“三元主體”視角下政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究

李娜

摘 要：當(dāng)前人口老齡化背景下，養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求問題亟待解決。為了更好地履行職能、提供更全面的養(yǎng)老服務(wù)，政府引入了市場化的管理手段—政府購買。隨著我國政府購買的不斷完善和發(fā)展，它的模式也由“二元主體”向“三元主體”轉(zhuǎn)變。據(jù)此，基于政府購買主體制度中的“三元主體”視角，對北京市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：“三元主體”；政府購買；居家養(yǎng)老

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.26.052

當(dāng)今社會正處在一個(gè)快速發(fā)展變化的時(shí)代。無論是在理論層面還是實(shí)踐層面，政府都在以多樣的手段管理著社會事務(wù)的方方面面。其中，政府購買已經(jīng)成了一種越來越受歡迎的手段。盡管政府購買還存在著一系列問題，但不可否認(rèn)的是政府購買確實(shí)以更有效的方式為社會提供了公共服務(wù)。隨著我國社會的不斷發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平的逐步提高，國民思想觀念的轉(zhuǎn)變以及計(jì)劃生育政策的成功實(shí)施，我國人口老齡化的進(jìn)程逐步加快。而人口老齡化導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是養(yǎng)老問題。由于社會的復(fù)雜性、人口因素的多變性，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。通過不斷的研究及對國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒，我國引入了社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)來解決日益嚴(yán)重的養(yǎng)老問題。但由于我國社區(qū)發(fā)展還不健全，民間組織發(fā)展并不完善，在一些實(shí)踐研究中市場并沒有太多的組織、企業(yè)或自然人去承擔(dān)這種居家養(yǎng)老服務(wù)。因此，政府為了解決這一難題，果斷采取了有償購買的形式，調(diào)動(dòng)市場活力，讓更多的組織、企業(yè)參與到這項(xiàng)服務(wù)中來。

公共服務(wù)由政府生產(chǎn)提供給群眾是典型的“二元主體”，這個(gè)過程中只有政府和政府購買的受益主體。隨著社會的不斷發(fā)展，企業(yè)、民間組織與自然人越來越多地加入到公共服務(wù)供給行列。由此政府購買的模式從“二元主體”向“三元主體”演變。政府購買公共服務(wù)的“三元主體”主要包括：政府購買的參與主體、公共服務(wù)的承接主體、公共服務(wù)的受益主體。在這三個(gè)主體中，政府主要負(fù)責(zé)通過競標(biāo)等其他方式購買由一些民間組織、社區(qū)組織提供的服務(wù)以解決越來越龐大的市場需求，從而更好地履行自己的職能。公共服務(wù)的承接主體有營利組織和非營利組織，或者在某些地區(qū)還有企業(yè)和自然人，主要負(fù)責(zé)的是密切關(guān)注政府的競標(biāo)活動(dòng)、擬寫標(biāo)書參與競標(biāo)、在自己較為擅長的領(lǐng)域發(fā)揮作用。公共服務(wù)的受益主體在通常意義上是指那些在特定或者指定行政區(qū)域范圍內(nèi)享受政府提供的任何公共服務(wù)的特定社會群眾。受益主體有一定的范圍規(guī)定是因?yàn)槟承┕卜?wù)具有排他性。近年來，我國學(xué)者對于政府購買居家養(yǎng)老的服務(wù)研究數(shù)不勝數(shù)，也取得了一定成果。本文選取了政府購買主體制度的角度，分別從政府、承接主體、受益人三個(gè)主體對于北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行簡要的分析。

