大湄公河次區(qū)域國家貿(mào)易便利化問題及應(yīng)對策略

黃成亮

摘 要：中國東盟貿(mào)區(qū)成立后，關(guān)稅水平大幅下降，貨物貿(mào)易已經(jīng)實現(xiàn)高水平的自由化，然而大湄公河次區(qū)域國家間的貿(mào)易成本仍然較高，口岸管理部門溝通協(xié)作不暢、基礎(chǔ)配套落后、通關(guān)耗時過長、無紙化貿(mào)易改革滯后阻礙了貿(mào)易的進一步發(fā)展。中國-東盟自貿(mào)區(qū)升級版協(xié)定首次納入了海關(guān)程序和貿(mào)易便利化內(nèi)容，為大湄公河次區(qū)域國家開展貿(mào)易便利化合作提供了新的指南。本文分析了大湄公河次區(qū)域國家間的貿(mào)易現(xiàn)狀并對貿(mào)易便利化措施的實施情況進行了研究，結(jié)果表明，大湄公河次區(qū)域六國在透明度、海關(guān)手續(xù)、單一窗口建設(shè)方面進展較快，2017年六國便利化實施措施率較2015年有明顯提升，泰國、中國貿(mào)易便利化水平較高，越南、老撾、緬甸、柬埔寨盡管仍相對落后，但在貿(mào)易便利化方面也取得了積極的進步。為提升貿(mào)易便利化水平，各國應(yīng)加快落實已簽署的貿(mào)易便利化協(xié)議，深化各國邊境監(jiān)管合作，加強口岸管理部門協(xié)調(diào)治理，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，繼續(xù)推進單一窗口和執(zhí)法能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 大湄公河；次區(qū)域 ； 貿(mào)易便利化

自2010年中國與東盟自由貿(mào)易區(qū)全面建成以來，90%-95%稅目的產(chǎn)品實現(xiàn)了零關(guān)稅，雙邊貿(mào)易、投資規(guī)模迅猛增長，經(jīng)貿(mào)合作成果豐碩。東盟已成為中國第三大貿(mào)易伙伴，中國更是連續(xù)多年成為東盟最大貿(mào)易伙伴，中國-東盟自貿(mào)區(qū)貨物貿(mào)易實現(xiàn)了高水平的自由化。為了進一步降低跨境貿(mào)易成本，建立更加高效的國際貿(mào)易便利化體系，2015年，中國與東盟簽訂了《關(guān)于修訂<中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議>及項下部分協(xié)議的議定書》，升級了原產(chǎn)地規(guī)則和貿(mào)易便利化措施。在此背景下，作為中國東盟經(jīng)貿(mào)合作的重要平臺，大湄公河次區(qū)域國家提升貿(mào)易便利化水平，對促進區(qū)域內(nèi)貿(mào)易增長、繁榮社會經(jīng)濟發(fā)展有著積極意義。

