從“稀 土案”審視WTO相關(guān)規(guī)則

稀土素有“工業(yè)維生素”的美稱。為了保護生態(tài)環(huán)境和戰(zhàn)略資源，我國之前陸續(xù)出臺了一系列限制稀土等原材料出口的措施。這引起了美國、歐盟、日本等國家的不滿。上述國家在2012年3月15日針對中國啟動了WTO爭端解決程序。2014年3月26日，WTO公布了美國、歐盟、日本等成員方訴中國稀土鎢鉬產(chǎn)品出口措施案（以下簡稱“稀土案”）的專家組報告。該報告認為中國采取的一系列限制稀土等原材料出口的措施違反了WTO規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以糾正。美國和中國分別在同年4月8日和4月17日宣布向WTO提出上訴。同年8月7日，WTO公布了“稀土案”的上訴機構(gòu)報告。上訴機構(gòu)維持了此前專家組的裁決。

自然資源永久主權(quán)是國際法的重要原則

自然資源是國家生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家對自然資源的永久主權(quán)是國家主權(quán)不可分割的組成部分，是一國固有的和不可剝奪的權(quán)利。該權(quán)利已得到國際社會的普遍認可，例如1974年聯(lián)合國大會第六屆特別會議通過的《建立國際經(jīng)濟秩序新秩序宣言》對此予以確認。

抽象的原則不足以對抗WTO具體的規(guī)則

在“稀土案”中，中國曾經(jīng)提出國家對自然資源擁有主權(quán)，因此有權(quán)制定貿(mào)易管理措施，并且WTO協(xié)議不是資源分享協(xié)議，所以國家限制出口可以減少資源消耗，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

專家組沒有否定國家對自然資源的永久主權(quán)，但也沒有認可中國在此基礎(chǔ)上提出的抗辯理由。根據(jù)專家組的理解，中國通過談判加入WTO也是行使國家主權(quán)的表現(xiàn)。于是，它認為沒有任何理由支持對自然資源的永久主權(quán)可以高于該國根據(jù)WTO規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。顯然，專家組的報告明確地表明：抽象的自然資源永久主權(quán)原則不足以對抗WTO具體的自由貿(mào)易規(guī)則。由此可見，盡管自然資源永久主權(quán)原則具有崇高的地位與絕對的權(quán)威性，但在WTO爭端解決機制中，通過援引該原則進行抗辯不是一種成功概率較高的策略。

WTO爭端解決機制不受環(huán)境公約的掣肘

相比國際貿(mào)易條約，自然資源永久主權(quán)原則在國際環(huán)境公約中得到了更加徹底和深入的落實。同時，自然資源永久主權(quán)原則在國際環(huán)境公約中也規(guī)定得更加具體和明確。于是，我們不禁要問：國家是否可以倚重國際環(huán)境公約來掣肘WTO爭端解決機制呢？答案幾乎是否定的。一方面，建有獨立爭端解決機制的國際環(huán)境條約往往規(guī)定締約方之間在發(fā)生爭端時，必須在各方同意的情況下才可以將爭端納入它的框架內(nèi)解決，例如《生物多樣性公約》第27條。不過，WTO卻并非如此。因此，國家比較容易規(guī)避前者，而將爭端訴諸后者強制管轄；另一方面，WTO對國際環(huán)境公約所確立的規(guī)則往往采取排斥態(tài)度。這一點在1996年的“美國汽油標準案”和1998年的“海龜海蝦案”中可見一斑。在這兩個案件中，國際環(huán)境公約所確立的“共同而有區(qū)別的責(zé)任原則”與WTO的“最惠國待遇原則”和“國民待遇原則”存在一定的沖突。不過，WTO爭端解決機制幾乎沒有考慮前者。由此可見，相對國際環(huán)境公約而言，WTO爭端解決機制占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位。因此，國家?guī)缀醪豢赡芤兄厍罢邔笳弋a(chǎn)生實質(zhì)性的掣肘作用。

WTO要求區(qū)分“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”

一般來講，如果一個國家自愿加入WTO，那么就意味著該國放棄了對“自然資源產(chǎn)品”的部分主權(quán)權(quán)利，但仍然保留對“自然資源”的永久主權(quán)。從這個角度看，WTO自由貿(mào)易規(guī)則與自然資源永久主權(quán)原則似乎不存在矛盾與沖突。事實上，WTO專家組也采取類似的立場，畢竟WTO的目的只是消除對國際貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的國內(nèi)措施，而不是對自然資源本身進行調(diào)整。

WTO對“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”的區(qū)分實際上早已明確。2004年，我國推出焦炭出口許可制度，并招致中國與歐盟就焦炭出口限制問題產(chǎn)生激烈沖突（以下簡稱“焦炭爭端”）。一波未平一波又起。2009年，美國、歐盟、墨西哥相繼就中國限制部分工業(yè)原材料出口向WTO提出申訴。2011年7月5日，WTO公布美國、歐盟、墨西哥訴中國原材料出口限制措施案（以下簡稱“原材料案”）的專家組報告。專家組否定了中國援引GATT第20條一般例外條款等諸多抗辯理由。2012年1月30日，WTO上訴機構(gòu)基本維持了該案專家組的核心觀點。“稀土案”與之前的“焦炭爭端”和“原材料案”具有很大的相似性。在“焦炭爭端”中，歐盟提出中國沒有對國內(nèi)焦炭銷售實施限制，構(gòu)成對WTO其他成員方的歧視；在“原材料案”中，歐盟仍然堅持他們不是強求分享中國的資源，而是希望獲得平等的對待。專家組對此也是采取支持的態(tài)度，即如果國內(nèi)消費不減少，那么限制出口不能起到減少開采和保護資源的目的。然而，在“稀土案”中，我國卻沒有吸取之前的教訓(xùn)，沒有將“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”進行區(qū)分，繼而在一定程度上重蹈覆轍。