1 概念界定

首先，我們來看什么是居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老這一概念起源于英國，最初被稱為是社區(qū)照顧。它主要是指由社區(qū)內(nèi)的專業(yè)人員依托已有的資源，動(dòng)員社會各種力量參與到照顧社區(qū)內(nèi)的老年人、兒童及在生活上有困難的人群。我國居家養(yǎng)老事實(shí)上也是對于這種社區(qū)照顧的引進(jìn)而在此基礎(chǔ)上根據(jù)我國國情對其進(jìn)行的修正。我們認(rèn)為：居家養(yǎng)老的這種養(yǎng)老形式就是指由國家和政府領(lǐng)導(dǎo)和組織，以養(yǎng)老服務(wù)需求者生活已久的家庭為核心，以家庭所屬社區(qū)為依托，以多元主體提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)為工作手段，為所屬社區(qū)老年人提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)，解決他們?nèi)粘Ｉ畹睦щy，滿足和改善經(jīng)濟(jì)、服務(wù)和精神保障需求的養(yǎng)老服務(wù)方式。

其次，我們來看一下政府購買。政府購買是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一組名詞。居家養(yǎng)老服務(wù)屬于我國政府供給的公共服務(wù)之一。所以本文界定的是政府購買公共服務(wù)的定義。政府購買公共服務(wù)主要是指政府根據(jù)其法定職責(zé)，將為社會發(fā)展和公眾日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)，交由有資質(zhì)的社會組織及市場主體來完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用的行為。政府購買公共服務(wù)的主要方式包括公共競標(biāo)、委托管理、單一來源采購、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、資助、意向性談判、公辦民營、憑單、民營公助等多種購買方式，購買方式呈現(xiàn)出的特點(diǎn)表現(xiàn)為：多樣化、復(fù)合型。

2 北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀分析

2.1 北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)起步較早，早在2008年的時(shí)候，北京市民政局、財(cái)政局出臺了《關(guān)于深入開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》，開始在全市區(qū)的范圍內(nèi)積極探索居家養(yǎng)老這一服務(wù)的運(yùn)作模式和工作機(jī)制以及如何對其進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)將一些工作項(xiàng)目開始落地，如以部分區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地區(qū)采取以政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的形式開展試點(diǎn)工作，用作日后全范圍開展工作的指導(dǎo)。隨著政府購買的不斷完善、社會的發(fā)展，目前北京市形成了一種叫作 “9064”的養(yǎng)老格局規(guī)劃，這種格局主要是指有90%的老年人口選擇的是居家養(yǎng)老，有6%的老年人選擇在社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老、4%的老年人選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安度晚年?；谶@樣一種現(xiàn)狀，在2015年北京市已經(jīng)將失能老人需求評估、老人需求評估、養(yǎng)老照料中心輻射社區(qū)、助餐服務(wù)體系4個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目落地，總花費(fèi)共計(jì)2億元。對于老年人需求的評估便于政府不同程度的購買養(yǎng)老服務(wù)，以達(dá)到資源的優(yōu)化配置。這一評估行動(dòng)為將來的服務(wù)引入做好了鋪墊作用。除了花重金建立一套完整的評估體系之外，北京市政府正在積極的探索購買更多具體的服務(wù)。例如，北京市已經(jīng)批準(zhǔn)包括助餐、臨時(shí)托管、助法等項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)試點(diǎn)。同時(shí)北京市民政局還將老年人的營養(yǎng)問題列為重點(diǎn)解決問題，期望特別是“空巢”老人在家也能吃飽吃好。為此，北京市民政局在老人集中的城六區(qū)以及房山、順義兩個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)開展助餐服務(wù)試點(diǎn)為高齡老人提供送餐服務(wù)。結(jié)合現(xiàn)有資料，從總體上來看，北京市政府購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的起步較早，發(fā)展速度較快處于全國領(lǐng)先水平。在這種情況之下，北京市依舊在積極的探索更為具體的服務(wù)，諸如提升為老服務(wù)的工作人員的專業(yè)性以及素質(zhì)教育等方面，以便于全方位的提供養(yǎng)老服務(wù)，更有專業(yè)性。

2.2 北京市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展成果

在對北京市現(xiàn)階段的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的情況進(jìn)行簡要概括中我們可以看出其已經(jīng)取得了以下幾點(diǎn)成果。

