全國通關(guān)一體化政策探究與展望

楊帆

摘 要：今年三月，國務院會議確定推動我國全國通關(guān)一體化建設，這對我國的對外貿(mào)易無疑是大好消息。我國目前已經(jīng)在長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)實現(xiàn)了區(qū)域通關(guān)一體化，但與國外制度建設相比，我國的通關(guān)一體化在實踐中還存在一些問題，需要在由區(qū)域通關(guān)轉(zhuǎn)向全國通關(guān)的過程中及時改進。站在貿(mào)易便利化的視角可以看到，推動我國國際貿(mào)易的發(fā)展不止要落實通關(guān)政策，還需要在基礎設施、法律構(gòu)建、管理模式等多方面進行全面完善，為推動國際通關(guān)一體化，服務于我國的國際貿(mào)易發(fā)展作貢獻。

關(guān)鍵詞：通關(guān)一體化；貿(mào)易便利化；海關(guān)建設

一、聚焦新政策

2015年3月18日，國務院常務會議確定，要創(chuàng)新大通關(guān)協(xié)作機制，推進全國一體化通關(guān)，積極推進國際貿(mào)易“單一窗口”。

“單一窗口”是指允許貿(mào)易經(jīng)營企業(yè)一次性提交相關(guān)信息和單證，通過一個平臺、網(wǎng)頁或地點（機構(gòu)）申報，并對企業(yè)提交的信息數(shù)據(jù)進行一次性處理。

二、通關(guān)一體化經(jīng)驗

事實上，近年來我國一直致力于通關(guān)便利化的建設，不斷借鑒國外的經(jīng)驗，但是在制度建設與具體操作中還存在著一些不足。

（一）國內(nèi)成就與不足。我國在去年已逐步實現(xiàn)了長三角、珠三角、京津冀和長江經(jīng)濟帶的區(qū)域通關(guān)一體化，逐步建立起了申報平臺、審單平臺、風險防控平臺和通關(guān)作業(yè)平臺的統(tǒng)一化，賦予了企業(yè)在選擇申報地點、查驗方式、通關(guān)模式上更大的自主權(quán)，實現(xiàn)了降低門檻、減少環(huán)節(jié)、節(jié)約成本和提高效率等目標。

我國區(qū)域通關(guān)建設中，數(shù)字化系統(tǒng)的運用起到了關(guān)鍵作用，海關(guān)總署等國務院十二部委聯(lián)合共建電子口岸，實現(xiàn)了行政機關(guān)跨部門、跨行業(yè)聯(lián)網(wǎng)核查，企業(yè)便捷辦理各種進出口業(yè)務。[1]但是，在實踐過程中，區(qū)域通關(guān)建設在實施和硬件運行上暴露出一些問題，在推進全國通關(guān)一體化的過程中需要彌補。第一，目前的區(qū)域通關(guān)一體化只著眼于海關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，忽視了其他部門的聯(lián)合管理。例如企業(yè)原本被賦予了自主選擇進口貨物查驗地的權(quán)利，可以選擇在口岸海關(guān)查驗或是轉(zhuǎn)運分流至屬地海關(guān)查驗，但由于檢疫部門并沒有實現(xiàn)聯(lián)合管理，因此對于需要檢疫的進口貨物，企業(yè)實際上并沒有選擇權(quán)，依然必須在口岸海關(guān)查驗，區(qū)域通關(guān)的便利化便成了虛設。[2]第二，在具體操作中，由于涉及到的部門多，權(quán)責并不清晰，一旦出現(xiàn)通關(guān)緊急問題，由于處置流程多，引發(fā)低效。以杭州海關(guān)為例，在實行通關(guān)一體化之前，審單部門原有審單員7-8人，負責聯(lián)系40余個現(xiàn)場業(yè)務點，每個審單員均有專門負責的業(yè)務點及商品，“崗對崗”對口明確。然而一體化改革后，各海關(guān)現(xiàn)場需要直接聯(lián)系寧波、上海、南京海關(guān)三個審單中心超過100名的審單人員，程序和口徑眾多繁瑣，導致效率不增反降。第三，在硬件設施方面，我國采用的H2010系統(tǒng)運行速度較低，跟不上大量企業(yè)的需求。不僅如此，我國的電子口岸建設整體處于低水平。發(fā)達國家的單一窗口實現(xiàn)了企業(yè)提供信息和政府審查監(jiān)管的一體化，而我國的電子口岸僅實現(xiàn)了企業(yè)從同一入口登陸，部分海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一申報，更多的相關(guān)部門如衛(wèi)生檢疫、財稅等都沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一報批，企業(yè)的通關(guān)便利化需求還沒有真正滿足。

