內(nèi)蒙古二連浩特市國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)的思路與探討

季仕承

摘要：根據(jù)國(guó)土部門現(xiàn)有資源和相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)現(xiàn)狀，提出內(nèi)蒙古二連浩特市“一張圖”工程建設(shè)的作用、預(yù)期目標(biāo)，闡明“一張圖”工程建設(shè)的總體思路。在此基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡述二連浩特市“一張圖”工程建設(shè)的內(nèi)容、應(yīng)用及系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)該注意的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：二連浩特；國(guó)土資源；數(shù)據(jù)庫(kù)；工程建設(shè)

隨著國(guó)土資源部金土工程建設(shè)、自治區(qū)國(guó)土資源電子政務(wù)系統(tǒng)全面，以全國(guó)國(guó)土資源第三次土地調(diào)查為契機(jī)，按照《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用的通知》精神，建設(shè)“一張圖”管理系統(tǒng)，將完成各種數(shù)據(jù)共享，搭建起國(guó)土資源數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源信息的管理、應(yīng)用、交換和共享。

所謂“一張圖”是遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)巡查數(shù)據(jù)以及基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等多源信息的融合，各類信息數(shù)據(jù)與國(guó)土資源的計(jì)劃、審批、供應(yīng)、補(bǔ)充、開發(fā)、執(zhí)法等行政監(jiān)管系統(tǒng)整合集成，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用的“天上看、網(wǎng)上管、地上查”，從而實(shí)現(xiàn)資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管的目標(biāo)。

“一張圖”工程建設(shè)是加強(qiáng)國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查與監(jiān)管方面科技管理創(chuàng)新的一個(gè)新舉措?，F(xiàn)在，全國(guó)各地國(guó)土資源管理部門已經(jīng)積累了一定量的數(shù)據(jù)成果，在此基礎(chǔ)上，二連浩特市開展國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)，能夠有效地解決當(dāng)前國(guó)土資源數(shù)據(jù)匯交、采集、更新、整合、開發(fā)、利用尚不能滿足國(guó)土資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管和社會(huì)化服務(wù)需求的瓶頸問(wèn)題。

1.國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)的意義

國(guó)土資源“一張圖”工程的底圖是覆蓋監(jiān)管區(qū)域的高分辨率遙感影像，具有極強(qiáng)的現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性；其目標(biāo)是滿足國(guó)土資源綜合監(jiān)管、應(yīng)用服務(wù)與電子政務(wù)需求；其技術(shù)手段是以遙感技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸?shù)葹橹危诮y(tǒng)一的基礎(chǔ)地理空間參考，對(duì)土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)、動(dòng)態(tài)巡查及管理等信息進(jìn)行綜合集成和展示。它通過(guò)掛接國(guó)土資源管理相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，形成的“一張圖”基本框架。

“一張圖”工程建設(shè)是國(guó)土資源管理的一次重大變革，它不僅對(duì)保持土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性和真實(shí)性、維護(hù)國(guó)土調(diào)查成果的生命力、完善國(guó)土資源監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)具有重大意義，同時(shí)為決策管理部門直接及時(shí)、準(zhǔn)確掌握轄區(qū)國(guó)土資源現(xiàn)狀和時(shí)空變化、加強(qiáng)監(jiān)管、抑制和查處違法、保護(hù)資源、保障發(fā)展提供了綜合平臺(tái)。

“一張圖”的建設(shè)將在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，為電子政務(wù)建設(shè)、信息化建設(shè)、新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化、國(guó)土資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共應(yīng)急保障體系建設(shè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，提供了不可或缺的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障和支撐。

2.二連浩特市國(guó)土資源“一張圖”工程的構(gòu)成

綜合應(yīng)用虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)、空間分析技術(shù)、GIS技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)信息技術(shù)手段，在二連浩特市地理空間框架和地理信息公共平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有專題數(shù)據(jù)，開展國(guó)土資源“一張圖”綜合展示應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)。

將二連浩特市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、各種遙感影像數(shù)據(jù)和國(guó)土資源專題矢量數(shù)據(jù)疊加，通過(guò)系統(tǒng)處理后提供地圖瀏覽操作、圖層控制、地名查詢、熱點(diǎn)定位、飛行漫游、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)（包括歷史影像對(duì)比、圖斑自動(dòng)生成）、自定義熱點(diǎn)和漫游路線、各種國(guó)土資源專題數(shù)據(jù)查詢分析等功能，能夠滿足國(guó)土資源一張圖疊加瀏覽、查詢與分析等應(yīng)用。