第一，政府所購買的養(yǎng)老服務(wù)正從單一服務(wù)向多樣化服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。北京市政府的有關(guān)部門和北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)公司開展了合作，成立了社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點(diǎn)及養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心，對建設(shè)更加完善的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)體制進(jìn)行積極地探索。在老年人接受服務(wù)之前，服務(wù)中心首先對老年人的照顧需求進(jìn)行評估，然后通過專業(yè)人員和老人面對面的交流，根據(jù)每個(gè)老人的不同實(shí)際情況，為老人制度“獨(dú)一無二”的照顧計(jì)劃，并且會在有需要的時(shí)候咨詢專業(yè)醫(yī)生，進(jìn)而保證服務(wù)的科學(xué)性和有效性。值得一提的是這一服務(wù)體制采用的是多對一的新型服務(wù)模式，不僅滿足了老人實(shí)際的養(yǎng)老需求，而且服務(wù)的內(nèi)容和形式越來越多樣化、個(gè)性化。

第二，服務(wù)團(tuán)隊(duì)越來越專業(yè)、穩(wěn)定。近年來，政府出資打造專業(yè)的團(tuán)隊(duì)已經(jīng)取得了初步的成果。在政府購買的養(yǎng)老助殘服務(wù)中，無論是正式人員還是實(shí)習(xí)人員都是經(jīng)過嚴(yán)格考核，有著高度的社會責(zé)任感、甘于奉獻(xiàn)的人。在服務(wù)人員的工資水平方面采取員工制的措施，在尊重員工權(quán)益的基礎(chǔ)上與其簽署勞動(dòng)合同，保障員工的各項(xiàng)福利。

第三，服務(wù)效率高。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府擁有購買者和監(jiān)督者的雙重身份，將養(yǎng)老助殘服務(wù)的權(quán)利下放到企業(yè)等市場主體，以社區(qū)為平臺提供服務(wù)、展開管理，形成主體多元化的機(jī)制，致力于將政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)變成圍繞公民需求這一中心開展的高效、高質(zhì)的服務(wù)。

第四，政府購買服務(wù)的機(jī)制越來越健全，法律保障越來越完善。近年來，政府不斷地出臺關(guān)于購買服務(wù)的文件，目的就是確保政府購買的途徑能夠越來越有保障。除此之外，政府與第三方的合作也越來越走向程序化的道路。

3 “三元主體”視角下的北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)分析

“三元主體”主要就是指參與政府購買的三個(gè)主體即：公共服務(wù)的購買主體、公共服務(wù)的承接主體、公共服務(wù)的受益主體。接下來，我們就以這三個(gè)主體為視角對于北京市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分別進(jìn)行分析。

3.1 公共服務(wù)的購買主體—政府

政府作為傳統(tǒng)的公共服務(wù)的提供者，其在政府購買公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位尤為重要。首先其作為政府購買的主導(dǎo)者，必須對市場有著充分的了解。在此基礎(chǔ)之上才能做進(jìn)一步的統(tǒng)籌規(guī)劃。當(dāng)社會發(fā)展越來越快，社會事務(wù)越來越趨于復(fù)雜。那么政府也隨著出現(xiàn)較多的管理問題。這個(gè)時(shí)候，政府不得不做出分權(quán)的決定，將自己的一部分權(quán)力下放，從而激發(fā)市場的活力，以市場的力量來為政府分擔(dān)解憂。但由于市場與生俱來的追逐利益的屬性，政府一方面也要自掏腰包為自己排憂解難，另一方面也要使得其與市場力量及利益達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)。所以，政府由原來的劃槳角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫娼巧?。在北京市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，北京市政府同樣是以掌舵者的身份實(shí)現(xiàn)三方主體利益的平衡。在對北京市的人口老齡化現(xiàn)狀做了初步的調(diào)研之后做出整體的規(guī)劃進(jìn)而對現(xiàn)有老人進(jìn)行評估，諸如失能評估、需求評估等。此外，政府需要在全市推行之前做好試點(diǎn)工作，以免項(xiàng)目失敗造成不必要的資源浪費(fèi)。北京市政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢調(diào)動(dòng)資源以實(shí)現(xiàn)購買效益的最大化。

