反腐高壓態(tài)勢下的行政不作為法律問題研究

馬澤紅

【摘要】黨的十八大以來，反腐已經(jīng)成為了一個熱點話題。反腐風(fēng)暴的來臨，在很大程度上解決了黨的作風(fēng)問題，但也有一部分政府行政主管部門的公職人員以消極不作為來應(yīng)對反腐。文章擬從反腐高壓態(tài)勢下的行政不作為的原因分析出發(fā)，從行政法的視角，探討解決這一問題的路徑。

【關(guān)鍵詞】反腐 行政不作為 問責(zé)機制

【中圖分類號】D922.1 【文獻標(biāo)識碼】A

在新的形勢之下，我們的黨和政府面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，黨內(nèi)也依然存在著許多亟待解決的問題，尤其是在一些黨員干部之中所發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾以及官僚主義的問題。①十八大以來，習(xí)近平擲地有聲地提出了“打鐵還需自身硬”，需要從嚴(yán)治黨的方針。之后，黨中央就始終堅持將從嚴(yán)治黨擺在了新時期的黨務(wù)工作的突出位置。②截至2015年7月29日，根據(jù)中紀(jì)委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，十八大以來的反腐風(fēng)暴之中，已經(jīng)有效挽回經(jīng)濟損失達387億元之多，收繳違法所得201億元，被查處的副國級以上干部5人，中央委員4人，中央候補委員11人，中紀(jì)委系統(tǒng)3人，中央機關(guān)19人，軍隊系統(tǒng)25人，央企高管14人，中央政法警衛(wèi)系統(tǒng)3人，省部級高官多達79人。高壓反腐之后，我們可以明顯的察覺政府部門在依法行政方面得到了極大的改善，行政服務(wù)水平得到了極大的提升。但是，也有一些公務(wù)員表現(xiàn)出消極應(yīng)對的情緒，認(rèn)為在當(dāng)前環(huán)境之下是“不做不錯，做多錯多”③。行政不作為情形的存在以及其在反腐高壓態(tài)勢下的演化，無疑對行政法制建設(shè)造成了嚴(yán)重的阻礙，甚至是一種政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)的狀態(tài)，不僅僅悖離了政府公權(quán)力機構(gòu)的職能，同時也會對公民的個人權(quán)益以及社會的公共利益構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。④

反腐高壓態(tài)勢下的行政不作為表現(xiàn)及其影響分析

對于可能涉嫌違規(guī)的行為，基本予以杜絕。這是反腐高壓帶來的一個很好的結(jié)果，減少了很多政府行政機關(guān)的“亂作為”，這意味著自十八大以來的持續(xù)高壓反腐已經(jīng)在很多層面取得了成功，對于凈化我黨工作作風(fēng)，起到了非常重要的作用。政府的“亂作為”的減少，將越來越多的領(lǐng)域讓渡給市場調(diào)劑，在一定程度上增強了市場活力，能夠更為充分地運用市場機制對各種資源的配置進行調(diào)節(jié)，對于提升社會公平，提高經(jīng)濟效率具有非常重要的現(xiàn)實意義⑤。

對于涉及到敏感問題的行為，雖然合法合規(guī)，也不作為。在反腐過程之中暴露出來的一些反腐重災(zāi)區(qū)，比如工程項目、土地、房建、能源等領(lǐng)域，如果涉及到較大利益的項目審批，主管部門往往會下意識地進行自我保護，盡量避免“瓜田李下”之嫌，這就有矯枉過正的意味了，不利于一些正常項目的開發(fā)，對我國社會經(jīng)濟的正常發(fā)展造成了較大的負面影響⑥。誠然，在當(dāng)前我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景之下，上述熱點領(lǐng)域的投資項目已經(jīng)有意識地進行了一定的調(diào)整和限制，但若一味的行政不作為，顯然是不符合我國的產(chǎn)業(yè)政策以及經(jīng)濟發(fā)展的實際需要的。

對于一些政府行政改革之后，沒有太多管理經(jīng)驗的行為，缺乏銳意進取的精神，推三阻四，怕?lián)?zé)任。在新一輪的政府行政改革之后，部分政府行政主管部門的職權(quán)范圍出現(xiàn)了一定的變動，對于一些新的管理內(nèi)容，相關(guān)人員擔(dān)心因為沒有經(jīng)驗而出錯，而人為設(shè)置各種障礙，或者踢皮球，給行政相對人帶來了極大的困擾⑦。同時，這種行為也給政府的公信力帶來了巨大的傷害，使得民眾對政府行政改革的各種措施產(chǎn)生不信任或不理解，不利于樹立良好的政府形象。這種行政不作為行為，必然使得政府行政改革的目的無法實現(xiàn)，從而對社會經(jīng)濟的發(fā)展造成傷害。