一、 大湄公河次區(qū)域國家貿(mào)易及便利化現(xiàn)狀

（一）大湄公河次區(qū)域內(nèi)貿(mào)易情況

大湄公河次區(qū)域包含中國、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南，1992年六國成立大湄公河次區(qū)域機制并在多個領(lǐng)域開展了卓有成效的合作，經(jīng)貿(mào)往來不斷加深。在中國-東盟自貿(mào)易區(qū)成立后，中國與次區(qū)域國家貿(mào)易規(guī)模持續(xù)擴大。2010年，中國對其他大湄公河次區(qū)域五國的貿(mào)易總額為899.91億美元，占中國對東盟貿(mào)易額比重的30.7%。中國東盟自貿(mào)區(qū)升級版協(xié)定的簽署，進一步帶動了區(qū)域貿(mào)易的增長。至2017年，貿(mào)易總額增長至2239.56億美元，占中國對東盟貿(mào)易額比重的43.5%。從中國與大湄公河次區(qū)域國家雙邊貿(mào)易情況來看，中泰、中越貿(mào)易約占整個區(qū)域貿(mào)易的90%。2010年-2013年，泰國是中國在次區(qū)域內(nèi)最大貿(mào)易伙伴和最大的進口來源地，越南是中國最大的出口地。在2014年后，中越貿(mào)易的比重不斷上升，其進出口貿(mào)易額超過了中泰貿(mào)易額，2017年越南取代泰國成為中國在大湄公河次區(qū)域最大的進口來源地。緬甸、柬埔寨、老撾與中國的貿(mào)易總量不高，但是增長速度較快，2010年-2017年間三國與中國貿(mào)易額年均增長率分別為17.25%、21.98%、15.73%，貿(mào)易潛力巨大。中國已經(jīng)成為大湄公河次區(qū)域國家重要的貿(mào)易合作伙伴。

（二）大湄公河次區(qū)域內(nèi)貿(mào)易便利化化現(xiàn)狀

隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)的不斷完善和關(guān)稅的大幅度下降，進一步降低國際交易成本、提升貿(mào)易便利化水平成為次區(qū)域各國合作的重點。在單一窗口及無紙化建設(shè)方面，泰國起步較早，進展快，在2011年正式使用國家單一窗口（NSW）并成功實現(xiàn)與東盟單一窗口（ASW）互通。越南于2015年全面啟動國家單一窗口（VNSW），大大縮短了貿(mào)易企業(yè)辦理海關(guān)手續(xù)的時間。中國依托中央和地方兩個層面統(tǒng)籌推進單一窗口建設(shè)，廣西作為參與大湄公河次區(qū)域合作的重要省份，啟動了邊民互市貿(mào)易海關(guān)通關(guān)作業(yè)無紙化，陸路口岸率先將交通運管部門納入“單一窗口”服務(wù)于邊境公路貨運業(yè)務(wù)。柬埔寨、老撾、緬甸國家單一窗口對接的國內(nèi)政府部門數(shù)量少，進度較慢。在邊境管理合作方面，2015年以來，中國與越南延長重點口岸廣西友誼關(guān)-友誼、東興-芒街口岸通關(guān)時間，為貿(mào)易運輸企業(yè)和邊民營造更加便利的通關(guān)環(huán)境，并于2016年開通中國平孟—越南朔江口岸，擴大與越南的貿(mào)易往來。中國、老撾及泰國啟動了邊境聯(lián)合執(zhí)法合作，在中國云南磨憨邊檢站、老撾磨丁檢查站、老撾會曬第四友誼大橋公安檢查站、泰國清孔移民檢查站實施通關(guān)便利化措施，提高車輛、人員的通關(guān)效率。老撾作為次區(qū)域中心通道，在沙灣拿吉口岸-越南老?？诎都袄蠐?泰國第二友誼橋啟用一站式通關(guān)。

在各國的努力下，大湄公河次區(qū)域貿(mào)易便利化水平有了一定程度的提升，但是從世界范圍看，整體便利化程度仍然落后。2017年次區(qū)域國家平均貿(mào)易便利化績效為1.04，低于東盟國家平均水平（1.11）和亞太地區(qū)（1.09），與同期經(jīng)合組織平均水平（1.67）相比，差距更大。從次區(qū)域內(nèi)部看，泰國（1.38）貿(mào)易便利化績效水平最高，而老撾（0.7）、緬甸（0.53）在便利化方面劣勢明顯。2017年大湄公河次區(qū)域整體在各項貿(mào)易便利化指標(biāo)上表現(xiàn)較差，全面落后于東盟及經(jīng)合組織，績效表現(xiàn)在0.76至1.25之間，僅在在信息可獲取性（1.22）、預(yù)裁定（1.12）及海關(guān)程序（1.13）上略高于亞太地區(qū)平均水平，在國內(nèi)部門合作（0.8）、外部合作（0.76）、單據(jù)要求（0.91）及自動化運用（0.92）方面績效水平低于1。因此，在貿(mào)易單據(jù)簡化、海關(guān)自動化設(shè)施、政府機構(gòu)合作方面需要投入更多資源進行改革。