但在這個(gè)過程中也逐漸暴露出許多問題。從政府本身職責(zé)來看，在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)乃至所有公共服務(wù)上都存在監(jiān)督和評估機(jī)制不健全的問題。政府作為服務(wù)的購買者，應(yīng)當(dāng)制度對應(yīng)的監(jiān)管制度，明確規(guī)定居家養(yǎng)老服務(wù)資金預(yù)算編制的狀況，對相關(guān)公共服務(wù)部門的工作執(zhí)行力進(jìn)行定期檢查，讓購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一過程更加規(guī)范。其次，政府在購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上的投入不足是造成受惠公民數(shù)量低的主要原因。養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的工作人員表示，政府目前購買的養(yǎng)老服務(wù)覆蓋的對象范圍較窄，一些失獨(dú)、空巢老人等特殊群體照顧不夠。所以，政府作為主體之一要適當(dāng)?shù)耐貙捹徺I資金來源，這樣就有資金來擴(kuò)大受惠人群的范圍、購買更高層次的養(yǎng)老服務(wù)。

3.2 公共服務(wù)的承接主體—營利和非營利組織等

在北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，以海淀區(qū)政府購買為例，公共服務(wù)購買出資方主要是海淀區(qū)民政局、海淀區(qū)衛(wèi)生局、北下關(guān)街道辦事處為主的公共服務(wù)資源，公共服務(wù)的承接主體主要是海淀區(qū)中醫(yī)院、北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)有限公司、河北廊坊昊宇蔬菜合作社等市場資源；在承接主體中還有一方是社區(qū)居委會、社會志愿者等非營利性的社會力量的參與。對于這些承接主體來說，為養(yǎng)老群體或受惠人群提供養(yǎng)老服務(wù)是他們的職責(zé)。這些社會力量的參與使得整個(gè)市場資源盤活，不僅可以參與市場競爭為企業(yè)謀利，也可以參與到這種公共服務(wù)的提供中來回饋社會。但在這個(gè)過程中，承接主體自身的問題也有很多。例如，競標(biāo)過程把控不嚴(yán)格導(dǎo)致一些自身?xiàng)l件不足的組織入選，未能給受惠群體提供專業(yè)化服務(wù)而導(dǎo)致受惠群眾不滿，從而激化人民和政府之間的矛盾等。所以我們要建議社會組織在積極參與提供公共服務(wù)的同時(shí)更要加強(qiáng)自身的管理，提高自身的綜合能力，才能更好地與政府合作、服務(wù)人民。

3.3 公共服務(wù)的受益主體—人民群眾

通常意義上，公共服務(wù)的受益人是指為特定行政區(qū)域范圍內(nèi)享受政府提供的公共服務(wù)的特定社會公眾。例如海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受益人群主要集中在海淀區(qū)。在這一范圍內(nèi)的人民群眾有權(quán)利享受政府購買的一切公共服務(wù)。這在很大程度上滿足了一部分老年人的需求，同時(shí)政府也收獲了人民群眾公信力。但目前依舊存在一些問題，諸如受益人在參與服務(wù)的積極性不高、對于自身的權(quán)利和義務(wù)不是很明確等，這就導(dǎo)致政府出資購買的公共服務(wù)出現(xiàn)浪費(fèi)等情況。所以作為三方主體之一的受益主體應(yīng)該積極的參與到這些活動(dòng)中來，通過一定的渠道學(xué)習(xí)了解自己的權(quán)利和義務(wù)。

4 總結(jié)

通過對北京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，我們對其現(xiàn)階段發(fā)展的一些成果進(jìn)行概括總結(jié)。在此基礎(chǔ)上以“三元主體”為視角、以北京市海淀區(qū)為例進(jìn)一步分析了北京市政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的作用及存在問題并對應(yīng)的給出了相關(guān)建議。我們可以看到，北京市政府購買的發(fā)展水平已處于全國前列，但在實(shí)際的落地過程中仍然存在一些問題，我們要不斷的發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)問題，只有這樣才能構(gòu)建一套完整的政府購買體系從而更好的服務(wù)于社會。

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