高壓反腐態(tài)勢之下，一些公務(wù)員因為自身存在各種各樣的問題，而提心吊膽，無心做事。一些公務(wù)員，因為在過去存在各種各樣的違法、違紀(jì)行為，在高壓反腐態(tài)勢之下度日如年，惶惶不可終日，擔(dān)心自己的腐敗問題總有一天會被暴露出來，整天想的是如何“把屁股擦干凈”的問題，難以集中精力去做事情。這種情形在很大程度上降低了政府機關(guān)的行政效率，尤其是在當(dāng)前我國政府行政改革的背景之下，行政機關(guān)的內(nèi)部工作流程得到了優(yōu)化，每一個崗位在業(yè)務(wù)流程當(dāng)中的作用都逐步得到了顯現(xiàn)，這些公務(wù)員的心態(tài)無疑會對整個國家行政機關(guān)的工作效率帶來極大的負面影響。

反腐高壓態(tài)勢下行政不作為的原因分析

表面原因是反腐高壓。反腐高壓使得政府部門的相關(guān)工作人員逐步失去了權(quán)力尋租的空間，而必須要將權(quán)力運行置于陽光之下。在這種背景之下，公務(wù)員任何工作的開展，可能都會更為謹(jǐn)慎，尤其是一些職責(zé)劃分不明確，可做可不做，或者存在一定的風(fēng)險的工作，都會更為保守，以免貽人口實。

從風(fēng)險取向的視角來看，在反腐高壓態(tài)勢下，公務(wù)員的行為風(fēng)險取向偏向于保守，是一種必然的結(jié)果，“不做不錯，做多錯多”的心理也非常普遍。由于當(dāng)前我國行政法律法規(guī)并不完善，對行政作為與不作為的責(zé)任劃分還相對欠缺，不作為的責(zé)任不大、風(fēng)險較小，而作為則可能出現(xiàn)各種瑕疵，引發(fā)各種風(fēng)險。因此，選擇不作為相對較為保險，成本較低。

內(nèi)在原因是行政作為的動力闕如。經(jīng)過反腐風(fēng)暴之后，權(quán)力尋租的空間被不斷的壓縮，而權(quán)力尋租可能給雙方帶來的成本與風(fēng)險則被無限的放大，這也就意味著之前政府行政機關(guān)的行政作為“動力”（權(quán)力尋租）已經(jīng)被摘除。

從法理的角度來看，政府行政機關(guān)行政作為的動力應(yīng)該是法律、法規(guī)，這是依法治國與依法行政的內(nèi)在要求，也是政府行政機關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。從我國目前的實際情況來看，依法行政的基本要求雖然已經(jīng)提了很多年，并且在各個政府行政機關(guān)也都有明確的要求，但傳統(tǒng)文化的慣性、公務(wù)員自身行為角色的失調(diào)以及干部管理體制的整體滯后，再加上行政機關(guān)以及公務(wù)員自身的法律意識的淡薄，使得法律、法規(guī)的要求，在實際上并未成為行政行為的動力⑧。

具體而言，行政機關(guān)的行政作為，應(yīng)該包含了內(nèi)生動力與外生動力兩種動力源泉。內(nèi)生動力是指根據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)的要求，而基于自身的職責(zé)，而生發(fā)的一種作為的動力與渴求；外生動力則是指根據(jù)國家的相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，由外部的機構(gòu)、主體對行政機關(guān)作為的一種督促與監(jiān)督，如若其違反相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定而出現(xiàn)行政不作為的情形，則可以對相關(guān)責(zé)任主體課以一定的處罰。

然而，遺憾的是，由于傳統(tǒng)的官本位理念以及公務(wù)員法律意識的淡漠與相關(guān)法律知識儲備的不足，使其在目前的內(nèi)生動力還并不強大。而由于我國目前的行政法律體系還不夠健全，行政問責(zé)法律規(guī)范嚴(yán)重缺失，異體問責(zé)體系難以有效發(fā)揮作用，行政不作為的訴訟救濟制度也存在顯而易見的各種缺陷，這些都導(dǎo)致了外生動力的作用無法得到有效體現(xiàn)。在上述幾個方面原因的共同作用之下，就使得行政機關(guān)的工作人員，在高壓反腐態(tài)勢之下，更加趨向于以不作為的方式，來獲取對自己的最大利益—不被作為反腐對象，且沒有任何責(zé)任。