（二）國際經(jīng)驗。目前國際上已經(jīng)成熟的“單一窗口”的運行模式主要有三種，即“單一機構(gòu)”、“單一系統(tǒng)”和“公共平臺”模式?！皢我粰C構(gòu)”模式是通過一個單一的政府監(jiān)管機構(gòu)來處理所有與出入境相關(guān)的業(yè)務。該機構(gòu)在收到企業(yè)進出口貿(mào)易申報數(shù)據(jù)后直接進行各項業(yè)務處理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)并執(zhí)行所有與對外貿(mào)易相關(guān)的監(jiān)管。以瑞典為例，瑞典“虛擬海關(guān)辦公室”能夠代表國家稅務機關(guān)征收稅款，代表統(tǒng)計機關(guān)編制貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)，代表貿(mào)易進口許可證管理等部門發(fā)放進口許可證。瑞典的進出口企業(yè)只需要向該機構(gòu)一次性提交所有信息，該機構(gòu)就會將相關(guān)信息反饋至各有關(guān)政府部門，當許可證、報關(guān)單證、稅務繳納等流程全部完成之后，整合信息并反饋企業(yè)。瑞典海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，該模式使企業(yè)的行政開支減少55%，大大提高海關(guān)的通關(guān)效率。

“單一系統(tǒng)”模式是通過建立一個統(tǒng)一處理進出口業(yè)務的信息系統(tǒng)，綜合處理、分發(fā)接收的數(shù)據(jù)，并實現(xiàn)處理之后的信息共享，但各監(jiān)管機構(gòu)仍相互獨立。以美國的國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)為例，企業(yè)可以通過單一的系統(tǒng)，提交標準化電子數(shù)據(jù)；相關(guān)政府部門對系統(tǒng)分發(fā)后各自收到的信息進行審查后，將結(jié)果發(fā)回給進出口企業(yè)。該系統(tǒng)減少了貿(mào)易過程中的數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，減少了政府的管理成本和企業(yè)的財務成本。目前美國99%的進口和100%的出口申報已通過國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)處理。

“公共平臺”模式是建立一個公共信息處理平臺，實現(xiàn)企業(yè)申報數(shù)據(jù)的收集和反饋。企業(yè)在平臺上提交了申報信息后，申報內(nèi)容經(jīng)過不同的業(yè)務系統(tǒng)流向不同的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)不同監(jiān)管機構(gòu)在信息流、業(yè)務流的共享協(xié)作。以新加坡為例，其建立了基于電子數(shù)據(jù)交換下的Trade Net公共平臺，該系統(tǒng)可同時覆蓋各類貨物。企業(yè)可以通過遠程登錄或互聯(lián)網(wǎng)訪問的形式進入系統(tǒng)，向不同機構(gòu)申報。申報內(nèi)容經(jīng)核準后，相關(guān)單證就會以電子形式反饋。在Trade Net操作下，一個在紙質(zhì)和物理環(huán)境下需要2～7天才能獲批的申請平均只需要10分鐘，為企業(yè)節(jié)省

40%～60%的費用，政府機構(gòu)節(jié)省50%的費用，單證費每年節(jié)省十億美元。

三、全國通關(guān)一體化與國際通關(guān)一體化展望

（一）通關(guān)一體化的影響。第一，對于國家而言，通關(guān)一體化的實施有助于增加一國收入，吸引投資，提高海關(guān)部門監(jiān)管效率。首先，通關(guān)一體化能夠?qū)⒍愂铡z疫等部門的管理與海關(guān)活動相聯(lián)系，提升進出口執(zhí)法的透明度，有利于打擊走私和腐敗案件。其次，制度透明和程序簡化必然帶來貿(mào)易成本的降低，吸引更多的國家來我國投資，促進我國就業(yè)增長，引進先進技術(shù)。最后，通關(guān)一體化有助于增加直接出口，減少對轉(zhuǎn)口貿(mào)易的以來，為地方經(jīng)濟的發(fā)展帶來了福音，也為物流緩解了壓力。第二，對于企業(yè)而言，通關(guān)一體化簡化了轉(zhuǎn)換運輸工具、邊境檢查、商品檢驗等程序，可以為企業(yè)節(jié)約通關(guān)時間和物流成本。尤其是對中小企業(yè)而言，當面臨走向國際市場的機會時，通關(guān)進度緩慢與交易時間限制嚴格的矛盾使許多中小企業(yè)無法抓住良好的商機，這對原本就處于競爭劣勢的中小企業(yè)更加不利。通關(guān)一體化可以為企業(yè)提供更為高效的交易平臺，幫助其減少進軍國際市場的成本，增強其國際競爭力。第三，對于消費者而言，通關(guān)一體化減少了進出口商品的成本，緩解了商品滯留在海關(guān)造成的供給不足，能夠降低進出口商品的價格，提升消費者福利水平。第四，如果未來能夠?qū)崿F(xiàn)國際通關(guān)一體化，還將解決出口數(shù)據(jù)虛假問題。例如2013年中的3個月，中國海關(guān)公布的大陸對香港的出口額為949億美元，而同期香港海關(guān)公布的香港對大陸的進口額僅為587億美元，巨大的差額被詬病為虛假統(tǒng)計。如果實現(xiàn)國際通關(guān)一體化，即使到岸價與離岸價有些許差異，但兩地互為進出口的數(shù)據(jù)起碼能夠大致吻合，減少虛假貿(mào)易的情況。