WTO對自然資源貿(mào)易缺乏應(yīng)有的特別安排

現(xiàn)行的WTO規(guī)則一方面將自然資源籠統(tǒng)地納入了多邊貨物貿(mào)易體系的管轄范疇，另一方面又拒絕為自然資源的貿(mào)易采取任何特別安排，也拒絕為自然資源的原產(chǎn)國提供任何特別待遇。然而，自然資源是一種具有特殊意義的貨物。它在WTO不同成員方之間的流動不僅僅涉及貿(mào)易利益，而且還事關(guān)很多具有重要社會價值的國內(nèi)政策。于是，貿(mào)易利益與社會價值之間的激烈對抗就演變?yōu)閃TO與其成員方之間的管轄權(quán)沖突。

同時，自然資源貿(mào)易的特殊性也具有時代背景。長期以來，由于受到重商主義的浸潤，人們普遍認為各國只會增加出口和抑制進口。值得注意的是，自然資源產(chǎn)品在歷史上也從未出現(xiàn)過“需求大于供給”的情況。然而，進入本世紀以后，隨著發(fā)展中國家工業(yè)化的不斷加速與發(fā)達國家需求的持續(xù)，自然資源產(chǎn)品首次出現(xiàn)了“需求大于供給”的情況，進而在南北之間都造成了較大的資源焦慮。在這樣的背景下，發(fā)展中國家開始和加大對自然資源產(chǎn)品的出口限制。不過，誕生于20世紀中后葉的GATT規(guī)則幾乎沒有預(yù)見到會出現(xiàn)這樣的情況。因此，WTO至今仍有意無意地在抹殺自然資源產(chǎn)品的特殊性。

此外，自然資源永久主權(quán)原則在發(fā)展演進方面的滯后進一步加劇了WTO上述缺陷。該原則誕生于20世紀中葉，并獲得了國際社會的公認。然而，盡管半個多世紀過去了，但該原則的核心內(nèi)容仍然局限在國家對自然資源的開發(fā)環(huán)節(jié)，并沒有將觸角伸入自然資源產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)。這已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)代國際法發(fā)展的需要，因為在經(jīng)濟全球化的今天，倘若國家對自然資源產(chǎn)品流通沒有必要的管轄權(quán)，那么對發(fā)展中國家而言，所謂自然資源永久主權(quán)就無法得到實質(zhì)性的保障，發(fā)達國家可以利用WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的弊端壓榨別國的資源儲備。

中國應(yīng)當(dāng)反思入世承諾并加強源頭控制

無論是“焦炭爭端”“原材料案”，還是如今的“稀土案”，我們都可以發(fā)現(xiàn)中國的入世承諾對我國的環(huán)保措施產(chǎn)生了巨大的負面影響。中國、蒙古、拉脫維亞、沙特阿拉伯和黑山等部分WTO成員方根據(jù)各自入世議定書承擔(dān)了全部或部分取消出口稅的義務(wù)，且無權(quán)對這些義務(wù)適用GATT的例外條款。此外，這些成員方均無權(quán)對其出口稅減讓進行修改或撤銷。就中國而言，這就意味著我們已經(jīng)基本上放棄了為經(jīng)濟發(fā)展目的而使用出口限制措施的權(quán)利。中國在《加入議定書》和《加入工作組報告書》這兩個文件中就出口限制問題向WTO作了承諾。具體而言，《加入議定書》第7條、《加入工作組報告書》第157段、第162段、第165段以及第170段等均體現(xiàn)了中國對出口限制措施所作的承諾。中國的入世承諾在GATT框架之外單獨設(shè)立，其結(jié)果是在很大程度上剝奪了我國在GATT之下原本可以與大多數(shù)其他成員方一同享有的政策空間和靈活性。

時至今日，在上述種種不利因素面前，中國只有放棄原本的“末梢控制”的管控理念，轉(zhuǎn)而加強對自然資源的“源頭控制”，才能走出困境。既然WTO要求區(qū)分“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”，那么我國就應(yīng)該加強在自然資源開發(fā)環(huán)節(jié)的管控力度，并積極規(guī)范在流通環(huán)節(jié)的市場調(diào)控手段。假使我國能夠在未來實現(xiàn)這種管控理念與措施的轉(zhuǎn)變，那么中國不但可以適應(yīng)WTO對自然資源產(chǎn)品的貿(mào)易規(guī)則，而且能夠有效地落實自己對自然資源的永久主權(quán)。從“焦炭爭端”到“原材料案”，再到如今的“稀土案”，我們的問題是沿用傳統(tǒng)的、受到WTO規(guī)則限制的出口限制措施來管理自然資源出口貿(mào)易。因此，順應(yīng)WTO在自然資源產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則方面的通常做法是我們在未來更好地規(guī)制自然資源產(chǎn)品貿(mào)易的必由之路。事實上，“稀土案”給中國帶來的并不都是悲觀與挑戰(zhàn)，也有希望與機遇。