根本原因是我國行政法律體系還有待進一步完善。首先，在行政主體權(quán)限方面，界定不夠清晰。我國的行政法有一項基本原則，即職權(quán)法定。根據(jù)該原則，無論是哪個行政機關(guān)，其職權(quán)都是由法律規(guī)定的，無論哪個行政機關(guān)都不能夠凌駕于法律之上。但是，我國目前還是存在著中央政府與地方政府之間的權(quán)限范圍模糊，政府各個工作部門之間的權(quán)限范圍模糊的問題。⑨比如，我國各個地方政府往往存在著諸多工作小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等，這些臨時性的機構(gòu)不僅僅管理上雜亂無章，而且職責(zé)與權(quán)限都非常混亂，“該管的不去管，不該管的亂管，有油水的爭著管”。主體權(quán)限的不明確，為行政機關(guān)踢皮球、推諉責(zé)任，乃至于行政不作為都預(yù)留了空間。

其次，行政問責(zé)法律制度嚴(yán)重缺失。前文已述及，行政問責(zé)機制的缺失，使得行政機關(guān)缺乏作為的外生動力。具體而言，我國目前在行政問責(zé)方面，只存在中央政策而沒有法律，比如在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》之中，對黨員或者領(lǐng)導(dǎo)干部在職責(zé)范圍內(nèi)不履行或者不正確履行自身職責(zé)的，可以給予警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍，但是這并不是法律，而且其懲罰力度也并不足，使得公務(wù)員的不作為成本極低。此外，我國雖然在《公務(wù)員法》、《特大安全事故行政責(zé)任追求的規(guī)定》、《安全生產(chǎn)法》這三部法律之中，對行政問責(zé)有一定的規(guī)定，但其僅僅針對某一類型的行政責(zé)任的追究，并不是一部全面、系統(tǒng)的行政問責(zé)法律。更為關(guān)鍵的是，除了上述的“同體”問責(zé)法律、法規(guī)的缺位之外，人大問責(zé)缺乏具有操作性的法律規(guī)范、指引，新聞媒體問責(zé)難度非常之大，而公民問責(zé)又缺乏足夠的保障，司法機關(guān)獨立性不強，也使得行政問責(zé)存在著力度不足的問題。

最后，我國的行政不作為訴訟救濟制度還存在著明顯的缺陷。從目前來看，我國的行政不作為，主要可以通過行政復(fù)議與訴訟兩種途徑進行救濟。行政復(fù)議因為是同體救濟，不僅在公平性方面難以得到保障，而且受案范圍也受到了嚴(yán)重的限制⑩。當(dāng)前我國《行政復(fù)議法》僅規(guī)定了依申請產(chǎn)生的三種具體行政不作為可以提起行政復(fù)議。而在訴訟方面，無論是起訴期限的明確性、訴訟原告的主體資格的限定還是救濟期限的長度，都決定了行政訴訟難以成為遏制行政不作為之風(fēng)的有效路徑。

反腐高壓態(tài)勢下行政不作為問題的法律規(guī)制路徑

明確各級行政主體的權(quán)力界限。首先，要明確中央與地方政府的權(quán)限，通過法律規(guī)定，將中央政府與地方政府的責(zé)任以及義務(wù)予以明確的規(guī)定，建構(gòu)起中央與地方的法治體系，使得中央政府與地方政府之間不僅僅是單純的行政隸屬關(guān)系，而是增加了一定的契約關(guān)系，使其能夠在不同的權(quán)力范圍內(nèi)各司其職。

其次，要理順同一級政府的各個部門之間的關(guān)系，對各級政府各個部門的行政職能進行系統(tǒng)梳理，合并職能相近的部門，裁撤職能重疊的部門，對職能交叉的部門進行重新組合，在這個過程之中，還不能忽視對各個部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)范。

最后，要對崗位職責(zé)進行落實。為了防止崗位之間的踢皮球問題，還要將政府行政人員的崗位職責(zé)進行明確，并且通過法律規(guī)定進行確認(rèn)，確保各個崗位人員的職責(zé)法定，杜絕因人設(shè)崗。

建立健全行政不作為的問責(zé)法律規(guī)制。一方面，要加強行政不作為的問責(zé)立法，解決當(dāng)前的行政不作為問責(zé)更多依靠黨內(nèi)政策，而缺乏法律依據(jù)的問題?？梢愿鶕?jù)我國的現(xiàn)實國情，制定《行政問責(zé)法》，并且在其中明確行政不作為的具體情形，增加可以被問責(zé)的行政不作為類型。在具體的立法之中，需要注意如下幾點內(nèi)容：第一，要明確問責(zé)主體，除了同體問責(zé)之外，還應(yīng)該明確規(guī)定外部媒體、社團組織、公民都具有問責(zé)的權(quán)利，同時也要明確規(guī)定問責(zé)主體需要遵守何等規(guī)則；第二，要明確問責(zé)對象，應(yīng)該通過立法明確，除了行政主體及其工作人員，立法以及司法機關(guān)也應(yīng)該成為被問責(zé)主體，特定情形之下，被行政機關(guān)委托授權(quán)形式管理權(quán)力的組織以及個人也應(yīng)該成為被問責(zé)的對象；第三，要完善行政問責(zé)的救濟制度，如果問責(zé)過程出現(xiàn)偏差，應(yīng)該給予被問責(zé)的主體一定的救濟通道，防止暴力問責(zé)帶來的損害，甚至要給被問責(zé)的公務(wù)員建立起一整套復(fù)出機制；第四，要對問責(zé)配套制度的建設(shè)予以足夠的重視，尤其是對人民代表大會制度、黨代會制度與干部人事制度進行改革，將更多的被問責(zé)主體納入到民主選舉與民主監(jiān)督的范疇之內(nèi)。