建成后的二連浩特市國(guó)土資源“一張圖”工程，將主要包括地籍管理信息系統(tǒng)、土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)、移動(dòng)版國(guó)土資源地理信息系統(tǒng)三大部分。

2.1地籍管理信息系統(tǒng)

本系統(tǒng)在二連浩特市地理空間框架和地理信息公共平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，定位于滿足二連浩特市國(guó)土部門對(duì)地籍?dāng)?shù)據(jù)的管理需求，采用GIS技術(shù)，以宗地為核心實(shí)體，實(shí)現(xiàn)地籍信息的輸入、存儲(chǔ)、檢索、編輯、統(tǒng)計(jì)、綜合、分析、輔助決策以及成果輸出的信息系統(tǒng)，解決國(guó)土部門實(shí)際工作中的困難，協(xié)助國(guó)土部門實(shí)現(xiàn)了地籍業(yè)務(wù)制度化、法律化、規(guī)范化，提高了地籍登記的辦事效率，增加了業(yè)務(wù)辦理過(guò)程的透明度。

2.2土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)

系統(tǒng)能夠?qū)ΜF(xiàn)有的土地利用規(guī)劃成果進(jìn)行有效的管理和使用，系統(tǒng)提供的建設(shè)用地的指標(biāo)管理，明細(xì)查詢功能，極大地方便了指標(biāo)臺(tái)賬的查詢與統(tǒng)計(jì)，同時(shí)系統(tǒng)在輔助決策規(guī)劃審查上，避免了人工審查，極大地縮短了審查的時(shí)間，并且確保了審查的準(zhǔn)確性。在功能上滿足土地利用規(guī)劃業(yè)務(wù)需求中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、監(jiān)管、管理等多個(gè)方面。

2.3移動(dòng)版國(guó)土資源地理信息系統(tǒng)

系統(tǒng)搭建在平板電腦中，集成全市域多尺度正射影像數(shù)據(jù)、地形數(shù)據(jù)、三維模型數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。系統(tǒng)攜帶方便，便于領(lǐng)導(dǎo)實(shí)時(shí)查閱土地資源使用情況、并做出相應(yīng)決策。結(jié)合我市國(guó)土資源系統(tǒng)的實(shí)際情況，在電子政務(wù)平臺(tái)和統(tǒng)一的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上覆蓋全面、上下貫通、實(shí)用、規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)要涵蓋影像、地形、土地利用現(xiàn)狀、征地、供地、土地利用規(guī)劃、開發(fā)復(fù)墾、耕地保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地址遺跡保護(hù)等數(shù)據(jù)，平臺(tái)建設(shè)要涵蓋數(shù)據(jù)管理與業(yè)務(wù)運(yùn)行、電子政務(wù)、綜合信息監(jiān)管、空間信息共享服務(wù)四個(gè)平臺(tái)，應(yīng)用范圍涵蓋二連市國(guó)土資源局國(guó)土管理的所有業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土資源“征、供、用、補(bǔ)、查”全過(guò)程的管理和監(jiān)督，極大地提高工作效率和服務(wù)水平。

3.國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)目標(biāo)

3.1“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用的目標(biāo)

國(guó)土資源管理是一個(gè)綜合的、有機(jī)的業(yè)務(wù)管理過(guò)程，需要把各類過(guò)程、信息進(jìn)行有機(jī)的組合，并梳理調(diào)順各業(yè)務(wù)問(wèn)的銜接關(guān)系，要對(duì)各業(yè)務(wù)科室深入調(diào)查、互動(dòng)探討，用戶對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、違法用地、征地報(bào)批、土地儲(chǔ)備、不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)、遙感影像、礦權(quán)報(bào)批、動(dòng)態(tài)巡查等數(shù)據(jù)及圖件信息都有統(tǒng)計(jì)、分析的需求，而將這些數(shù)據(jù)及圖形信息進(jìn)行合理的分類與整合則是“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的最基本要求。綜合地圖的查詢、統(tǒng)計(jì)、定位、歷史追溯、疊加分析、對(duì)比分析等功能，“一張圖”不僅僅是一張綜合地圖，更重要的是提供一張能反映業(yè)務(wù)關(guān)系的“關(guān)系圖”，是各業(yè)務(wù)部門依職權(quán)在一張圖工程網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上同時(shí)辦理各類業(yè)務(wù)，做到各類信息的共享和制約；隨應(yīng)用系統(tǒng)流程而實(shí)時(shí)更新主庫(kù)信息，確保檔案、數(shù)據(jù)庫(kù)、現(xiàn)狀一致；疊加各類不同信息，掌控不同環(huán)境和階段狀況，解析各層次數(shù)據(jù)間的交叉點(diǎn)。

