積金制度、貨幣化補貼和商業(yè)信貸供給為主的配套支撐體系，并出臺了大量房地產(chǎn)調(diào)控政策，包括產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、財稅政策、貨幣政策等常規(guī)手段，甚至在一些熱點城市出現(xiàn)了標準各異的限購政策以及向特定對象供應(yīng)政策性住房等非常規(guī)手段。2013年北京正式推出具有共有產(chǎn)權(quán)屬性的自住型商品房，即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過“限房價，競地價”的出讓方式，取得土地使用權(quán)，按照限定銷售對象、限定銷售價格(比周邊商品房低30%左右)的原則，開發(fā)的一種戶型以90平方米以下為主的政策性住房。其功能以平抑房價、解決政策“夾心層”住房問題為主，目的是實現(xiàn)“居者有其屋，弱者有保障，保障有限度”，緩和由房價居高不下帶來的社會矛盾。自住型商品房政策作為政策鏈條中的一環(huán)，是對現(xiàn)有法律體系下房產(chǎn)所有與占有、使用與流通的關(guān)系作出的突破性發(fā)展。因此，深入研究自住型商品房政策的制度內(nèi)涵，科學評估其實施效果，進而有針對性地提出完善對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、自住型商品房政策的出臺背景

(一)高漲的民生訴求

目前，房價超過普通家庭的購買承受力已是不爭的事實。世界銀行認為，房價收入比的比例應(yīng)該控制在5倍以下，發(fā)達國家的這一比例一般在1.8～5.5倍為合理，發(fā)展中國家控制在3～6倍較為合理。然而，我國在2005年就已經(jīng)超過了8倍。[1]不難發(fā)現(xiàn)，供需關(guān)系尤其是一線城市住房的供需關(guān)系失衡十分嚴重，直接導致房價畸高。

(二)過熱的房地產(chǎn)投資

房地產(chǎn)行業(yè)利潤豐厚，投資標的穩(wěn)定成為投資者規(guī)避風險的目標。在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟環(huán)境中，資本流動與資本投資均是正常的市場經(jīng)濟現(xiàn)象，但過度投資可能會給居民正常居住需求帶來不適當?shù)囊种?。畢竟，“居者有其屋”表征了社會個體的基本權(quán)益，房價過高會凸顯市場投機的濃重氣氛。對房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出的過熱現(xiàn)象，政府方面不能坐視不管，必須兼顧社會秩序及個人權(quán)益的維護。

(三)開發(fā)結(jié)構(gòu)缺乏合理性

在理想的自由競爭市場環(huán)境中，對利益的追求是基本的發(fā)展動力。市場主體將逐利性作為自己生存、發(fā)展的第一動因。硬性要求企業(yè)開發(fā)照顧中低收入群體利益的低端房地產(chǎn)項目而不顧其利潤考量是不現(xiàn)實的，也是有失公允的。就當前形勢而言，應(yīng)進一步落實政策性住房的相關(guān)決議，完善多層次住房供給體系，積極探索共有產(chǎn)權(quán)、階梯型房產(chǎn)消費等新的模式。

(四)房地產(chǎn)調(diào)控政策的法律效力

中國現(xiàn)有的房地產(chǎn)調(diào)控政策多以“通知”“意見”“實施細則”等文件形式出現(xiàn)，在行政法上被稱為抽象行政行為，區(qū)別于狹義的法律法規(guī)，因而政策性大于法律性，臨時性大于穩(wěn)定性。房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的制定主體相對多元化，且多數(shù)制定主體的位階低于法律法規(guī)的制定主體，意味著政策效力低于法律法規(guī)效力。我國目前相關(guān)法律法規(guī)的貫徹、實施往往滯后于政策推行，相關(guān)部門在相關(guān)通知性文件方面往往顯現(xiàn)出更大的積極性與主動性。[2]就當前的房地產(chǎn)市場而言，宏觀與微觀的調(diào)控政策往往發(fā)揮著重要作用。政府相關(guān)部門一般圍繞相關(guān)政策來推進相關(guān)措施，同時也在推動由政策主導向法律主導的轉(zhuǎn)變。就行政力量而言，應(yīng)更加注重民眾福祉，更加審慎地對待政策的制定與推定。在這一背景下，自住房政策具有更加充分的穩(wěn)定性與預(yù)期性，應(yīng)該在整個格局中占據(jù)更加重要的地位。

