行政區(qū)劃調(diào)整對淮南城市發(fā)展空間影響的分析與思考

行政區(qū)劃是行政區(qū)域劃分的簡稱，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，國家為了進(jìn)行分級管理而實(shí)行區(qū)域劃分。行政區(qū)劃不論何種類型的國家，行政區(qū)域的劃分總要符合統(tǒng)治階級的根本利益，同時顧及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、地理、人口、國防、歷 史傳統(tǒng)等多方面的因素。區(qū)劃調(diào)整有利于實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃科學(xué)化，是適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的必然要求，事關(guān)一個國家或地區(qū)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步與生態(tài)文明可持續(xù)。

一、國內(nèi)外行政區(qū)劃調(diào)整的四種主要模式

（一）都市區(qū)發(fā)展模式。此模式在發(fā)達(dá)國家起步較早。美國在20世紀(jì)30 年代，提出大都市區(qū)發(fā)展方向，60年代在都市區(qū)成立政府組織。日本在50 年代，進(jìn)入快速城市化時期，用 3 年左右時間增設(shè)了 213 個市。韓國在 60 年代，也將 140個縣正式設(shè)置成一級正式行政區(qū)劃單位。90年代，這一模式逐漸成為歐洲國家的熱點(diǎn)課題和主要模式。

（二）城市化推進(jìn)模式。改革開放40年來，我國行政區(qū)劃伴隨著城市化進(jìn)程調(diào)整頻繁，主要有三種類型。撤縣設(shè)市，1980 年以前，主要是采取“切塊設(shè)市”，增加了管理層級；1980 年以后，實(shí)行整縣改市，使我國設(shè)市數(shù)量由 1980 年的 223 個迅速增加到1996年的666個；1997 年凍結(jié)撤縣設(shè)市的審批。地市合并與撤地設(shè)市，1983 年，隨著市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面試行，我國地級政區(qū)從1980年的209個下降到2007年的50 個，地級市則從102個上升為283個，該模式模糊了城市行政區(qū)與地域性政區(qū)的界限。撤縣（市）設(shè)區(qū)，進(jìn)入 90 年代后，隨著城市的快速發(fā)展和城市數(shù)量增多，撤縣（市）設(shè)區(qū)成為解決這一問題的重要行政手段，我國市轄區(qū)數(shù)量由80年代的551個增加到新世紀(jì)的856個。

（三）功能區(qū)提升模式。該模式主要是根據(jù)國家戰(zhàn)略布局，從疏解大城市功能出發(fā)而采取的模式。比如，國家剛剛批準(zhǔn)設(shè)立的雄安新區(qū)，是國家從京津冀協(xié)同發(fā)展、拓展京津冀發(fā)展空間、疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略布局出發(fā)，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，遠(yuǎn)期控制區(qū)面積約2000平方公里。國家設(shè)立重慶市，目的是以重慶作為推動西南發(fā)展大局之變的“戰(zhàn)略支點(diǎn)”，提升重慶作為長江經(jīng)濟(jì)帶和西部地區(qū)中心的雙重聚散功能。同時，解決四川人口過多和行政區(qū)劃過大給行政管理和發(fā)展帶來的困難。

（四）市轄區(qū)范圍調(diào)整模式。由于歷史沿革、文化差異、自然條件等原因，不利于城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，需要進(jìn)行必要的調(diào)整，主要包括局部分割、整體劃轉(zhuǎn)等模式。比如，2011年巢湖撤市一分為三，2004年合肥市長豐縣7鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸淮南市，均屬于局部分割。再比如，2016年壽縣整體劃歸淮南，屬于整體劃轉(zhuǎn)，目的是保持歷史文化的完整性，注重發(fā)揮淮南的輻射帶動作用。

二、淮南市歷次行政區(qū)劃調(diào)整的利弊得失

淮南作為我國重要的新型能源基地、安徽重要工業(yè)城市，先后經(jīng)過5輪行政區(qū)劃調(diào)整。第一次是1949年，淮南解放，中共中央華東局決定在淮南三鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上設(shè)立淮南煤礦特別行政區(qū)，隨后改設(shè)為淮南礦區(qū)、縣級淮南市、省轄淮南市。第二次是1977年1月，鳳臺縣由阜陽專區(qū)劃入。第三次是1999年11月，批準(zhǔn)成立毛集社會發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。第四次是2004年7月，長豐縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入淮南市。第五次是2016年1月，壽縣劃歸淮南市管轄。