3.2數(shù)據(jù)編輯、審批、管理和維護(hù)的目標(biāo)

國(guó)土資源管理中的大部分圖件都是屬于機(jī)密信息，在“一張圖”管理系統(tǒng)的應(yīng)用中，我們需要根據(jù)用戶的職權(quán)來(lái)賦予其相應(yīng)的地圖瀏覽、編輯和審批權(quán)限，不同的業(yè)務(wù)辦理人員以及各級(jí)管理人員在對(duì)地圖瀏覽時(shí)根據(jù)所屬行政區(qū)，業(yè)務(wù)處理范圍來(lái)控制對(duì)地圖的瀏覽。在圖形數(shù)據(jù)的編輯和審批上，系統(tǒng)結(jié)合用戶職權(quán)與具體業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，只有在某一具體的業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，擁有權(quán)限的用戶才可以對(duì)圖形數(shù)據(jù)進(jìn)行編輯、審批和維護(hù)。

3.3核心數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行環(huán)境的目標(biāo)

“一張圖”工程建設(shè)的第一階段嚴(yán)格按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，遵循業(yè)務(wù)管理需求切出獨(dú)立圖層建立網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用體系，是由基礎(chǔ)層、基礎(chǔ)應(yīng)用和應(yīng)用層組成的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；是統(tǒng)一開發(fā)具有自動(dòng)圖形定位、組卷、檢測(cè)、更新等功能應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的本底數(shù)據(jù)庫(kù)。業(yè)務(wù)上網(wǎng)、信息進(jìn)庫(kù)、實(shí)時(shí)更新、流程監(jiān)控，是一張圖工程第一階段，通過(guò)整合業(yè)務(wù)信息，提升應(yīng)用系統(tǒng)，支撐了批、供、用、補(bǔ)、查。先上圖、后辦件的原則：徹底擺脫圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分離處理的弊病，遵循測(cè)繪成果統(tǒng)一，為系統(tǒng)自動(dòng)檢測(cè)奠定基礎(chǔ)。所有的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，必須做到先上圖、后辦件，通過(guò)實(shí)質(zhì)性區(qū)域檢測(cè)再做其他工作。

3.4數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)和管理目標(biāo)

“一張圖”工程建設(shè)的第二階段是做好系統(tǒng)維護(hù)和后期管理。后續(xù)的信息更新、系統(tǒng)維護(hù)是“一張圖”系統(tǒng)正常運(yùn)行的重要保障，后期管理是根本。實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理將有利于提高工作質(zhì)量及工作效率，減少工作成本，有效實(shí)現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)信息資源及時(shí)共享，便于領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行決策。

4.二連浩特市國(guó)土資源“一張圖”工程建設(shè)的新亮點(diǎn)

4.1“一張圖”與規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)的結(jié)合

二連浩特市國(guó)土資源“一張圖”工程，將通過(guò)系統(tǒng)直接查驗(yàn)是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否在土地計(jì)劃指標(biāo)范圍內(nèi)用地、是否實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、新征建設(shè)費(fèi)是否足額繳納等，便于提高行政管理效率。

系統(tǒng)直接查驗(yàn)征地補(bǔ)償是否符合土地區(qū)片價(jià)、補(bǔ)償費(fèi)是否到位、農(nóng)民社保費(fèi)是否落實(shí)、權(quán)屬界限是否清晰、是否侵犯他人權(quán)利等，切實(shí)保護(hù)好被征地農(nóng)民的權(quán)益。通過(guò)在“一張圖”上征地，使權(quán)利變?yōu)槌绦?，審批變成了服?wù)，杜絕違規(guī)征地問(wèn)題的發(fā)生。

系統(tǒng)能準(zhǔn)確將土地、房產(chǎn)的權(quán)屬、用途、轉(zhuǎn)讓、抵押、查封等實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信息聯(lián)動(dòng)，保證了登記行為的公信力，維護(hù)了房屋所有權(quán)人的合法權(quán)利，有效避免因信息不對(duì)稱引發(fā)欺詐和工作人員違規(guī)用權(quán)及瀆職行為的發(fā)生。

