政策性金融企業(yè)全面預(yù)算管理問(wèn)題與對(duì)策研究

夏希霖

【摘 要】政策性金融雖然同其他資金融通形式一樣具有融資性和有償性，但更重要的特征是存在政策性和優(yōu)惠性，具有財(cái)政“無(wú)償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性。作為國(guó)有控股或參股的政策性金融企業(yè)，實(shí)施全面預(yù)算管理對(duì)于完善績(jī)效評(píng)價(jià)，并從制度層面保障其政策性職能的有效發(fā)揮具有積極意義。本文介紹了政策性金融企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義，分析了在實(shí)際執(zhí)行全面預(yù)算管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)分析及對(duì)策研究，以期為政策性金融企業(yè)進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】政策性金融企業(yè)；全面預(yù)算管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

全面預(yù)算管理是企業(yè)提升經(jīng)營(yíng)績(jī)效、加強(qiáng)內(nèi)部管理的有效手段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，全面預(yù)算管理在金融企業(yè)得到大力推廣。政策性金融企業(yè)作為特殊的金融企業(yè)，從預(yù)算管理制度發(fā)展前景和政策性金融機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)營(yíng)環(huán)境綜合考量，執(zhí)行全面預(yù)算管理制度既有理論上的依據(jù)，又具備現(xiàn)實(shí)的需求，更是政策性金融企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要保障之一。

一、政策性金融企業(yè)全面預(yù)算管理概述

1.全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算管理以全面預(yù)算為基礎(chǔ)，是一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)境全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的綜合管理系統(tǒng)。全面預(yù)算管理是管理會(huì)計(jì)的重要內(nèi)容之一，它可以使企業(yè)的戰(zhàn)略、長(zhǎng)短期目標(biāo)和年度行動(dòng)計(jì)劃很好地協(xié)調(diào)，并整合企業(yè)集團(tuán)及其各個(gè)分部的目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算的編制、實(shí)施和修正，促使企業(yè)戰(zhàn)略更好落地，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)提供制度保障。全面預(yù)算管理基本前提是以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的目標(biāo)預(yù)測(cè)，把中長(zhǎng)期戰(zhàn)略細(xì)化為企業(yè)階段性實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，核心是有效地分配企業(yè)資源以實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略，從計(jì)劃協(xié)調(diào)發(fā)展為兼具控制、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等諸多功能的綜合經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略工具。

2.政策性金融企業(yè)全面預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

隨著管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，全面預(yù)算管理逐漸由生產(chǎn)企業(yè)向金融企業(yè)推廣。在金融企業(yè)內(nèi)部實(shí)施全面預(yù)算管理，能夠更好地配置各項(xiàng)資源、降低管理成本、科學(xué)考核績(jī)效，針對(duì)企業(yè)面臨的內(nèi)外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境做出更好的戰(zhàn)略規(guī)劃，其現(xiàn)實(shí)意義有以下幾個(gè)方面：

一是有助于貫徹國(guó)家預(yù)算管理的基本要求。財(cái)政部頒布的《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法》《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》，明確了國(guó)有控股、國(guó)有參股金融企業(yè)執(zhí)行預(yù)算管理，政策性金融企業(yè)作為特殊性質(zhì)的金融企業(yè)，執(zhí)行預(yù)算管理也是應(yīng)有之義。

二是有助于提高對(duì)地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的扶持力度。政策性金融企業(yè)是以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點(diǎn)，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對(duì)國(guó)家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持，促進(jìn)了國(guó)家產(chǎn)業(yè)的順利實(shí)施，提高了整個(gè)社會(huì)的投資效益，屬于非盈利的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，必然需要政府頂層設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度。我國(guó)對(duì)于政府機(jī)關(guān)及具有一定公共性質(zhì)的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)均已執(zhí)行預(yù)算管理，具有公共性和政策性特征的政策性金融企業(yè)理應(yīng)執(zhí)行預(yù)算管理。

三是有助于加強(qiáng)政策性金融企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)。從政策性金融企業(yè)自身發(fā)展需要看，執(zhí)行全面預(yù)算管理制度有助于解決其自身績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。政策性金融企業(yè)由于其經(jīng)營(yíng)特殊性，要承擔(dān)政策性虧損，其績(jī)效評(píng)價(jià)勢(shì)必與商業(yè)性金融企業(yè)存在差異。執(zhí)行全面預(yù)算管理制度，就可以通過(guò)科學(xué)設(shè)置預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容，弱化利潤(rùn)為先的傳統(tǒng)考核導(dǎo)向，體現(xiàn)政策性金融企業(yè)“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”社會(huì)效益，通過(guò)比較分析預(yù)算執(zhí)行情況，不僅能夠起到約束管理作用，還可以引導(dǎo)政策性金融企業(yè)更好服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要扶持的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