經(jīng)過5輪行政區(qū)劃調(diào)整，不僅為淮南增加了新的元素，而且給淮南發(fā)展注入新的活力。一是拓展了城鎮(zhèn)發(fā)展空間，增加了人口紅利。在淮南市的5次行政區(qū)劃調(diào)整中，有3次增加了行政區(qū)劃面積和人口，累計(jì)增加面積4586平方公里，占全市總面積的82.9%，累計(jì)增加人口200余萬人。其中鳳臺縣劃入，增加面積1100平方公里、人口約50萬；山南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入，增加面積482平方公里、人口約20萬；壽縣劃入，增加面積2986平方公里、人口約137萬。二是保持了自然資源統(tǒng)一，豐富了歷史文化。鳳臺的劃入，既增加了大量的煤炭資源、水資源和耕地資源，又豐富了州來文化、花鼓燈文化、道教文化。山南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)的劃入，使舜耕山、高塘湖等資源保持了完整性，豐富了淮南的舜耕文化和農(nóng)耕文明。壽縣的劃入，改變了八公山、瓦埠湖等分而治之等不利局面，豐富了楚漢文化、淮南子文化、豆腐文化、八公山文化，使淮南的歷史文化脈絡(luò)更加清晰、城市底蘊(yùn)更加深厚，2016年壽縣共接待游客435萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入31.5億元，均增長10%以上。三是強(qiáng)化了政策支持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。以壽縣為例，劃轉(zhuǎn)一年多來，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了可喜的變化。在政策支持上，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市級財(cái)政共支持縣財(cái)政資金3.8億余元。在惠及民生上，城市低保標(biāo)準(zhǔn)由4884元/年人提高到6000元/年人、農(nóng)村低保由1920元/年人提高到3180元/年人、農(nóng)村五保供養(yǎng)由2420元/年人提高到5760元/年人、集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由3600元/年人提高到5760元/年人、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金由840元/年人提高到960元/年人、退役士兵補(bǔ)助由4500元/年人提高到6750元/年人，惠及群眾160萬人次。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，2016年在全省61個縣市中，工業(yè)增加值增長15.1%，居全省第4，較上年前移31位；投資增長18.5%，居全省第16位，較上年前移30位；全社會用電量增長20.5%，居全省第7，較上年前移12位，這些指標(biāo)表明壽縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展即期增長較好、發(fā)展后勁逐漸增強(qiáng)。四是推動了城市轉(zhuǎn)型，迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。山南七鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前屬于江淮分水嶺地區(qū)，是合肥市經(jīng)濟(jì)相對落后、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多、群眾生活比較貧困、政策扶持相對較少的地區(qū)。經(jīng)過區(qū)劃調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市、從落后地區(qū)到新城區(qū)的蝶變，2020年開發(fā)面積將達(dá)60平方公里，特別是高新區(qū)為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強(qiáng)有力的平臺支撐。壽縣因六安市的國家級貧困縣較多，受市里支持較小，逐漸被邊緣化。劃歸淮南后，無論是重視程度還是支持力度都明顯加強(qiáng)，特別是在合淮同城化規(guī)劃引領(lǐng)下，在新橋現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和壽縣蜀山產(chǎn)業(yè)園等“橋頭堡”的帶動下，在濟(jì)祁高速公路、商合杭高鐵、新橋機(jī)場快速連接線等工程的推動下，將在轉(zhuǎn)型升級方面迎來新的機(jī)遇。

