現(xiàn)行農村土地征收制度中征收補償及公益性界定研究

杜馥君 王進 張佳寧 楊博 柴東升

摘要 土地征收制度改革是中國農村土地制度改革的重點工作。現(xiàn)行土地征收制度存在征地范圍不明確、補償標準不合理、補償分配不全面、安置方式不妥善等問題。研究采取網(wǎng)上問卷形式，調查公眾對于土地征收制度的認知程度及對于征地范圍和收益補償?shù)囊庖?，運用SPSS軟件總結公眾及部分土地相關專業(yè)者的意見。結果表明，公眾對土地相關政策措施普遍不熟悉；相對于現(xiàn)金補償，公眾普遍更重視后續(xù)安置及生活保障；對于公益性用地界定公眾具有一致性，更偏向于給予民眾社會福利的一類用地等。研究的開展將為土地征收制度改革提供參考。

關鍵詞 土地征收；農村土地制度改革；征收補償；公益性界定；問卷調查

中圖分類號 D922.33 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）13-0281-04

Study on Expropriation Compensation and Public Welfare Definition in Current Rural Land Expropriation System

DU Fu-jun WANG Jin ZHANG Jia-ning YANG Bo CHAI Dong-sheng

（College of Land Science and Technology，China University of Geosciences（Beijing），Beijing 100083）

Abstract The reform of the land expropriation system is a key task in the reform of the rural land system in China.The current land expropriation system has many problems such as unclear scope of land expropriation，unreasonable compensation standards，incomplete compensation distribution and improper resettlement methods.This study took online questionnaire form to investigate the public′s awareness of the land expropriation system and their opinions on land expropriation scope and income compensation.The SPSS software was used to summarize the opinions of the public and some land-related professionals.The results showed that the public is not familiar with land related policies and measures；the public generally pay more attention to the follow-up resettlement and living security than the cash compensation；there is consistency in the definition of public welfare land for the common，and more biased toward a type of land for social welfare.The research will provide reference for the reform of land acquisition system in China.

Key words land expropriation；reform of rural land system；expropriation compensation；public welfare definition；questionnaire

土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序，運用公共權力強制取得集體土地所有權，并對被征地的集體經(jīng)濟組織、集體土地使用權人予以相應補償?shù)男姓袨閇1]。土地征收作為土地所有權流轉的主要方式，在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中起到了重要作用，但也在長期實踐中積累了一些問題，具體如下。一是補償標準不合理。土地征收補償標準的調整落后于社會經(jīng)濟發(fā)展，且與政府土地出讓收入存在較大落差，不僅阻斷了農民承包土地的持久性收益，而且剝奪了失地農民獲取土地增值收益的權利；法律規(guī)定的多樣化補償方式缺乏實施細則，針對不同地區(qū)和不同對象，政府很難做到公平和給予足夠的補償，使農民家庭對補償收益的自主選擇權受損；農村集體經(jīng)濟組織存在主體虛化現(xiàn)象，農民的征地收益分配得不到保證[2]。二是公共利益界定不明。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收行為應出于公共利益需要，然而現(xiàn)行土地征收制度中對于公益性用地界定不明，缺乏公共利益認定程序，導致在實際征地過程中頻繁出現(xiàn)征地范圍過大等問題。上述問題嚴重影響了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，激化了社會矛盾，不利于我國法治化進程的推進。黨的十八屆三中全會以來，土地制度改革的步伐逐步加快。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元的保障機制”。2015年1月中共中央、國務院印發(fā)《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在3個地區(qū)開展土地征收制度改革試點；2016年9月將試點地區(qū)擴大到33個。征地制度改革試點工作的開展為相關法律的完善提供了重要的參考。

與此同時，學術界也針對征地補償和公益性界定等問題開展了廣泛研究，取得了一批優(yōu)秀成果。在征地補償方面，馬新文[3]認為我國現(xiàn)行征收補償制度存在范圍小、標準低、方式單一的特點，林樂芬等[4]指出地方政府在執(zhí)行征地補償政策時出現(xiàn)滯后或偏離是導致農戶受償滿意度降低的重要原因，王仕菊等[5]認為耕地價值應該包含經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值等隱藏價值，而土地補償標準的主要參考來源便是耕地價值，宋建輝等[6]認為我國農村集體產(chǎn)權缺陷是農民利益受損的根本原因，柴國俊等[7]則指出征地補償過低是征收過程中沖突發(fā)生的重要原因。在土地征收的公共利益界定方面，劉 虹等[8]認為公共利益既要實現(xiàn)社會共享，同時還要根據(jù)現(xiàn)實的利益層次決策利益的具體安排；毛織[9]指出征地的目的必須是為了公共利益，且是直接涉及到的實體公共利益；李超峰[10]提出土地征收要嚴格地以公共利益為目的，還強調了不包括商業(yè)利益；張千帆[11]認為公共利益就是全部私人利益之和；祝之舟[12]指出公益性用地應為政府投資、不以營利為目的的基礎性建設?？偨Y下來，公共利益的界定至少要保證2點，一是不特定的大部分公眾都有權利從公益用地中獲益，二是公共利益應該是具體的、可觸碰的利益，以服務大眾為根本目的。