二、目前政策性金融企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

1.預(yù)算管理機(jī)制不健全

目前國(guó)有參股和控股的商業(yè)性金融企業(yè)，已納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理范疇，遵循市場(chǎng)化原則、以利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)。而政策性金融企業(yè)不以盈利或利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，一方面通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一方面要體現(xiàn)政策性功能，扶持那些符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求、經(jīng)濟(jì)效益較差但社會(huì)效益好的項(xiàng)目。因此，以國(guó)有資本保值增值作為基本出發(fā)點(diǎn)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理并不完全適用于政策性金融企業(yè)。

2.預(yù)算編制內(nèi)容不全面

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理編制指標(biāo)，是以企業(yè)收入利潤(rùn)作為編制基礎(chǔ)，由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，同時(shí)規(guī)定按照收支平衡的原則編制，以收定支，不列赤字。以政策性融資擔(dān)保企業(yè)為例，由于受政策性融資低擔(dān)保費(fèi)率限制，營(yíng)業(yè)收入很大程度上不能反映業(yè)務(wù)真實(shí)情況，如單純以財(cái)務(wù)指標(biāo)作為預(yù)算項(xiàng)目編制內(nèi)容，則政策性導(dǎo)向得不到體現(xiàn)，其預(yù)算管理作用和意義大打折扣，同時(shí)造成后續(xù)預(yù)算追蹤和監(jiān)督也難以落到實(shí)處。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)體系不適用

目前金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，是通過(guò)建立評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，對(duì)照相應(yīng)行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融企業(yè)一個(gè)會(huì)計(jì)年度的盈利能力、經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)、資產(chǎn)質(zhì)量以及償付能力等進(jìn)行的綜合評(píng)判，考核指標(biāo)包括資本利潤(rùn)率、資產(chǎn)利潤(rùn)率、成本收入比等盈利能力狀況指標(biāo)，以及（國(guó)有）資本保值增值率、利潤(rùn)增長(zhǎng)率、經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率等經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)狀況指標(biāo)。該辦法已明確政策性銀行不納入考核，但政策性融資擔(dān)保企業(yè)等其他政策性金融企業(yè)仍納入，其側(cè)重于盈利和國(guó)有資本保值增值的績(jī)效考核導(dǎo)向，將不利于以“三農(nóng)”和小微企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的政策性融資擔(dān)保企業(yè)的發(fā)展。

4.信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

金融企業(yè)全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)普遍滯后于管理需要，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般需要通過(guò)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)取得實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)，以Excel等辦公軟件為基本工具，手工進(jìn)行匯總形成分析基礎(chǔ)報(bào)表。高頻率分析需要反復(fù)查詢和匯總實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)，并與預(yù)算考核目標(biāo)進(jìn)行人工對(duì)比，由于目前不能形成完整、安全的預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫(kù)，所以預(yù)算操作人員查詢分析工作量很大。

5.預(yù)算管理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)缺乏

全面預(yù)算管理是近年來(lái)在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)預(yù)算基礎(chǔ)上延伸和發(fā)展起來(lái)的，目前大部分金融企業(yè)在實(shí)際應(yīng)用中因循慣例，往往將預(yù)算管理職責(zé)簡(jiǎn)單落實(shí)給財(cái)務(wù)人員承擔(dān)，但是就全面預(yù)算管理而言，其深度和廣度已經(jīng)覆蓋全業(yè)務(wù)、全流程，需要各預(yù)算部門(mén)深度參與。由于財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備比較薄弱，而其他部門(mén)預(yù)算管理人員缺乏預(yù)算管理專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，致使人員配備不能完全滿足管理需要，削弱了預(yù)算管理的科學(xué)性和權(quán)威性。

三、政策性金融企業(yè)加強(qiáng)全面預(yù)算管理的對(duì)策建議

1.優(yōu)化全面預(yù)算管理制度

政策性金融企業(yè)定位為非盈利“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，須承擔(dān)政策性虧損，其公共性和政策性特征強(qiáng)于一般商業(yè)性銀行，因此執(zhí)行的預(yù)算管理制度也應(yīng)體現(xiàn)出特殊性，需要政府頂層設(shè)計(jì)與“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”相匹配的稅收優(yōu)惠和資本補(bǔ)充、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。政策性金融企業(yè)全面預(yù)算管理應(yīng)該將業(yè)務(wù)量、覆蓋率等中長(zhǎng)期戰(zhàn)略細(xì)化為年度計(jì)劃，將企業(yè)戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)清算有機(jī)結(jié)合，打破以利潤(rùn)最大化為宗旨的傳統(tǒng)預(yù)算框架，允許在微利保本和政策性虧損基礎(chǔ)上安排財(cái)務(wù)預(yù)算。

