政策執(zhí)行偏差行為中的困境與消解

【摘 要】 本文結(jié)合中國政策執(zhí)行實(shí)踐，具體分析了政策執(zhí)行含義及其特點(diǎn)。通過對實(shí)際案例，列舉了政策執(zhí)行偏差的具體行為，并分析其原因。在此基礎(chǔ)上，提出解決政策執(zhí)行困境的路徑：創(chuàng)新政治文化，轉(zhuǎn)變政府行政理念；提高干部執(zhí)行能力，追求合作共贏；注重政策整合，健全責(zé)任追究制度。

【關(guān)鍵詞】 政策執(zhí)行；合作博弈；偏差行為；責(zé)任追究

一、問題的提出

政策執(zhí)行是指通過一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源和行動方式，使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。政策執(zhí)行的特點(diǎn)包括：（1）目標(biāo)性。政策中的一切行政措施或行為都是為了保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。（2）現(xiàn)實(shí)性。政策執(zhí)行不能留于空談，需要有關(guān)部門采取具體的行動來落實(shí)政策。（3）強(qiáng)制性。執(zhí)行活動的強(qiáng)制性是行政管理活動權(quán)威性的重要體現(xiàn)。有效的政策執(zhí)行是公共政策本質(zhì)的必然要求，對于提高政府執(zhí)政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意義。

但是在我國的具體公共政策實(shí)踐中卻出現(xiàn)與政策目標(biāo)不一致的結(jié)果，即公共政策執(zhí)行偏差。公共政策執(zhí)行偏差，是指在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)的與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容相違背的結(jié)果和現(xiàn)象。例如常見的偏差行為有“負(fù)氣執(zhí)行”，“挖坑執(zhí)行”，“選擇執(zhí)行”等。

二、政策執(zhí)行中的困境分析

在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過程中，可以發(fā)現(xiàn)中央與地方，部門之間的政策執(zhí)行偏差行為普遍存在。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

1、利益需求差異的偏差行為

中央政府作為政策的制定者，具體政策的實(shí)施需要下級單位的具體執(zhí)行。近年來，中央政府的簡政放權(quán)一直在實(shí)施改進(jìn)中因而地方政府的權(quán)利也隨之增加，地方政府也因此承擔(dān)的政策貫徹者和執(zhí)行者的角色，由于組織自身利益逐漸日益強(qiáng)化，地方政府已成為具有高度自主性的主體。十一五”期間，國家為應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)節(jié)能減排，制定并實(shí)施了“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，即節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策。地方政府為了爭取更多的國家節(jié)能家電優(yōu)惠政策并從中謀取利益，，保持其地方的收益，在項(xiàng)目的具體資格審查中出現(xiàn)了與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“合作”行為及權(quán)力尋租現(xiàn)象，對于不過關(guān)的企業(yè)采取包庇態(tài)度，對于中央政策采取“選擇性執(zhí)行”，即在國家具體規(guī)定下有選擇地執(zhí)行有利可圖的政策。

2、任務(wù)分配導(dǎo)致的偏差行為

地方政府受它自己條件的限制，例如人員的不合理安排及專業(yè)素質(zhì)的缺失，出現(xiàn)了多任務(wù)的政策執(zhí)行方式。所謂“多任務(wù)的政策執(zhí)行方式”，是指地方政府在同一時(shí)期可能出現(xiàn)要完成多項(xiàng)任務(wù)，執(zhí)行多項(xiàng)政策。仍以上面所講的“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”為例，在政策執(zhí)行過程中，部門人員根據(jù)本部門所面臨的任務(wù)的重要性和時(shí)間的緊迫性，表現(xiàn)出對上級分配的任務(wù)產(chǎn)生抗拒或與其他部門之間不合作的博弈行為，但在“壓力型體制下”又無法不執(zhí)行，這種情況下易導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，任務(wù)部門也表現(xiàn)出一種“負(fù)氣執(zhí)行”的態(tài)度。

3、監(jiān)管能力不足導(dǎo)致的偏差行為

公共政策執(zhí)行者在其執(zhí)行政策的具體過程中，一般具有對于政策的“初始的解釋權(quán)”。在具體政策實(shí)踐中，由于中央政府行政事務(wù)的復(fù)雜性，疏于對地方政府這一政策執(zhí)行主體的監(jiān)管，監(jiān)管的斷裂導(dǎo)致地方表現(xiàn)出“上有對策，下有政策的態(tài)度”，對現(xiàn)有政策進(jìn)行曲解或隨意性添加，變不能為可能，即出現(xiàn)“附加性執(zhí)行”行為。

4、責(zé)任追究制度缺失導(dǎo)致的偏差行為

合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行，在“節(jié)能家電補(bǔ)貼推廣政策”執(zhí)行過程中，并沒有相關(guān)的責(zé)任追究制度，地方政府無視自身責(zé)任，打著中央節(jié)能減排的旗子，上報(bào)了許多不合格的企業(yè)，使之國家利益受損，消費(fèi)者權(quán)利無法保證。由于責(zé)任追究制度缺失，對地方責(zé)任的追究無法具體執(zhí)行，出現(xiàn)地方責(zé)任，中央承擔(dān)的現(xiàn)象，即地方表現(xiàn)出一種對中央政策的“挖坑執(zhí)行”行為。