二、 大湄公河次區(qū)域各國貿(mào)易便利化措施實施情況

（一）貿(mào)易便利化涉及的相關(guān)協(xié)議

中國與大湄公河次區(qū)域國家在多個層面簽訂了有關(guān)貿(mào)易便利化的協(xié)定。在次區(qū)域內(nèi)部：2005年大湄公河次區(qū)域成員國簽署了《大湄公河次區(qū)域貿(mào)易投資便利化戰(zhàn)略行動框架》（SFA-TFI），在口岸通關(guān)、海關(guān)手續(xù)、檢驗檢疫等方面開展合作，提高貨物、人員的通關(guān)效率。2015年六國先后完成了《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》（CBTA）17個附件和3個議定書的國內(nèi)批準(zhǔn)程序。2018年3月，中國、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國共同簽署了《關(guān)于實施<大湄公河次區(qū)域（大湄公河次區(qū)域）便利貨物及人員跨境運輸協(xié)議“早期收獲”的諒解備忘錄》，并于6月正式實施。SFA-TFI和CBTA共同構(gòu)成了各國貿(mào)易便利化合作的基本框架，促進了次區(qū)域貿(mào)易增長及競爭力的提升。

在中國-東盟合作層面：2009年中國與東盟國家簽訂了首個有關(guān)貿(mào)易便利化專門文件《中國-東盟貿(mào)易便利化協(xié)定南寧倡議》。2015年11月中國與東盟國家完成了中國東盟自貿(mào)區(qū)升級版協(xié)議談判，達(dá)成《關(guān)于修訂<中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議>及項下部分協(xié)議的議定書》，為大湄公河次區(qū)域國家開展貿(mào)易便利化合作提供了新的指南。協(xié)議中第一章第二節(jié)海關(guān)程序及貿(mào)易便利化措施部分共20條，確立了四個目標(biāo)：1.確保各國海關(guān)法律可預(yù)測、持續(xù)、透明；2.提高海關(guān)程序及清關(guān)的效率；3.盡可能簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)；4.促進各國海關(guān)協(xié)作。該協(xié)議具體從便利化、海關(guān)合作、通信技術(shù)及自動化系統(tǒng)的運用、海關(guān)估價、關(guān)稅歸類、風(fēng)險管理、信息公開、咨詢點設(shè)置、AEO（經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者）等方面做出了規(guī)定，明確了各國貿(mào)易便利化改革方向。各項貿(mào)易便利化協(xié)議的簽署及實施使大湄公河次區(qū)域成員國更好地融入全球和區(qū)域價值鏈，使貿(mào)易成為區(qū)域經(jīng)濟包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的重要引擎。

（二）各國貿(mào)易便利化措施實施進度

首先從整體上看，2015年大湄公河次區(qū)域六國貿(mào)易便利化措施實施率為57.8%，略高于全球平均水平（52.9%），但是低于東盟平均水平（59%），遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平（75.4%）。次區(qū)域內(nèi)中國實施率最高（78%），泰國為69%，實施率最低的國家是緬甸（32%）。2017年次區(qū)域貿(mào)易便利化措施實施率增至62.2%，中國的實施率提升至85%，其次為泰國增長至81%，越南、老撾、柬埔寨分別為52%、58%、56%。盡管緬甸仍是貿(mào)易便利化實施率最低的國家，但已經(jīng)有了明顯改善，實施率達(dá)到了41%。