從國內(nèi)外的行政區(qū)劃調(diào)整的動因、調(diào)整的方案及調(diào)整后的效果看，成效非常明顯。同時，也存在一些問題，應(yīng)該引起重視。一是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳問題。有的地方?jīng)]有從長遠(yuǎn)、全局上去考慮行政區(qū)劃調(diào)整，調(diào)整方案缺乏前瞻性和全局性。比如，有些城區(qū)面積只有幾平方公里或十幾平方公里，發(fā)展空間過小的問題沒有得到解決；有的三年搞兩次行政區(qū)劃調(diào)整，一會兒分一會兒合，勞民傷財(cái)?；茨鲜性趨^(qū)劃調(diào)整上走過彎路，托管模式適得其反，造成許多不必要的浪費(fèi)和影響。因此，新一輪區(qū)劃調(diào)整必須深入調(diào)研、科學(xué)研究、統(tǒng)籌考慮，防止“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。二是行政壁壘、體制不暢問題。劃轉(zhuǎn)后，既要解決跨行政區(qū)建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，更要改進(jìn)行政管理和公共服務(wù)的體制機(jī)制。但由于體制機(jī)制不順，導(dǎo)致一些問題解決不徹底。比如，三和鎮(zhèn)雖由高新區(qū)代管，但每年的1378萬元的相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出仍由田家庵區(qū)支付，園區(qū)稅收分成機(jī)制雖有政策規(guī)定但未執(zhí)行。山南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)后，一些征地、拆遷工作由區(qū)里組織實(shí)施，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致。由于高新區(qū)不是真正意義上的行政區(qū)，面臨職能不全、人手不足等問題，卻要承擔(dān)著諸多行政區(qū)職能，有的工作部門要承擔(dān)上級7-8個部門的職能，容易貽誤工作，造成監(jiān)管缺失。三是調(diào)整頻繁、人心不穩(wěn)問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大基層干部不怕區(qū)劃調(diào)整，最怕來回折騰。前兩年，曹庵鎮(zhèn)、三和鎮(zhèn)、史院鄉(xiāng)劃為謝家集區(qū)后，群眾在田家庵區(qū)享受的政策待遇沒有了，導(dǎo)致群眾極為不滿；李沖回族鄉(xiāng)劃歸八公山區(qū)后，群眾以前在鳳臺縣享受的政策待遇沒有了，導(dǎo)致群眾上訪不斷，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)。四是主動對接、整體銜接問題。劃轉(zhuǎn)前后，因分屬不同地區(qū)，許多工作銜接不暢。壽縣以前作為國家貧困縣，享受了國家、省和市的差別政策，劃歸淮南后，持續(xù)推進(jìn)的相關(guān)措施需要進(jìn)一步落實(shí)。國家和省在壽縣落地的重大項(xiàng)目，必須全面承接，有些跟進(jìn)舉措和項(xiàng)目清單有待進(jìn)一步對接。園區(qū)亟待擴(kuò)容升級，土地指標(biāo)不足。交通等基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，城市輕軌布局要向壽縣縱深延伸。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)仍需加強(qiáng)，村級衛(wèi)生室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，衛(wèi)生人才奇缺。如果體制機(jī)制不順，容易導(dǎo)致政策短路、影響工作。

三、淮南市行政區(qū)劃調(diào)整的分析與思考

1.統(tǒng)籌考慮區(qū)劃調(diào)整與區(qū)域規(guī)劃?？茖W(xué)規(guī)劃是最大的資源，規(guī)劃節(jié)約是最好的集約。雖然區(qū)劃調(diào)整有效拓展了城鎮(zhèn)發(fā)展空間，但如何規(guī)劃好利用好這一空間、避免規(guī)劃脫節(jié)、促進(jìn)資源集約、形成區(qū)域整體，是區(qū)劃調(diào)整后的關(guān)鍵。據(jù)預(yù)測，如果我市的城鎮(zhèn)化率年均增長1個百分點(diǎn)，全市每年約新增城鎮(zhèn)人口3.5萬人，如按每新增1名城鎮(zhèn)人口需要209平方米土地計(jì)算，每年城鎮(zhèn)化用地需求將超過1萬畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《全市土地利用總體規(guī)劃》，空間將難以支撐、發(fā)展將難以為繼。為此，建議以“多規(guī)合一”試點(diǎn)為契機(jī)，按照城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)和管理一張圖的總體要求，加快區(qū)劃調(diào)整后的規(guī)劃修編，爭取國家盡快批復(fù)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃和內(nèi)容規(guī)劃的統(tǒng)一，做到各部門、各專業(yè)的規(guī)劃協(xié)調(diào)和行動統(tǒng)一，保障公共利益和稀缺資源的可持續(xù)利用。