2.設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算項(xiàng)目

政策性金融企業(yè)應(yīng)以承擔(dān)政策性功能所必須開(kāi)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)未來(lái)年度業(yè)務(wù)規(guī)模展開(kāi)業(yè)務(wù)收入、資產(chǎn)投資、對(duì)外籌資、營(yíng)業(yè)費(fèi)用的預(yù)算，匯算得出營(yíng)業(yè)利潤(rùn)等指標(biāo)，并定期分析、比較、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。以政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為例，預(yù)算編制應(yīng)以政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)量增加額為起點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)擔(dān)保費(fèi)收入、投資收入、業(yè)務(wù)管理費(fèi)用項(xiàng)目逐項(xiàng)預(yù)算，得出恰當(dāng)?shù)念A(yù)計(jì)利潤(rùn)，并定期對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況展開(kāi)比較分析，就可以直觀地反映出政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)執(zhí)行落實(shí)情況。

3.完善相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

政策性金融企業(yè)全面預(yù)算管理通過(guò)預(yù)算項(xiàng)目和內(nèi)容的設(shè)置，將預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)掛鉤，并為績(jī)效評(píng)價(jià)提供了恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。以政策性融資擔(dān)保企業(yè)為例，堅(jiān)持政策性定位、統(tǒng)籌兼顧、客觀公正、突出重點(diǎn)、簡(jiǎn)便易行的原則，將體現(xiàn)政策導(dǎo)向的擔(dān)保業(yè)務(wù)量、擔(dān)保費(fèi)率，體現(xiàn)企業(yè)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理水平的擔(dān)保代償率，體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)成果的收入、費(fèi)用、利潤(rùn)等納入全面預(yù)算管理，并建立恰當(dāng)?shù)目?jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析追蹤，就能進(jìn)一步對(duì)造成預(yù)算差異因素進(jìn)行考評(píng)監(jiān)督，完成績(jī)效評(píng)價(jià)。

4.建立信息共享的預(yù)算管理系統(tǒng)

全面預(yù)算管理做為一個(gè)重要的企業(yè)管理控制系統(tǒng)，保證其對(duì)業(yè)務(wù)的時(shí)效性和指導(dǎo)性很重要，無(wú)論是編制還是執(zhí)行都涉及海量數(shù)據(jù)在多個(gè)預(yù)算項(xiàng)目和業(yè)務(wù)維度層面的收集、計(jì)算和匯總，亟需建立能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享的預(yù)算管理系統(tǒng)。目前金融企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)已普遍實(shí)現(xiàn)電子化和自動(dòng)化，方便了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的提取和傳輸，但全面預(yù)算管理系統(tǒng)還需要具備開(kāi)放的數(shù)據(jù)接口功能，能夠建立與業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息和數(shù)據(jù)的共享，并在此基礎(chǔ)上具備高效的匯總、審核、分析和數(shù)據(jù)挖掘功能，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理動(dòng)態(tài)化。

5.加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍素質(zhì)

建設(shè)全面預(yù)算管理工作的實(shí)施是一項(xiàng)全員參與的系統(tǒng)性工程，通過(guò)整合部門(mén)資源，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，搭建繁簡(jiǎn)適度、因企制宜的全面預(yù)算管理組織體系，在此基礎(chǔ)上明確各層級(jí)全面預(yù)算管理人員的角色和職責(zé)。在預(yù)算管理人員的選擇上，盡可能選擇對(duì)業(yè)務(wù)熟練、分析能力強(qiáng)的人員擔(dān)任專(zhuān)職或兼職預(yù)算管理人員，必要時(shí)可以通過(guò)公開(kāi)招聘、擇優(yōu)錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式拓寬用人渠道，招攬專(zhuān)業(yè)人員。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，使其成長(zhǎng)為懂業(yè)務(wù)、懂財(cái)務(wù)、會(huì)管理的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才。

綜上所述，全面預(yù)算管理對(duì)于政策性金融企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)管理水平、落實(shí)政策性發(fā)展導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。政策性金融企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該通過(guò)頂層設(shè)計(jì)逐步引入全面預(yù)算管理，并不斷完善其項(xiàng)目?jī)?nèi)容、編制流程、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)，從制度層面保障其政策性職能的有效發(fā)揮和自身的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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