其次從各項便利化措施來看，2017年各國在信息透明度措施上實施的情況最好，平均實施率均為87%，中國、泰國實施率為100%，最低的是緬甸（73%）、越南（73%）；在優(yōu)化海關(guān)手續(xù)方面，平均實施率為75%，中國最高（91.7%）、泰國為83.3%，緬甸最低（50%）；在政府機構(gòu)協(xié)作方面，平均實施率為68.8%，老撾、柬埔寨實施率為88%，越南最低（45%）；在無紙化貿(mào)易措施上相對較差，六國的平均實施率僅為44%，中國、泰國實施率為80%左右，柬埔寨、老撾、緬甸、越南無紙化貿(mào)易實施情況實施率不足40%。在次區(qū)域內(nèi)中國貿(mào)易便利化措施實施程度最高，反映出在提升便利化方面所做出的努力。由于貿(mào)易便利化措施的實施需要較多的資源投入，而越南、緬甸、柬埔寨、老撾財力有限，因此進展相對緩慢。

三、大湄公河次區(qū)域國家貿(mào)易便利化面臨的問題

（一）口岸管理部門溝通協(xié)作不暢影響通關(guān)效率的提高

各國口岸管理涵蓋部門眾多，包括海關(guān)、海事、稅務(wù)、出入境檢疫、外管局等，執(zhí)法環(huán)節(jié)相對封閉，信息未能實現(xiàn)共享，導(dǎo)致次區(qū)域內(nèi)貿(mào)易便利化改革措施難以落實。在貿(mào)易過程中，由于海關(guān)、檢驗檢疫局等職能不同，查驗重點不一樣，經(jīng)常出現(xiàn)相同批次、相同柜號的貨物重復(fù)開箱的情況?，F(xiàn)場檢查的比率和次數(shù)越多，對貨物的清關(guān)效率影響越大。大湄公河次區(qū)域六國在進口貨物通關(guān)時平均實物檢查率為15.83%，泰國為1%，中國為10%，查驗率最高的是緬甸（28%），越南、老撾、柬埔寨接近20%。進口貨物被多次檢查的平均比率為5%，泰國、老撾最低為1%，中國為3%，緬甸為6%，越南與柬埔寨接近10%。過高的檢查率導(dǎo)致貨物的通關(guān)速度變慢，增加貿(mào)易成本，阻礙相互間的貿(mào)易往來。因此，為提高大湄公河次區(qū)域的通關(guān)效率，各國需要進一步改進貿(mào)易措施，協(xié)調(diào)海關(guān)及出入境檢驗檢疫部門職能，把實物檢查限制在高風(fēng)險的貨物范圍內(nèi)。

（二）邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施薄弱無法滿足便利化要求

大湄公河次區(qū)域成員國均為發(fā)展中國家，各國邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，口岸相關(guān)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。而貿(mào)易便利化措施的順利實施需要基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，通關(guān)效率的提高與口岸基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善有著直接關(guān)系，海關(guān)自動化設(shè)備、電子數(shù)據(jù)交換、無紙化貿(mào)易及單一窗口的建設(shè)需要信息通訊技術(shù)的支持。一個現(xiàn)代化的口岸通常需要配備有大型集裝箱檢查、自動消毒、大宗散裝貨物自動取制樣等大型查驗設(shè)備，人員車輛自助通關(guān)系統(tǒng)以及聯(lián)檢大樓，貨場等服務(wù)功能區(qū)。特別是老撾、緬甸、柬埔寨作為最不發(fā)達(dá)國家，貧困人口多，政府財政資金有限，難以承擔(dān)便利化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在世界銀行所調(diào)查的160個國家和地區(qū)與貿(mào)易相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況排名中，柬埔寨排名130位，緬甸143位，老撾91位。隨著次區(qū)域內(nèi)貿(mào)易量的不斷增加，基礎(chǔ)設(shè)施配套及檢驗檢疫設(shè)施無法滿足通關(guān)要求，大湄公河次區(qū)域國家相關(guān)口岸面臨的壓力越來越越大。便利化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施落后嚴(yán)重制約了大湄公河次區(qū)域成員國貿(mào)易便利化水平的提高。