(五)房地產(chǎn)調(diào)控政策和經(jīng)濟法的聯(lián)系

房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體現(xiàn)了多領(lǐng)域政策組合的特質(zhì)，也為經(jīng)濟法制定提供了基礎(chǔ)。房地產(chǎn)調(diào)控作為國家宏觀調(diào)控的重要組成部分，是聯(lián)系政府、企業(yè)、個人三方主體的紐帶，是規(guī)制、調(diào)節(jié)相關(guān)經(jīng)濟關(guān)系的手段。此時，政策工具和法律工具的界限也在逐漸模糊。另一方面，政府相關(guān)部門對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控及推行相關(guān)舉措，也并不完全屬于宏觀調(diào)控的范疇。所謂的宏觀調(diào)控，是指政府著眼于社會經(jīng)濟運行的宏觀層面，通過經(jīng)濟政策及調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)其引導與規(guī)制社會經(jīng)濟活動的目的，實現(xiàn)決策者所預(yù)期的社會發(fā)展愿景。以此觀之，當前的許多所謂宏觀經(jīng)濟政策或經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策已經(jīng)遠遠超出了宏觀調(diào)節(jié)的范圍，直接對市場主體的行為進行不當干預(yù)。在充分尊重與保障社會主體行為自由與經(jīng)濟自由的前提下進行適度及合理的經(jīng)濟干預(yù)，還需要各界的共同努力。

二、自住型商品房政策的效果評估

房地產(chǎn)市場具體可分為四個市場，即保障性住房、自住型商品房、普通二手房和新建商品住房。本文依據(jù)住房“過濾模型”，分析自住房政策推行中房地產(chǎn)市場價格的變動情況。

圖1 保障性住房供給曲線

圖2 自住型商品房供給曲線

如圖1，基于各種因素的介入，在自住房市場中保障性的輪流等候家庭和首次購買的無房家庭會受到優(yōu)先購買的政策性優(yōu)惠。從這個角度來看，住房供應(yīng)增加會觸發(fā)相關(guān)購買需求的增加，那么保障性住房的需求就會相應(yīng)下降，即需求曲線從D1左移至D2。保障性住房受政府最高限價為P0，當需求曲線實現(xiàn)左移之后，供給缺口會減少，進而最終消失，市場均衡得以實現(xiàn)。

如圖2，在一個理想的市場中，如果自住房供應(yīng)獲得提升，則供給曲線SA1右移至SA2。由于自住房受到價格限制，其相關(guān)價格是相對穩(wěn)定的。如果相關(guān)價格沒有變動，而實際相關(guān)需求獲得提升，則需求曲線DA1右移至DA2。由此觀之，自住房政策推動的房地產(chǎn)市場中衍生出的主要效應(yīng)也就等同于相關(guān)房產(chǎn)成交量的增加，即由QA1增長到QA2。當自住房政策的推行獲得一定的實際效果后，基于自住房質(zhì)量和配套設(shè)施不盡如人意的因素，自住房市場會出現(xiàn)購買需求不足的現(xiàn)象，即需求曲線由DA2左移至DA3，由此可能導致需求缺口的出現(xiàn)。

如圖3，新建商品房價格的降低導致一般二手房源的數(shù)量遞減，市場購買群體對價格的觀望加劇了一般二手房源的供應(yīng)降低，即供給曲線由SB1左移至SB2。新建商品房市場的短缺導致一部分需求被轉(zhuǎn)移到普通二手房市場，使普通二手房需求增加。但是，自住房的需求群體可能會將一般二手房源替換為自住房源。待自住房源獲得實現(xiàn)以后，對一般二手房源的要求會遞減。因此，普通二手房價格由PB1上升至PB2，交易量由QB1下降至QB2。

圖3 普通二手房供給曲線

圖4 新建商品房供給曲線

如圖4，自住房屬于二手房的替代品，目前諸多自住房開發(fā)項目被要求搭配籌建，所以如果自住房供應(yīng)量增加，新建商品房供應(yīng)就會減少，供給曲線由SC1左移至SC2。自住房的目標人群大多購買能力有限，自住房數(shù)量提升后，新建商品房的需求會減少。由于新建商品房供給減少、需求不變，價格就由PC1上升為PC2，交易量由QC1減少至QC2。