（二）從貿(mào)易便利化看政策完善。通關(guān)一體化政策實際上只是眾多貿(mào)易便利化措施的一種，多管齊下更有利于我國對外貿(mào)易的整體發(fā)展。

貿(mào)易便利化措施包括跨國因素和國內(nèi)因素?？鐕蛩匕诎缎屎秃ｊP(guān)管理，國內(nèi)因素則包括國內(nèi)基礎設施建設、有利的政策法規(guī)，政企合作的環(huán)境等?；谶@些因素，筆者認為，要想落實好通關(guān)一體化政策以及推動國際貿(mào)易長足發(fā)展還需要做到以下幾點：第一，在一些歷史及經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，基礎設施建設相對滯后，雖然近年來國家加大了對口岸基礎設施的投入，但相關(guān)附屬設施的建設仍然不夠便利。例如廣西作為對外開放的重要窗口，口岸雖多但道路設施不完善，貨車運輸效率低，出境前還需要查驗貨物破損與轉(zhuǎn)換集裝箱，交通時間占整個通關(guān)時間的90%以上。第二，在管理體制方面，未來不僅要將海關(guān)、邊防、檢驗檢疫、海事等查驗部門納入通關(guān)系統(tǒng)，還需要口岸管理、企業(yè)以及稅務、銀行、外匯等多個部門密切協(xié)作配合。這方面的法律法規(guī)沒有做到與時俱進，口岸各聯(lián)檢部門的協(xié)同配合還存在不少障礙，職責交叉的現(xiàn)象普遍存在，導致同時存在反復查驗和監(jiān)管盲區(qū)的漏洞。而一旦貨物通關(guān)出現(xiàn)問題，由于職責劃分不清，各部門容易出現(xiàn)互相推卸責任的混亂局面。對此應當及時修改《海關(guān)法》并且出臺有針對性的地方口岸管理法規(guī)，在海關(guān)與其他管理部門、企業(yè)之間建立起不同層次的合作機制，明晰權(quán)責與管轄。第三，我國海關(guān)在風險管理方面還未建立完善的風險評估指標和標準體系，對風險的把控還主要靠人工查驗，信息化監(jiān)管并未普及。這樣既浪費時間又不能及時發(fā)現(xiàn)風險，導致偷稅漏稅、走私等行為時有發(fā)生。對此應當科學設置風險參數(shù)，建立統(tǒng)一的風險判別標準和管理機制，對不同程度的風險采取相應的處置方式。可以借鑒國際上普遍使用的分類通關(guān)制度，按通關(guān)記錄劃分不同誠信和風險等級的企業(yè)，在通關(guān)過程中給予優(yōu)惠至嚴格的不同待遇。第四，完善電子口岸的系統(tǒng)設計，打破業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)的關(guān)際隔閡，構(gòu)建全國海關(guān)信息共享機制，加強海關(guān)間優(yōu)勢互補、資源共享與執(zhí)法聯(lián)動。第五，重新定位海關(guān)職能，加強政企合作，傾聽企業(yè)的意見，加強海關(guān)與企業(yè)在推進貿(mào)易便利化中的合作。引導海關(guān)由強制監(jiān)管主體向服務主體的轉(zhuǎn)變。例如在全國通關(guān)一體化改革與現(xiàn)行通關(guān)改革模式的關(guān)系上，海關(guān)部門應當充分考慮企業(yè)的接受度，創(chuàng)造性地整合現(xiàn)有的改革成果，而不宜另起爐灶，給企業(yè)造成多余的困擾。

在展望未來的國際大通關(guān)目標時，筆者認為應當充分借鑒國外經(jīng)驗，利用好自貿(mào)區(qū)建設的成果。在國際通關(guān)的初級階段，可以學習越南老撾兩國通關(guān)聯(lián)檢模式，在邊境劃定區(qū)域作為試點，兩國統(tǒng)一時間派員對過往貨物、人員進行聯(lián)合檢查，實現(xiàn)兩國間“一次申報、一次查驗、一次放行”的通關(guān)作業(yè)模式。其次要發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢，例如中國—東盟自貿(mào)區(qū)、未來的中韓自貿(mào)區(qū)，中國—澳大利亞自貿(mào)區(qū)，都可以嘗試跨國海關(guān)的互聯(lián)互通，在一國通關(guān)檢驗之后，在另一涉及外貿(mào)的國家不需要再次報關(guān)和檢疫檢驗。

參考文獻：

[1] 王立強、張鳳.中國貿(mào)易便利化進程及國際比較[J].濟南大學學報（社會科學版），2015年，02：82

[2] 肖力.對長江經(jīng)濟帶區(qū)域通關(guān)一體化改革的幾點思考[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2014，05：42

[3] 曹杰、武娜.“單一窗口”：自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化的重大基礎工程[J].港口經(jīng)濟，2015，01：12-14.

[4] 王冠鳳、郭羽誕，上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化和貿(mào)易自由化研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2014，02：30

[5] 王少輝.中國貿(mào)易便利化與通關(guān)管理問題研究.碩士學位論文，北京，首都經(jīng)貿(mào)大學，2014：32