（三）提升貿(mào)易便利化與監(jiān)管能力相對不足的矛盾突出

隨著口岸監(jiān)管的業(yè)務(wù)量日益增大，貿(mào)易便利化對監(jiān)管高效運作的要求增加，然而口岸執(zhí)法人員崗位設(shè)置不合理，監(jiān)管能力不足矛盾日益凸顯。在推行貿(mào)易便利化措施過程中，需要海關(guān)執(zhí)法人員熟悉新的通關(guān)流程，改變落后管理模式和監(jiān)管手段，同時單一窗口的信息化水平建設(shè)及通關(guān)自動化設(shè)備對人員素質(zhì)和技能要求進一步提升。但是大湄公河次區(qū)域國家能力建設(shè)相對滯后，在制度配套、執(zhí)法效能和人員素質(zhì)提升等方面難以適應(yīng)貿(mào)易便利化的要求。

（四）無紙化貿(mào)易水平偏低，單一窗口建設(shè)函待加強

在貿(mào)易過程中各國紙質(zhì)單據(jù)所占比重仍然較大，貿(mào)易企業(yè)經(jīng)常需要將同一資料、單據(jù)、數(shù)據(jù)向海關(guān)、出入境檢驗檢疫等不同部門提交多次，導(dǎo)致進出口效率低下。在出口所需單證（電子及紙質(zhì)）數(shù)量方面，大湄公河次區(qū)域國家平均為7張，其中泰國為5張，老撾要求單據(jù)最多（10張），中國為8張。在完成所有合規(guī)出口單證所需時間方面，六國平均為101.2小時，其中泰國為11小時，中國為21.2小時，柬埔寨、緬甸、老撾所花時間較長，分別為132小時、144小時和216小時。在完成所有合規(guī)進口單證方面，所花時間平均值為95.28小時，其中泰國為4小時，中國為65.7小時，而老撾、越南、柬埔寨相對較高，所花時間分別為216小時、106小時、132小時。在單一窗口建設(shè)上進度不一，大湄公河次區(qū)域國家差距較大。泰國在2011年就已建成國家單一窗口，而老撾單一窗口系統(tǒng)2018年才開始在國際邊境口岸試運行。從整個次區(qū)域來看，各國單一窗口仍需要完善。

四、進一步提升大湄公河次區(qū)域國家貿(mào)易便利化的措施

（一）加強口岸管理部門協(xié)調(diào)治理

為減少重復(fù)監(jiān)管和多重查驗，應(yīng)當(dāng)加強大湄公河次區(qū)域各國口岸出入境檢驗檢疫局、稅務(wù)部門與海關(guān)進行溝通協(xié)作和信息共享，明確各單位職責(zé)，成立口岸綜合查驗部門，促進關(guān)檢執(zhí)法深度融合，實現(xiàn)一站式的申報查驗作業(yè)，降低現(xiàn)場執(zhí)法和物流操作耗時。通過科學(xué)設(shè)計業(yè)務(wù)流程，提高檢查的針對性，避免對同一貨物反復(fù)查驗，推動口岸相關(guān)部門實施同步改革，提升便利化水平。

（二）加大對基礎(chǔ)設(shè)施投資力度

良好的基礎(chǔ)設(shè)施對提升大湄公河次區(qū)域貿(mào)易便利化水平有重要的作用，大湄公河次區(qū)域國家可以通過交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通為切入點，推進國際骨干通道建設(shè)，共同構(gòu)建便利的跨境運輸網(wǎng)絡(luò)。在跨境口岸建設(shè)方面，各國應(yīng)對重點口岸進行擴容改造、優(yōu)化查驗場地布局，完善口岸查驗配套設(shè)施及信息化水平，增加自動化設(shè)備投入，增加貨物非侵入查驗設(shè)備和現(xiàn)場查驗移動設(shè)備，提高口岸查驗效率。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入需要大量的資金，部分大湄公河次區(qū)域成員國依靠自身財力難以完成，應(yīng)積極尋求世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲投資銀行等國際金融機構(gòu)必要的支持，通過援助貸款改善口岸基礎(chǔ)設(shè)施，提高貿(mào)易便利化水平。

（三）深化口岸執(zhí)法人員能力建設(shè)

通過加強基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，進一步挖掘和提升現(xiàn)有人員效能，適當(dāng)提高風(fēng)險管理人員比重。大湄公河次區(qū)域成員國應(yīng)該積極與WCO等國際組織及區(qū)域貿(mào)易伙伴開展合作，通過其提供的培訓(xùn)方案、技術(shù)援助，將風(fēng)險管理手段和技術(shù)融入能力建設(shè)中，提高口岸管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，合理設(shè)置崗位，提升監(jiān)管的有效性，緩解業(yè)務(wù)量增加與人力資源相對緊缺的矛盾。

（四）推進單一窗口建設(shè)

單一窗口是貿(mào)易便利化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對營造守法環(huán)境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及提高貿(mào)易效率起著重要的作用。大湄公河次區(qū)域各國政府應(yīng)當(dāng)積極推進單一窗口建設(shè)，使進出口企業(yè)能一次性的在線提交政府部門需要的所有數(shù)據(jù)和信息，解決企業(yè)多頭申報、重復(fù)申報的問題，通過頂層設(shè)計，建立和完善單一窗口的建設(shè)目標(biāo)。采用UN/CEFACT等國際通用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范國際貿(mào)易單證的格式，組織協(xié)調(diào)口岸各個管理部門推進單一窗口建設(shè)。明確權(quán)責(zé)范圍，推動相關(guān)工作的落實，實現(xiàn)跨部門跨地區(qū)的互通互認(rèn)。各國間加強溝通與協(xié)作，適時開放數(shù)據(jù)通道、實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換與信息共享，推動大湄公河次區(qū)域國家間單一窗口對接。

（五）加快落實貿(mào)易便利化協(xié)議，深化各國邊境監(jiān)管合作

成員國應(yīng)當(dāng)對已簽署貿(mào)易便利化協(xié)議的相關(guān)條款進一步細(xì)化，成立貿(mào)易便利化統(tǒng)籌機構(gòu)和磋商聯(lián)絡(luò)機制，落實和對接《中國東盟便利化南寧倡議》、《關(guān)于修訂<中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議>及項下部分協(xié)議的議定書》及《大湄公河次區(qū)域貿(mào)易投資便利化戰(zhàn)略行動框架》的相關(guān)內(nèi)容，提高海關(guān)跨境通關(guān)政策的透明度和可預(yù)見性，協(xié)調(diào)次區(qū)域內(nèi)各國通關(guān)流程、海關(guān)手續(xù)及檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和優(yōu)化通關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)，為各國口岸監(jiān)管人員提供統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和操作模式，增強貿(mào)易便利化協(xié)定的可操作性，加快推進《大湄公河次區(qū)域（大湄公河次區(qū)域）便利貨物及人員跨境運輸協(xié)議“早期收獲”備忘錄》實施，在試點的基礎(chǔ)上增加更多的過境點和運輸線路。同時，大湄公河次區(qū)域國家應(yīng)加強邊境口岸監(jiān)管合作。確定共同的風(fēng)險管理目標(biāo)和措施，建立風(fēng)險信息庫，實現(xiàn)信息互換，推動大湄公河次區(qū)域各國進行監(jiān)管互認(rèn)，兼顧貿(mào)易便利、監(jiān)管與稅收安全。并積極開展AEO合作，簡化AEO認(rèn)證企業(yè)的單據(jù)審核、優(yōu)先通關(guān)，使守法誠信的認(rèn)證企業(yè)獲得高度通關(guān)便利。

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