另一方面，要加強行政不作為的異體問責(zé)法律規(guī)制。第一，是要強化人大問責(zé)立法，進一步厘清人民代表大會與政府之間的職權(quán)，通過更為完善的、具有可操作性的立法，健全人民代表大會對人民政府的監(jiān)督制度，完善人大代表的意見建議督辦法律體系，增強人民代表大會的問責(zé)手段以及問責(zé)的力度；第二，需要加大媒體的問責(zé)立法，通過《中華人民共和國新聞傳播法》的制定，明確媒體在政府行政作為與不作為之中的正當(dāng)采訪、報道、評論權(quán)，要求是保障媒體對政府的反面事件的報道揭露權(quán)，保障媒體的知情權(quán)，明確國家機密以及社會公共利益的范疇，防止政府部門以國家機密以及涉及社會公共利益為借口，侵犯媒體的知情權(quán)；第三，要通過立法明確人民群眾在行政機關(guān)作為與不作為之中的監(jiān)督地位，以及人民群眾能夠采用的監(jiān)督手段；第四，要健全司法機關(guān)的問責(zé)機制，建立并強化司法機關(guān)對行政行為的司法審查機制，擴大司法機關(guān)的受案范圍，從而使得更多的行政不作為行為能夠納入到司法監(jiān)督的范圍之內(nèi)，給予行政相對人更多的保障。

完善行政不作為訴訟救濟法律制度。首先，要通過立法擴大行政不作為的法律救濟范圍。將侵害公共利益的行政不作為以及抽象行政不作為都納入到訴訟救濟的范疇之內(nèi)，解決侵害公共利益行政不作為與抽象行政不作為的不可訴問題。而事實上，侵害公共利益的行政不作為以及抽象行政不作為的危害，往往要比涉及到個體的行政不作為的危害更大，可以考慮通《行政訴訟法》的修訂，解決此類問題。

其次，完善行政不作為的起訴條件的相關(guān)立法。一方面，是要完善行政不作為的起訴期限的規(guī)定，具體可以參照民事訴訟中關(guān)于時效以及期限的規(guī)定。另一方面，要積極拓寬原告的主體資格范圍。比如，對于公益訴訟的原告資格，可以參考我國的《環(huán)境保護法》進行設(shè)定，對于“法律上的利害關(guān)系”的界定也宜更為寬松，從而拓展原告主體資格范圍。

最后，可以考慮設(shè)置行政不作為訴訟的簡易程序，降低訴訟成本，提高效率。通過這種方式，可以通過訴訟程序的盡量簡約化，以有效降低訴訟成本，提高訴訟效率，節(jié)約行政相對人的時間，同時也能夠提高行政效率。

（作者為遼寧警察學(xué)院法學(xué)教研部副教授）

【注釋】

①[美]藍志勇：《行政官僚與現(xiàn)代社會》，廣州：中山大學(xué)出版社，2003年。

②[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1996年。

③方世榮等撰稿，應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年。

④李洪雷：“中國行政訴訟制度發(fā)展的新路向”，《行政法學(xué)研究》，2013年第1期。

⑤章志遠：“司法判決中的行政不作為”，《法學(xué)研究》，2010年第5期。

⑥尚海龍，伊士國：“行政不作為類型化研究現(xiàn)狀與反思”，《人民論壇》，2014年第23期。

⑦蔡浙勇：“不當(dāng)行政行為引發(fā)法院執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策”，《中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報》，2007年第2期。

⑧肖?。骸罢撘蚬P(guān)系推定在行政賠償訴訟中的應(yīng)用—兼論行政不作為賠償因果關(guān)系的認(rèn)定”，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2011年第4期。

⑨黃健柏，李奇：“我國行政監(jiān)督機制的生態(tài)解讀與思考”，《行政與法》（吉林省行政學(xué)院學(xué)報），2005年第1期。

⑩周佑勇，尚海龍：“論行政立法不作為違法—基于法律文本的解析”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2011年第5期。

責(zé)編 /王坤娜 徐娟（實習(xí)）