4.2“一張圖”能做到審批的量化和優(yōu)化

將國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定準(zhǔn)確的固化到每一個(gè)業(yè)務(wù)流程中，嚴(yán)格界定每一步操作的必要條件，任何辦件只要一進(jìn)網(wǎng)，會(huì)自動(dòng)通過(guò)基準(zhǔn)線檢查，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有效地阻止越權(quán)行為，鎖定辦件設(shè)備、辦件權(quán)限、辦件時(shí)限，系統(tǒng)自動(dòng)記錄辦件操作全過(guò)程，自動(dòng)將違規(guī)數(shù)據(jù)排除在系統(tǒng)之外。每個(gè)審批環(huán)節(jié)必須按照法定的流程順序進(jìn)行操作，系統(tǒng)不允許跳過(guò)或者打亂順序，有效限制了進(jìn)網(wǎng)辦件違規(guī)行為，最大限度地減少了自由裁量權(quán)。

“一張圖”工程建設(shè)使相關(guān)審批環(huán)節(jié)得到優(yōu)化、精簡(jiǎn)并做到水到渠成，同時(shí)也做到了業(yè)務(wù)流程、電子圖形、屬性數(shù)據(jù)、數(shù)字檔案的全面結(jié)合，在管理方面將有利于提高工作質(zhì)量和服務(wù)水平，減少工作成本，更提高國(guó)土部門以及政府的行政效率和服務(wù)能力，進(jìn)一步改善政府形象。

5.二連浩特市“一張圖”工程建設(shè)中面臨的問(wèn)題

5.1規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的建立與應(yīng)用

在“一張圖”工程系統(tǒng)建設(shè)中，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)鍵所在。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不僅要制定，而且應(yīng)該被列為系統(tǒng)建設(shè)的第一步。它是系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，必須引起足夠的重視。二連浩特市“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，在技術(shù)上需要制定數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、管理和應(yīng)用等的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保建設(shè)過(guò)程中按照統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)數(shù)學(xué)基礎(chǔ)，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類代碼、數(shù)據(jù)格式、命名規(guī)則和統(tǒng)計(jì)口徑等。標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的內(nèi)容主要包括數(shù)據(jù)整理、質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、成果入庫(kù)、數(shù)據(jù)管理、動(dòng)態(tài)更新及其對(duì)外服務(wù)等。

5.2數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)限的設(shè)定

核心數(shù)據(jù)庫(kù)中有大量的秘密級(jí)數(shù)據(jù)，因此對(duì)數(shù)據(jù)的應(yīng)用必須有權(quán)限的設(shè)定。不同職務(wù)設(shè)定不同的角色，不同角色有不同的編輯和審批權(quán)限，通過(guò)這種方式管理數(shù)據(jù)庫(kù)的使用對(duì)象，才能確保數(shù)據(jù)庫(kù)使用安全。

5.3“一張圖”數(shù)據(jù)與電子政務(wù)系統(tǒng)有效結(jié)合

“一張圖”系統(tǒng)的運(yùn)行必須要有大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)作支撐。電子政務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)同樣需要“一張圖”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的應(yīng)用，這就決定了“一張圖”與電子政務(wù)系統(tǒng)密不可分的關(guān)系。兩個(gè)系統(tǒng)在功能上必然有交叉、互動(dòng)、不能孤立存在。因此，在“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)中，必須注意考慮并解決數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與電子政務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接問(wèn)題是保障系統(tǒng)建成后順利運(yùn)行的關(guān)鍵。

5.4核心數(shù)據(jù)庫(kù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)的同步更新

業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)基本上是在業(yè)務(wù)辦理中產(chǎn)生和積累的，這點(diǎn)與核心數(shù)據(jù)庫(kù)中其他數(shù)據(jù)庫(kù)不同，但業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)生變化，基礎(chǔ)測(cè)繪數(shù)據(jù)和國(guó)土專題數(shù)據(jù)也要相應(yīng)變更，這樣才能保證數(shù)據(jù)的一致性。規(guī)范各科室、各單位數(shù)據(jù)匯交與更新規(guī)定以及約束其共享行為，保證數(shù)據(jù)匯交與更新的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，從而達(dá)到及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，保持?jǐn)?shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性。