在上述假設(shè)成立的情況下，自住房政策主要對普通二手房和新建商品房的價格和成交量產(chǎn)生影響。普通二手房市場價格升高，則成交量減少；新建商品房市場價格升高，則成交量減少。所以，自住房政策并不能起到平抑房價的功能。

現(xiàn)實證明，自住房政策并不能起到降低或者穩(wěn)定房價的作用。一方面，自住房政策沒有全面鋪開，推出的自住房套數(shù)在同期上市的保障性住房、二手房、新建商品房總數(shù)中占比極少，產(chǎn)生的效果微乎其微。另一方面，自住房政策的宗旨并非穩(wěn)定或者抑制房價，而是解決“夾心層”的住房問題，面向的是個體的個性化需求，而并沒有著眼于宏觀調(diào)控。

相關(guān)政策在推行的過程中也會受到外部因素的干擾。例如，北京市住建委發(fā)布的《關(guān)于對〈自住型商品住房規(guī)劃設(shè)計方案審查要點〉(征求意見稿)公開征求意見的通知》明確指出自住型房源應(yīng)與一般商品房源在建筑密度、居住密度、綠化指標等方面保持一致。然而，在實際操作過程中將這兩種房源予以區(qū)別對待的現(xiàn)象不在少數(shù)，進而導致需求群體對自住型房源的興趣不高?？梢?，政策制定是一回事，實際執(zhí)行及最終效果卻可能呈現(xiàn)出另一種景象。

三、自住型商品房政策的完善路徑

(一)完善自住型商品房立法

自住型商品房推出不久，相關(guān)規(guī)定還停留在意見階段。應(yīng)盡快制定自住型商品房管理條例，對自住型商品房的各項規(guī)定通過立法形式確定下來。對在自住型商品房的申購、使用和退出環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的欺騙行為，應(yīng)按相關(guān)法律法規(guī)進行嚴肅處理，對情節(jié)較為嚴重的要追究刑事責任，保證自住型商品房政策的有效貫徹、實施。

(二)完善自住型商品房產(chǎn)權(quán)制度

自住型商品房是受保障人和政府共同出資擁有產(chǎn)權(quán)的住房，其中受保障人出資額占較大部分。作為共有產(chǎn)權(quán)房，北京市自住型商品房在最初界定產(chǎn)權(quán)的過程中牽涉到合法性問題。如對于北京市自住型商品房，2013年推出時規(guī)定：“自購房人取得房屋所有權(quán)證后，5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?！钡段餀?quán)法》明確規(guī)定:“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外?！弊宰⌒蜕唐贩肯鄬Χ允切律挛?，有關(guān)其產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)定還需要不斷細化、調(diào)整。

(三)合理確定產(chǎn)權(quán)份額分配比例

英國共有產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計中，最低購買份額為25%，也可以選擇50%、75%的購買份額，直至完全購買產(chǎn)權(quán)。我國地方政府在共有產(chǎn)權(quán)等保障性住房項目上通常采取減免土地出讓金和稅費等“暗補”的方式。由于政府財力較為有限，發(fā)展高政府產(chǎn)權(quán)配比的共有產(chǎn)權(quán)住房難以吻合我國的實際情況。因此，在共有產(chǎn)權(quán)住房運作前期，可規(guī)定較高的個人購買產(chǎn)權(quán)比例，使建設(shè)單位取得合理收益，使政府不需要直接投入財力進行補貼。政策發(fā)展較為成熟后，可依據(jù)市場情況合理調(diào)整產(chǎn)權(quán)比例分配。

(四)加強行政監(jiān)管

政府有關(guān)部門應(yīng)加強對自住房的監(jiān)督、管理。在國土資源部門拍賣自住房的土地時，在同等條件下應(yīng)該優(yōu)先供給信譽良好的開發(fā)商。在自住房上市前，住建部門應(yīng)會同規(guī)劃部門嚴格審查設(shè)計方案，督促開發(fā)商優(yōu)化戶型和配套設(shè)施。在項目建設(shè)階段，住建部門應(yīng)強化監(jiān)管，增加對項目的施工現(xiàn)場的檢查頻次，確保工程質(zhì)量。自住房交房后，應(yīng)該定期檢查，排除自住房中的投機分子。