2.統(tǒng)籌實(shí)施內(nèi)部調(diào)整與外部調(diào)整。行政區(qū)劃合理調(diào)整的目的是形成體系完整、結(jié)構(gòu)完善、有效互動的城市系統(tǒng)，提升城市在區(qū)域?qū)用嬲w實(shí)力。針對部分城區(qū)存在“有經(jīng)濟(jì)資源、無發(fā)展空間”或“有發(fā)展空間、無經(jīng)濟(jì)實(shí)力”等問題，建議立足當(dāng)前、放眼長遠(yuǎn)、遠(yuǎn)謀近施，實(shí)施區(qū)劃調(diào)整“兩步走”。第一步，合并八公山和謝家集區(qū)。這兩個區(qū)作為西部老城區(qū)，1961年之前同屬一個區(qū)，特別是目前的八公山區(qū)規(guī)模和體量明顯偏小，面積僅105平方公里，人口僅18萬，行政成本較高。整合這兩個區(qū)，既可以做大區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，預(yù)計(jì)每年降低行政成本1億元左右。擴(kuò)容毛集實(shí)驗(yàn)區(qū)，因毛集規(guī)模太小、功能極不完善，建議按照國家推行河長制的要求，從有利于治理焦崗湖水系出發(fā)，將潁上縣環(huán)焦崗湖周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸毛集，加快打造國家5A級焦崗湖風(fēng)景區(qū)，走旅游興區(qū)之路。第二步，合并田家庵區(qū)和大通區(qū)，致力打造全國百強(qiáng)縣區(qū)，提升縣域綜合競爭力。設(shè)立舜耕山區(qū)，保存山南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)的完整性，破除體制機(jī)制上的制約，建立相對完整的區(qū)級管理體制，加快推動國家級高新區(qū)（山南新區(qū)）創(chuàng)建、合淮同城化和合淮工業(yè)走廊建設(shè)，疏解主城區(qū)的功能。

3.統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)城融合化。根據(jù)淮南市委市政府“1235”戰(zhàn)略，加快城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合和合淮同城“三化”進(jìn)程是當(dāng)前的重中之中。建議聚焦新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的假性城市化、產(chǎn)業(yè)空心化等“城市病”問題，堅(jiān)持走好資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展“六條新路”，努力形成以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合的發(fā)展格局。一方面，針對東部、西部、北部城區(qū)等空間不足、公共服務(wù)配套不足、發(fā)展動力不足和資源有效利用不足等問題，創(chuàng)新招商引資、“雙創(chuàng)”等方式，復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)、借鑒合肥出口加工區(qū)等政策，加快國家級經(jīng)開區(qū)、省級新型煤化工基地發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造。另一方面，針對外圍行政空間功能不優(yōu)等問題，優(yōu)化組團(tuán)發(fā)展、軸向發(fā)展形態(tài)，以省級大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地、新橋現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、蜀山壽縣產(chǎn)業(yè)園為支撐，形成輻射周邊、帶動全局的支點(diǎn)，打造一批專業(yè)集群鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)。

4.統(tǒng)籌解決調(diào)整前與調(diào)整后的問題。城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，區(qū)劃調(diào)整中的相關(guān)問題事關(guān)群眾核心利益，必須以小見大、設(shè)法解決。建議成立區(qū)劃調(diào)整的領(lǐng)導(dǎo)小組，一方面，負(fù)責(zé)推進(jìn)新一輪區(qū)劃調(diào)整工作，將重大問題納入市深改組研究范疇；另一方面，全面梳理過去區(qū)劃調(diào)整中遺留的問題，形成問題清單，專題研究解決，著力理順體制機(jī)制。支持壽縣“南工北旅生態(tài)縣”建設(shè)，優(yōu)化沿淮產(chǎn)業(yè)帶、城鄉(xiāng)一體化布局，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村等方面加大支持力度；把交通作為拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間的基礎(chǔ)，推進(jìn)商合杭高鐵壽縣站、新橋機(jī)場快速連接線、瓦埠湖大橋等重大交通工程建設(shè)；發(fā)揮壽縣2處4A級、9處3A級景區(qū)等資源優(yōu)勢，在更大空間內(nèi)保持資源的完整性，加強(qiáng)景區(qū)道路、人口集散中心、導(dǎo)服人員配套，打造古城·八公山5A級景區(qū)，將旅游業(yè)培育成支柱產(chǎn)業(yè)。立足壽縣和山南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和惠農(nóng)政策上加大支持力度，提升均衡教育、公共服務(wù)和社會保障性資金投入，讓更多群眾共享區(qū)劃調(diào)整的成果。

作者簡介：丁昆（1967.9），男，中共淮南市委黨校，副主任、副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。