再以山西小煤窯為例，地方政府追求地方利益的，違規(guī)甚至以破壞環(huán)境和犧牲工人的生命為代價(jià)，制定了有吸引力的土地政策吸引外地資本進(jìn)入煤窯經(jīng)營市場，以謀求地方利益最大化。由于煤炭市場進(jìn)入條件放寬和相應(yīng)監(jiān)管的缺失，礦井安全無法保證，礦難接連發(fā)生。同時(shí)，當(dāng)?shù)丨h(huán)境和儲煤量都遭到了毀滅性破壞?？梢哉f。山西小煤窯事件再次說明了地方政府間為追求自身利益最大化而發(fā)生的無效率惡性競爭，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

三、政策執(zhí)行困境的路徑優(yōu)化

在政策執(zhí)行中，中央和地方、部門之間的博弈行為，成為政策執(zhí)行行為偏差的一個(gè)重要因素。偏差行為包括了“選擇性執(zhí)行”、“負(fù)氣執(zhí)行”“附加性執(zhí)行”和“挖坑執(zhí)行”等。為糾正這些政策執(zhí)行偏差行為，更好的維持社會的穩(wěn)定和長治久安，需要從當(dāng)前我國所處的政治文化、所持有的行政理念、執(zhí)行者的能力及監(jiān)管體系等方面尋找解決路徑。

1、創(chuàng)新政治文化，轉(zhuǎn)變政府行政理念

文化是指在特定時(shí)期所形成的態(tài)度、信念和價(jià)值觀等的總和。政治文化即關(guān)于政治問題和政治體系的一系列價(jià)值的總和。為了使地方能夠有效的執(zhí)行公共政策，地方政府作為政策執(zhí)行主體就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政理念，創(chuàng)新政治文化。一方面需要摒棄“官本位”意識，而代之以“民本位”意識。在政策執(zhí)行過程中以公眾利益最大化為政策執(zhí)行的最大目標(biāo)，廣泛聽取公眾意見，鼓勵(lì)公眾參與政策執(zhí)行過程。二是變政府的“一元治理”為“多元復(fù)合治理”?！岸嘣獜?fù)合治理”是以政府為中心的多元主體，為了合理配置與利用社會資源，促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以地方區(qū)域?yàn)榛顒臃秶嗷f(xié)調(diào)合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排。

2、提高干部執(zhí)行能力，追求合作共贏

提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行力，首先是態(tài)度轉(zhuǎn)變。要求在具體工作中，端正工作態(tài)度，要全面理解政策的制定意義和目的，根據(jù)所處的政策環(huán)境實(shí)際作出政策執(zhí)行的步驟，并堅(jiān)定政策執(zhí)行的信心。其次是合作意識。復(fù)雜性的政策，就需要多部門的合作，可能還涉及跨區(qū)域的政府合作，對公共事務(wù)進(jìn)行綜合處理。在與其他部門或同級政府間同時(shí)執(zhí)行政策時(shí)，要以中心工作為出發(fā)點(diǎn)，有包容與合作的態(tài)度，這樣才能更好的實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)合作共贏。最后要在干部中倡導(dǎo)“杜絕借口、無條件執(zhí)行”的行政理念，要有敢為人先，爭創(chuàng)一流的理念，敢于結(jié)合實(shí)際，完善政策，創(chuàng)造性地執(zhí)行，提升效益。

3、注重政策整合，健全責(zé)任追究制度

政策執(zhí)行的上行理論指出決策權(quán)上移和嚴(yán)密監(jiān)控執(zhí)行過程的必要性，而下行理論則指出執(zhí)行過程中保持靈活性的合理之處，上行與下行往往是很難重合的。德利翁的分類策略，認(rèn)為當(dāng)政策問題界限清晰，易于對政策的準(zhǔn)確定位，因此政策指定是要有明確的規(guī)劃，防止政策下行時(shí)所出現(xiàn)的自由裁量權(quán)擴(kuò)大而隨意更改政策的現(xiàn)象。反過來，對于難以詳細(xì)規(guī)劃的政策，就必須主動接受公眾的監(jiān)督，防止政策執(zhí)行偏差行為的產(chǎn)生，同時(shí)進(jìn)行智庫建設(shè)，通過專家隨時(shí)監(jiān)測政策執(zhí)行情況，并及時(shí)糾正政策執(zhí)行偏差行為。再者，需要健全責(zé)任追究制度，對于人為造成的政策執(zhí)行偏差，應(yīng)追究其責(zé)任，摒棄我國固有的人情社會，健全責(zé)任追究制度，做到誰錯(cuò)誤誰負(fù)責(zé)，把問題落實(shí)到具體的個(gè)人，從根本上糾正政策執(zhí)行偏差行為。

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【作者簡介】

吳佩瑤（1994—），陜西渭南人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐.