國家廉政體系理論視野下的中國廉政建設(shè)研究

李祥

摘 要：自20世紀90年代以來，透明國際提出的國家廉政體系理論經(jīng)過不斷發(fā)展，已經(jīng)成為西方社會用于防范與阻止腐敗的主流理論工具，被廣泛運用于社會科學領(lǐng)域和政策研究領(lǐng)域。而廉政建設(shè)是建黨以來長期堅持的重要工作，尤其是黨的十八大以來，一系列強有力的反腐行動在我國開展。根據(jù)透明國際提出的國家廉政體系理論，提出我國形成懲治和預防腐敗的制度體系新路徑：構(gòu)建完善的反腐敗法律體系；結(jié)合政府、公共部門、非政府組織三方進行共同治理；擴大公民參與路徑；擴大信息公開；發(fā)揮審計機關(guān)的作用；強化新聞媒體的監(jiān)督權(quán)；創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。

關(guān)鍵詞：透明國際；國家廉政體系理論；反腐；制度體系

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0047-03

概念的界定是開展研究的起點，明確概念是深入研究問題的前提。對腐敗的理解有兩種視角，即生物學界的視角和社會學與政治學界的視角。在自然界，腐敗是指以生物有機體為營養(yǎng)的細菌大量繁殖造成的腐爛變質(zhì)現(xiàn)象。引入到本文所在的社會學界與政治學界時，腐敗的含義是指行為主體為了其特殊利益而濫用職權(quán)（不一定是政府權(quán)力）或不擔當、不作為、不落實的行為，在政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和行業(yè)領(lǐng)域等有不同的表現(xiàn)形式，但腐敗的危害卻是嚴重的。削弱著黨和政府的公信力和執(zhí)政能力，影響黨和政府形象，甚至會使黨喪失執(zhí)政地位，對法律的權(quán)威性和有效實施具有極大的破壞性，威脅著我國社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，侵蝕著國家政權(quán)的合法性，也會擾亂社會資源良性配置和合理流動，造成經(jīng)濟的畸形發(fā)展，腐蝕人們的意志和扭曲社會的良性發(fā)展。

腐敗現(xiàn)象是世界各國都存在的社會弊端，是必須面對的極為迫切的治理難題，而在中國更是政治頑疾與社會頑疾。總的來說，腐敗如同一個種子，只有在適合的土壤才能得以成長。自1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展、人們生活和社會事業(yè)取得了前所未有的進步和發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，綜合國力和國際影響力顯著提升。但是，由于封建思想的遺毒、社會處于轉(zhuǎn)型期、法治建設(shè)落后、權(quán)力的制約與監(jiān)督體制不完善、思想道德教育滯后等因素，伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展而來的還有嚴重的腐敗問題。

一、中國的反腐敗形勢

從1949年至今的歷史來看，我國的反腐模式大體上有運動式反腐、權(quán)力式反腐、思想教育反腐和制度反腐等模式。黨的十五大后，我國的反腐模式從以運動反腐、權(quán)力反腐為主逐漸傾向于依法反腐、制度反腐[1]。進入21世紀后，黨和政府意識到構(gòu)建制度化、科學化的法律法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范體系來約束、預防和控制腐敗是建設(shè)現(xiàn)代化黨和政府的內(nèi)在必然要求，也是打造“廉潔政府”、推進依法反腐、提升黨和政府公信力的重要舉措。那么，中國的反腐現(xiàn)狀如何呢？

根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站消息，2017年以來，截至8月31日，全國查處問題數(shù)為28 965起，處理人數(shù)40 818起，給予黨政紀處分人數(shù)28 376人，其中2017年8月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題3 859起，處理人數(shù)5 419人，給予黨政紀處分人數(shù)4 012人[2]。而截至10月31日，全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題數(shù)37 824起，處理人數(shù)53 195人，給予黨政紀處分人數(shù)37 289人，2017年10月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題4 353起，處理人數(shù)6 190人，給予黨政紀處分人數(shù)4 346人[3]。數(shù)據(jù)的持續(xù)增加，得益于中央反腐決心的持續(xù)，以及各級紀檢監(jiān)察機關(guān)也加大了違反“八項規(guī)定精神”以及反“四風”的力度，并且執(zhí)紀更嚴、查處力度更大。但是也反映了部分領(lǐng)導干部積習難改、不收斂、不收手。

根據(jù)對腐敗問題研究的最權(quán)威、最全面和最準確的國際性非政府組織——透明國際關(guān)于貪腐印象指數(shù)（Corruption Perceptions Index，簡稱CPI）的年度研究報告，1995年至2012年，中國的貪腐印象指數(shù)在3.1至4之間上下浮動（1995年—2011年采用10分制，2012年以后采用百分制）。2012年至2016年，貪腐印象指數(shù)分數(shù)平均約為38，如表1所示。在排位上，自從21世紀以來，中國一直都處于中游位置，距離真正意義上的廉政還有相當大的距離。

2012年以來，我國政府嚴厲打擊腐敗，反腐動作也日趨頻繁，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，制定“八項規(guī)定”“六項禁令”“反四風”，公開三公經(jīng)費等。但是政府權(quán)力運作體系相對不透明、社會公眾和媒體對政府信息的獲知渠道有限、公務(wù)員財產(chǎn)申報法納入立法規(guī)劃依然遙遙無期、大中型公司幕后利益持有者身份依然成謎，而這些都是引起貪污的溫床[4]。

由以上國內(nèi)外數(shù)據(jù)可見，我國腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭已經(jīng)得到扭轉(zhuǎn)，政治生態(tài)得到了一定程度的凈化，但是反腐敗形勢依然嚴峻復雜，廉政建設(shè)仍然任重道遠。

二、國家廉政體系理論與中國廉潔政府建設(shè)的路徑創(chuàng)新

透明國際提出的“國家廉政體系”（National Integrity System，簡稱NIS）是反腐敗領(lǐng)域最成功的理論之一，被認為是有效進行反腐敗改革的重要指導思想。國家廉政體系猶如一座大廈（如圖1所示），具體包括13項制度性支柱，分別是：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、公共部門、執(zhí)法機構(gòu)、選舉管理機構(gòu)、申訴專員、審計機關(guān)、反腐機構(gòu)、政黨、媒體、公民社會、商業(yè)組織[5]。每一個制度性支柱都有一整套的指導原則與更加細化的標準，缺少了原則與標準的支柱是脆弱的，也是不穩(wěn)定的，會對廉政體系的運行留下不可避免的隱患。每根支柱在國家廉政體系中的支撐力與角色并不一致，但都是不可或缺的一部分，并相互依賴。當國家廉政體系所有的柱子都運作良好，腐敗才能被遏制。如果某些或全部支柱搖擺，會導致腐敗滋生并不斷惡化，并對社會的健康運行產(chǎn)生嚴重的不良影響。

同時，國家總體的政治、社會、經(jīng)濟和文化是國家廉政體系這座大廈的基石，決定著反腐制度的效果。也就是說，國家廉政體系必須根植于本國的政治、社會、經(jīng)濟和文化，才能取得成效。如果廉政體系的構(gòu)建缺乏以上四大必不可少因素的保障，國家廉政體系大廈就會坍塌，由此可見國家廉政體系有效性的獲得并非易事。

國家廉政體系所關(guān)注的不是某一個制度性支柱，而是強調(diào)廉政體系的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。大廈的頂部是“可持續(xù)發(fā)展”“法治”“生活品質(zhì)”三個圓球，這是廉政體系的最終追求與目標。只有在基石牢固，且每一根支柱的作用都得到良好的發(fā)揮時，三個圓球才不會落下[6]。如果支柱不能均衡發(fā)揮作用或者地基缺乏一定的條件等，那么三個圓球就會跌落，國家的廉政也難以實現(xiàn)，社會的可持續(xù)發(fā)展、國家的法治、人民生活品質(zhì)的改善與提高也就是空中樓閣。因此，應(yīng)當通過以下途徑實現(xiàn)我國廉潔政府建設(shè)的路徑創(chuàng)新。

第一，廉政建設(shè)必須構(gòu)建完善的反腐敗法律體系。加強反腐敗立法是治理的題中應(yīng)有之意，其實質(zhì)是限制公權(quán)，保護私權(quán)。然而中國有關(guān)懲治腐敗的法規(guī)和規(guī)定散落在單行法律和黨內(nèi)法規(guī)之中，因碎片化、操作性不強、缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性等問題，導致預防和懲治腐敗的精準度、威懾力都明顯不足，造成這些規(guī)定在實踐中流于形式，忽視民意的逐利行為就容易發(fā)生。因此，必須改變當前懲防制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)和制度之間的碎片化局面，通過頂層設(shè)計，將廉潔的硬性規(guī)定、掌權(quán)者的權(quán)力范圍、公共采購環(huán)節(jié)預防腐敗的措施、財產(chǎn)收入的公開等統(tǒng)一到《反腐敗法》中，以法律的形式將目前反腐敗的成果與經(jīng)驗固定下來，繼續(xù)推動我國的反腐模式從鐵腕反腐走向法治反腐與制度反腐，提高反腐的法治性、制度性。

第二，廉政建設(shè)必須結(jié)合政府、公共部門、非政府組織三方進行共同治理。國家廉政體系中的13根支柱可以進一步區(qū)分為政府類支柱（如立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)）、公共部門類支柱（如公共部門、執(zhí)法機構(gòu)、選舉管理機構(gòu)、申訴專員、審計機關(guān)）與非政府類支柱（如反腐機構(gòu)、政黨、媒體、公民社會、商業(yè)組織）。而我國目前的反腐是由中紀委主導，其他政府部門（如公安、檢察院、法院、地方紀委）的作用并沒有充分發(fā)揮出來，非政府部門的作用發(fā)揮的也有限，案件流程大概是已經(jīng)基本塵埃落定時，再移交給司法機構(gòu)。因此，必須構(gòu)建分工明確的反腐網(wǎng)絡(luò)，從主要依靠紀委反腐走向國家各系統(tǒng)協(xié)同反腐，提高反腐的協(xié)調(diào)性。

第三，廉政建設(shè)必須擴大公民參與路徑。新中國成立至今，最深刻的社會變化之一就是公民崛起。所謂公眾崛起，從整體的社會治理環(huán)境來看，即是指“全球化、網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)造了空前寬廣的公共空間。市場化培養(yǎng)出規(guī)?？涨暗墓娙后w，使得一波又一波的輿論浪潮給政治體系帶來強勁的沖擊，給公共權(quán)力機構(gòu)—政府的治理理念、運行方式等帶來前所未有的挑戰(zhàn)……并將推動國家與社會、政府與公民、權(quán)力與輿論的關(guān)系發(fā)生深刻變革”[7]。在市場經(jīng)濟不斷深化的中國，公民社會越來越發(fā)揮著重要的作用，尤其在制約權(quán)力腐敗方面。而缺乏公眾參與的反腐非常有可能陷入單一地閉門造車式的困境，從而導致廣大人民群眾支持、繼續(xù)推動反腐的動力不足。我們應(yīng)該繼續(xù)加大科教投入，宣傳公民參與公共決策相關(guān)政治知識和技能，以提高公民參與的能力以及提高公民意識；通過網(wǎng)絡(luò)、政府平臺建設(shè)、人大代表等管道，以讓公民表達意見；保持經(jīng)濟的增長與發(fā)展，為政治參與的擴大化提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。通過以上措施，以公民權(quán)利制約政府權(quán)力，并改變反腐敗的單中心模式，實現(xiàn)政府與公民合作共治。

第四，廉政建設(shè)必須擴大信息公開。信息公開是現(xiàn)代民主發(fā)展的潮流，是政府透明化的必然要求。同時，知情權(quán)作為公民的憲法性權(quán)利，公民有權(quán)了解政策的制定過程。另外，如果政策的制定過程是封閉的，則必然會造成信息的壟斷，腐敗極有可能會發(fā)生。政府信息的公開可以打破暗箱操作，優(yōu)化政治環(huán)境，降低民眾獲取信息的成本，提高政策的合法性。因此，必須要通過電子政府的建設(shè)，促進公共權(quán)力運行的透明化、常態(tài)化、制度化、法治化，將腐敗變成“高風險”“低回報”的行為。

第五，廉政建設(shè)切實發(fā)揮審計機關(guān)的作用。審計部門作為國家政治制度的重要組成部分，對政府及其各部門、國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財政財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟活動、政策措施落實情況以及領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計監(jiān)督，是監(jiān)督體系的重要一環(huán)，是從源頭上解決和遏制腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的重要力量。國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權(quán)力制度安排，通過履行法定職責，促進政府機構(gòu)和官員依法行使權(quán)力，使權(quán)力與責任相匹配[8]。然而，我國的審計機關(guān)隸屬于本級政府，缺乏獨立性，其重要作用往往難以持續(xù)發(fā)揮。因此，擴大其獨立性，使其免于行政部門、社會團體及個人的干擾，是發(fā)揮其在治理系統(tǒng)中的預防、抵御和揭示腐敗的核心途徑。

第六，廉政建設(shè)必須強化新聞媒體的監(jiān)督權(quán)。在西方，新聞媒體的監(jiān)督權(quán)被稱為“第四權(quán)力”，是監(jiān)督公權(quán)力的重要利器。在我國監(jiān)督體系中，新聞輿論監(jiān)督權(quán)也是重要的組成部分。目前的實際情況是，新聞媒體很好地發(fā)揮了其黨和政府的“喉舌”作用，積極宣傳執(zhí)政黨與政府的施政綱領(lǐng)、路線、方針等。但在人們的“耳目”與“擴音器”等功能上發(fā)揮的作用較少，公權(quán)力機關(guān)“監(jiān)測器”的角色上有待完善，程度也有待提高。再加上，媒體從業(yè)人員的采訪權(quán)利與職業(yè)尊嚴依然未能充分地得到保障與保護。因此，必須破除媒體監(jiān)督權(quán)的法律障礙，充分發(fā)揮其監(jiān)督公權(quán)力的重要使命與責任，實現(xiàn)政府與媒體的合作共治。

第七，廉政建設(shè)必須創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。若政府無法通過建立完善的法律法規(guī)構(gòu)建公平的競爭環(huán)境，對于企業(yè)來說將是前進路上的絆腳石，尤其是對于民營企業(yè)來說是個災難。另外，我國經(jīng)濟的增長速度減緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整愈發(fā)深入，民企可以說是在夾縫中生存，為了獲得生存與商業(yè)利益，非法借助外力或使用不正當手段賄賂當權(quán)者是較為快捷的手段。而處于優(yōu)勢地位的國有企業(yè)和外資企業(yè)，則容易形成壟斷，并且和政府越走越近，形成利益共同體。另外，尤其是出于地方保護主義的地方政府會濫用行政手段干預市場秩序，違背市場規(guī)律，造成不公平競爭。民營經(jīng)濟作為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是制約公權(quán)力的重要力量，是市場廉政文化的維護者。因此，必須毫不動搖地鼓勵、支持、領(lǐng)導民營經(jīng)濟的發(fā)展，保障其與國有經(jīng)濟與外資經(jīng)濟的市場平等地位，激發(fā)非公經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力，從而有效發(fā)揮其在反腐體系中的特殊作用實現(xiàn)公部門與私部門的合作。