新時(shí)代海洋環(huán)境保護(hù)立法及其內(nèi)涵分析

倪然 謝青霞

摘 要：文章對國際和我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展歷史進(jìn)行總結(jié)，理清海洋環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展與趨勢。根據(jù)我國海洋事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中關(guān)于海洋的論述為指導(dǎo)，對十八大以來我國海洋環(huán)境保護(hù)立法及其內(nèi)涵進(jìn)行了分析，并對未來海洋環(huán)境保護(hù)立法提出建議。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護(hù)；立法；新時(shí)代；內(nèi)涵

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0100-03

海洋浩瀚無涯，擁有豐富的資源，為人類提供了無數(shù)的功能與利益，是未來人類社會可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富和最后空間。海洋的開發(fā)利用為人類經(jīng)濟(jì)增長注入新活力的同時(shí)，由人類的涉?；顒訋淼暮Ｑ蟓h(huán)境問題也越來越嚴(yán)重[1-2]。2017年11月14日來自184個(gè)國家和地區(qū)的15 000多名科學(xué)家簽署了《世界科學(xué)家對人類正式警告：第二次通知》，再次警醒人類環(huán)境惡化將影響人類生存。

我國是一個(gè)擁有300萬平方公里主張管轄海域、1.8萬公里大陸海岸線的海洋大國，壯大海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋資源環(huán)境保護(hù)、維護(hù)海洋權(quán)益事關(guān)國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展。然而我國海洋環(huán)境健康程度令人擔(dān)憂，我國沿海的絕大多數(shù)海洋環(huán)境處于不健康或亞健康狀態(tài)[3]。

要解決人類發(fā)展與海洋環(huán)境惡化的矛盾，唯一的途徑是制定可持續(xù)發(fā)展的路線，制定海洋環(huán)境保護(hù)法律，統(tǒng)一人類海洋活動規(guī)則[4]。本文對國際和我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展歷史進(jìn)行總結(jié)，理清海洋環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展與趨勢。結(jié)合我國海洋事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中關(guān)于海洋的論述，對十八大以來我國海洋環(huán)境保護(hù)立法及其內(nèi)涵進(jìn)行分析，并以習(xí)近平關(guān)于海洋的論述為指導(dǎo)，提出未來我國海洋環(huán)境保護(hù)立法建議。

一、海洋環(huán)境保護(hù)法律發(fā)展現(xiàn)狀

國際海洋環(huán)境保護(hù)的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段[5]。第一階段從1926年-1954年，主要標(biāo)志為1926年在美國華盛頓召開關(guān)于防止油類污染海洋的國際會議，該階段為嘗試階段。因?yàn)榈诙问澜绱髴?zhàn)的爆發(fā)，第一階段并沒有產(chǎn)生執(zhí)行結(jié)果。第二階段從1954年-1972年，該時(shí)期先后簽訂了《1954年防油污公約》《大陸架公約》《公海公約》《油污損害賠償公約》等國際公約。該階段標(biāo)志著國際社會在海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)方面的國際立法和國際合作邁出了具有決定性意義的一步。第三階段從1972年-1982年，標(biāo)志事件為聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議。此階段主要簽訂了防廢物傾倒、防船舶污染、防陸源污染、海洋生物保護(hù)等國際公約。該階段吹響了對海洋環(huán)境進(jìn)行全面保護(hù)的號角。第四階段從1982年-1992年，標(biāo)志事件為聯(lián)合國在牙買加蒙特哥灣召開第三次聯(lián)合國海洋法會議，簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》。該階段體現(xiàn)了國際海洋環(huán)境保護(hù)的全球整體合作。第五階段從1992年至今，標(biāo)志事件為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》京都議定書的簽訂。該階段標(biāo)志著海洋環(huán)境保護(hù)立法融入全球環(huán)境一體化立法階段。

我國海洋環(huán)境保護(hù)立法始于20世紀(jì)80年代[6]，先后制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《領(lǐng)海區(qū)及毗連區(qū)法》《海域使用管理法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等法律法規(guī)。

2001年、2011年及2014年，我國大洋協(xié)會先后與國際海底管理局簽訂合同，在國際海底區(qū)域獲得了多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼、多金屬硫化物三類主要深海資源的3個(gè)礦區(qū)。2015年，在國家海洋局指導(dǎo)下，中國五礦集團(tuán)成功獲得位于東太平洋保留區(qū)的多金屬結(jié)核勘探合同區(qū)。2013年習(xí)近平總書記提出了21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略構(gòu)想[7]。海洋對于我國社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展日益重要。我國順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，在黨的十八大之后，對《海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過了三次修訂，并于2016年頒布了《深海法》，兩者集中體現(xiàn)了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想體系下的海洋環(huán)境保護(hù)立法內(nèi)涵。

二、黨的十八大以來海洋環(huán)境保護(hù)立法及內(nèi)涵

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略思想，系統(tǒng)闡述了建設(shè)海洋強(qiáng)國的重大理論和實(shí)踐問題，海洋環(huán)境保護(hù)就是其中的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記關(guān)于海洋的重要論述主要包括：打造人類命運(yùn)共同體，建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”，強(qiáng)調(diào)建設(shè)海洋強(qiáng)國是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分、海洋在國家生態(tài)文明建設(shè)中的角色更加顯著，堅(jiān)持以海強(qiáng)國、人海和諧道路，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變等。這些論述將海洋環(huán)境保護(hù)上升為人類命運(yùn)共同體范疇，將海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略納入社會主義事業(yè)，將人海和諧的綠色發(fā)展理念融入海洋戰(zhàn)略，將海洋環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌入國家生態(tài)文明建設(shè)中。新時(shí)代的發(fā)展理念對我國海洋環(huán)境保護(hù)立法也提出了新的要求。

（一）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂及其內(nèi)涵分析

2013年，我國對《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》做出修改，將第43條中的環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)海洋行政主管部門提出審核意見后提交批準(zhǔn)改為直接提交環(huán)保部門批準(zhǔn)，只需提前征求意見。將54條中的溢油應(yīng)急計(jì)劃由“報(bào)國家海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)”改為“報(bào)國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)備案?！?。刪除第80條中的審核字樣。2013年的修訂主要相應(yīng)了簡政放權(quán)理念，由審批到備案，多部門到單一部門審核，簡化了審批程序。

2016年，為了適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展思想要求，我國對《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》做出較大修改。刪除了拆除閑置設(shè)施等不必要條款，新增了主管部門與排污單位信息公開義務(wù)條款。修訂條款主要聚焦在三個(gè)方面：一是貫徹落實(shí)十八大以來黨中央、國務(wù)院對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新要求；二是與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等法律相銜接，強(qiáng)化法律責(zé)任，加大了違法處罰力度；三是落實(shí)行政審批“放管服”改革，取消部分行政審批事項(xiàng)。2016年對《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂體現(xiàn)的新時(shí)代思想內(nèi)涵主要有：一是將生態(tài)保護(hù)紅線和海洋生態(tài)補(bǔ)償制度確定為海洋環(huán)境保護(hù)的基本制度。這既是現(xiàn)實(shí)需要，也體現(xiàn)了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念從污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。二是首次以法律形式明確海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的地位和作用。通過海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，引導(dǎo)海洋開發(fā)活動與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。三是加大了對污染海洋生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰力度。對環(huán)境違法行為的處罰不設(shè)上限，體現(xiàn)了用嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的中央精神。

2017年對，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂主要有：將第三十條第一款修改為：“入海排污口位置的選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海水動力條件和有關(guān)規(guī)定，經(jīng)科學(xué)論證后，報(bào)設(shè)區(qū)的市級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案?！钡诙钚薷臑椋骸碍h(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在完成備案后十五個(gè)工作日內(nèi)將入海排污口設(shè)置情況通報(bào)海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門?！钡谄呤邨l增加一款，作為第二款：“海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門發(fā)現(xiàn)入海排污口設(shè)置違反本法第三十條第一款、第三款規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門依照前款規(guī)定予以處罰?！?017年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》體現(xiàn)的新時(shí)代思想內(nèi)涵主要有：一切用海和審批行為，必須嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；沿海地方各級人民政府（省、市、縣）應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)保護(hù)和科學(xué)合理地使用海域的責(zé)任；對具有重要經(jīng)濟(jì)、社會價(jià)值的已遭到破壞的海洋生態(tài)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整治和恢復(fù)。

（二）《深海法》制定及其內(nèi)涵分析

2015年我國成功獲得東太平洋保留區(qū)的多金屬結(jié)核勘探合同區(qū)，促進(jìn)了《深海法》的頒布。《深海法》雖篇幅不長，但要求承包方在深海資源勘探開發(fā)過程中采取環(huán)境保護(hù)措施的條款占有很大比重，充分體現(xiàn)出把環(huán)保放在了特別優(yōu)先的位置?！碍h(huán)境”一詞在《深海法》中共出現(xiàn)20次，在法條的具體規(guī)定中，除設(shè)立第三章專門規(guī)定深?；顒又械沫h(huán)境保護(hù)制度外，其他章節(jié)亦有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款規(guī)定。對保護(hù)深海環(huán)境，促進(jìn)資源可持續(xù)利用，均具有重要作用。

《深海法》的總則闡明了保護(hù)海洋環(huán)境是立法目的，明確環(huán)境保護(hù)是在深?？碧介_發(fā)活動中所需堅(jiān)持的原則之一，鼓勵深海環(huán)境保護(hù)方面的國際合作，要求采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施以提升海洋環(huán)境保護(hù)的能力。《深海法》第三章是海洋環(huán)境保護(hù)制度專章，確定了環(huán)境基線、環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)測等制度，明確海洋活動承包者有義務(wù)采取必要措施保護(hù)海洋環(huán)境，要求保護(hù)和保全稀有或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng)以及衰竭、受威脅或者有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他海洋生物的生存環(huán)境。《深海法》其他章節(jié)也對海洋活動者的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)及制定海洋環(huán)境影響和損害的應(yīng)急預(yù)案義務(wù)等予以了規(guī)定。

《深海法》的制定是在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流而制定的。《深海法》體現(xiàn)了人類命運(yùn)共同體與國際化理念，主要表現(xiàn)為：深海海底資源是人類共同遺產(chǎn)，體現(xiàn)人類命運(yùn)共同體的大國擔(dān)當(dāng)；順應(yīng)和引領(lǐng)國際深海海洋環(huán)境立法發(fā)展趨勢；鼓勵和支持深海環(huán)境保護(hù)方面的國際合作?！渡詈７ā敷w現(xiàn)了人海和諧、綠色發(fā)展理念，主要表現(xiàn)在將環(huán)境保護(hù)作為立法的目的與原則；將海洋環(huán)境保護(hù)作為海洋活動者的義務(wù)；強(qiáng)調(diào)先進(jìn)技術(shù)在海洋環(huán)境保護(hù)方面的作用?！渡詈７ā敷w現(xiàn)了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的“依法治?！崩砟?，主要表現(xiàn)在專門章節(jié)規(guī)定深海環(huán)境保護(hù)制度；《深海法》規(guī)定的深海環(huán)境保護(hù)措施不低于《公約》以及國際海底管理局的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并將會在今后的具體行政規(guī)章中進(jìn)一步細(xì)化和充實(shí)。

三、海洋環(huán)境保護(hù)法存在問題與立法建議

（一）國際海洋環(huán)境保護(hù)法律存在的問題

國際海洋環(huán)境保護(hù)法律存在的問題主要有：管轄權(quán)問題，管轄權(quán)本身的規(guī)定不夠充分，主要是港口國和沿海國所享有的管轄權(quán)偏少，管轄權(quán)的分配不夠合理，船旗國仍然占據(jù)統(tǒng)治地位，沿海國和港口國的管轄權(quán)只是輔助性的，甚至象征意義上的，三者難以構(gòu)成有效的復(fù)合體制；立法缺失問題，如非商用船舶污染缺乏相應(yīng)法規(guī)等；立法規(guī)定問題，損害賠償規(guī)定不合理，如賠償存在限額、賠償與污染程度的匹配規(guī)定不合理、法律籠統(tǒng)且操作性差、向海洋大國利益傾斜等。

國際海洋環(huán)境保護(hù)法律存在問題的主要內(nèi)容因素有：國際社會沒有完全建立人類共同命運(yùn)體理念，不重視海洋環(huán)境保護(hù)；國家與區(qū)域利益保護(hù)，導(dǎo)致國際公約約束力不夠、執(zhí)行難度大；國家與區(qū)域發(fā)展水平與歷史導(dǎo)致的海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任難以理清（如發(fā)達(dá)國家不愿為已產(chǎn)生的污染擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任等）；國際或區(qū)域合作機(jī)制不夠完善（缺乏科學(xué)的全球或區(qū)域合作立法機(jī)制，無法形成立法合力）。

（二）我國海洋環(huán)境保護(hù)法律尚存在的問題

我國海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法在十八大后取得了長足進(jìn)展，其主要依據(jù)是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中關(guān)于綠色發(fā)展、海洋強(qiáng)國、人海和諧、依法治海等論述。但由于我國海洋事業(yè)起步較晚，海洋環(huán)境保護(hù)法律尚存在很多不足，具體體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.制度建設(shè)落后，預(yù)見性不足。環(huán)境災(zāi)難一旦發(fā)生，就具有極大的破壞性和不可逆轉(zhuǎn)性，因此環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)具有一定的預(yù)見性。從總體上看，我國的海洋環(huán)境法制建設(shè)仍顯滯后，現(xiàn)有的法律法規(guī)大都是對現(xiàn)實(shí)海洋環(huán)境保護(hù)要求的被動反應(yīng)，缺乏應(yīng)有的預(yù)見性。

2.內(nèi)容不完善，存在缺失。我國的海洋環(huán)境法律制度在內(nèi)容上仍存在著缺失。比如，一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)如海洋生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)、生物多樣性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等依舊沒有確立；諸如對海岸工程的環(huán)境評估方法與程序、海域適用金的征收管理辦法以及有關(guān)海洋資源的開發(fā)利用的評估和管理方法也亟待完善。

3.處罰力度不夠，法律責(zé)任嚴(yán)重弱化。對政府部門的行政責(zé)任、涉污單位的民事賠償責(zé)任，海洋環(huán)境污染事故中的刑事責(zé)任，規(guī)定不明確詳細(xì)，導(dǎo)致法律責(zé)任弱化。同時(shí)對于處罰的力度不夠，不足以起到威懾作用。

4.規(guī)定過于原則，可操作性差。如我國尚不具備全面的、具體的海洋污染損害賠償機(jī)制，涉及此方面的案例通常適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》《民法通則》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等原則性規(guī)定。賠償機(jī)制不健全致使權(quán)益受到海洋環(huán)境污染侵害的主體常常無法獲得及時(shí)、充分的司法救濟(jì)。

5.管理權(quán)限松散，執(zhí)行力弱。我國目前涉海部門存在的交叉管理現(xiàn)象，導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)法律執(zhí)行力減弱。

行政治理模式過重，法治不夠深入。

（三）新時(shí)代海洋環(huán)境保護(hù)立法建議

為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，主要建議有：深入人類命運(yùn)共同體與人海和諧理念，依托海上絲綢之路建設(shè)，加強(qiáng)國際合作，接軌甚至引領(lǐng)國際海洋環(huán)境保護(hù)立法；繼續(xù)走向深藍(lán)，提前研究制定適應(yīng)深海資源規(guī)模化商業(yè)開發(fā)的相關(guān)法律；立法中樹立摒棄傳統(tǒng)行政治理模式，引入海洋環(huán)境全球治理手段的理念；整合海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法，納入統(tǒng)一海洋基本法；明確劃分海洋環(huán)保責(zé)任與范圍，調(diào)動地方各級政府與部門積極性；完善責(zé)任制度，明確民事責(zé)任，行政責(zé)任，刑事責(zé)任；完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，增強(qiáng)法律可操作性與執(zhí)法力度。

四、結(jié)論

在國際化背景下，隨著人類命運(yùn)共同體理念被人類廣泛接受，我國習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義建設(shè)思想的建立，海洋環(huán)境保護(hù)將受到國際及我國越來越高的重視。以我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的多次修訂及《深海法》的頒布為標(biāo)志，十八大后我國海洋環(huán)境保護(hù)法律取得了長足的進(jìn)步。

未來我國的海洋環(huán)境保護(hù)立法工作任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)以人類命運(yùn)共同體、生態(tài)文明建設(shè)、人海和諧及綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，依托海洋強(qiáng)國、海上絲綢之路建設(shè)等戰(zhàn)略實(shí)施，加強(qiáng)國際合作、走向深海、統(tǒng)一海洋基本法，接軌甚至引領(lǐng)國際海洋環(huán)境保護(hù)立法，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和人類與自然和諧發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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