盡管學界對補償標準和公共利益界定進行了廣泛而深入的探討，但關于社會公眾對相關問題的認知研究還不充分。為此，本文通過對現(xiàn)行土地征收制度及改革的分析，基于公眾認知問卷，特別考慮了研究對象是否為土地相關專業(yè)者與征地補償預期值之間的關系以及學歷高低與公益性用地范圍之間的關系，從補償方式、公益性界定等多方面為中國土地征收的完善提供資料。

1 研究方法及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

本次研究以網(wǎng)上問卷調查的方式進行，利用問卷星平臺制作并投放一份關于土地征收認知方面的網(wǎng)上問卷，填寫對象來自全國24個省份，且覆蓋各個年齡段、不同職業(yè)，最后回收有效問卷共計232份。結果分析在IBM SPSS Statistics 22軟件支持下完成。

1.2 樣本特征

本次問卷填寫人覆蓋不同文化水平，且部分為從事土地相關工作的專業(yè)人士或該專業(yè)的學生，從一定程度上反映了該行業(yè)部分人群對于土地征收的認知情況。土地征收認知問卷樣本特征分布如下（樣本共計232人）：性別構成方面，男性占54.31%，女性占45.69%；年齡構成方面，18歲以下的占3.45%，18～39歲的占76.29%，40歲及以上的占20.26%；專業(yè)性質構成方面，土地相關專業(yè)的占26.29%，非土地相關專業(yè)的占73.71%。

2 問卷調查結果與分析

2.1 土地相關專業(yè)者與普通大眾認知差異研究

2.1.1 土地相關專業(yè)者與普通大眾對土地知識認知程度的差異。通過問卷分析，分別對土地相關專業(yè)者和非土地相關專業(yè)者對于土地征收制度、土地財政、現(xiàn)行農村土地征收制度改革的了解程度進行調查。對比發(fā)現(xiàn)，土地相關專業(yè)者對相關知識的了解程度較普通公眾高，但仍存在對相關知識不熟悉的情況，大多了解不透徹；普通大眾則更多的存在不了解或了解少的情況?？偠灾妼τ谕恋叵嚓P政策、知識的認知程度較低（表1）。

2.1.2 土地相關專業(yè)者與普通大眾對于征收收益分配的認知差異。對網(wǎng)絡問卷數(shù)據(jù)進行整理后（表2）發(fā)現(xiàn)，在土地相關專業(yè)者中，認為土地征收收益分配中農村集體所占比例應≤40%的有72.1%；而非土地專業(yè)者中，認為征收收益分配中農村集體占比應≤40%的約占60.8%。雖公眾意見總體呈現(xiàn)農村集體占比應進一步下降的趨勢，但就各調查對象而言，在土地相關專業(yè)者對現(xiàn)行征收制度有一定了解的情況下，其選擇農村集體占比≤40%的人數(shù)比例相對非土地相關專業(yè)者更高。

對相關知識及情況的了解能促使征地雙方和公眾對于土地征收的認知判斷更為準確理性，同時也能在一定程度上促進合理的補償分配體系形成。因此，為防止征收補償中因相關知識匱乏而產(chǎn)生的矛盾加劇，應加強對大眾的土地相關知識普及和征收情況的宣傳，多方面合理完善補償機制，增加公眾獲得信息的渠道及真實客觀性，從而制定合理的補償制度，緩和征收矛盾。同時，作為土地相關專業(yè)者，更應充分了解分析各方需求，加強自身專業(yè)知識，多方位思考。

2.2 農村土地征收中征收補償及收益分配問題分析

問卷中涉及土地征收收益補償?shù)膯栴}共設置了7個，分別從現(xiàn)行補償標準、補充的補償方式、補償中的收益分配等方面對公眾對于農村土地征收的收益補償意見進行調查分析。

2.2.1 補償標準偏低且方式過于單一。農村土地征收補償包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償費及安置補償費。通過對公眾的問卷分析發(fā)現(xiàn)，對于現(xiàn)行農用地征收補償標準，被調查者中有43.53%的人認為偏低。且補償方式以現(xiàn)金為主，相對單一（圖1）。

通過調查，在補償方式多樣化方面，除現(xiàn)金補償外，公眾更愿意接受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障，以及勞動培訓和就業(yè)機會；對于轉為城鎮(zhèn)戶口這一選項，僅有16.38%的人選擇（圖2）。可以看出相對于現(xiàn)金補償，公眾更加關注征收后續(xù)的安置及生活保障問題，更關注自身未來發(fā)展權，減少了盲目地追求當下利益。而且現(xiàn)行補償安置標準是根據(jù)土地原來的用途、使用產(chǎn)值的倍數(shù)來明確補償費用，不符合土地估價規(guī)則，也不符合市場交易的規(guī)則[13]。

2.2.2 補償未考慮未來增值和發(fā)展趨勢及相關損失。中國現(xiàn)行征地補償僅就其失地進行補償，未考慮被征收地可預期的未來發(fā)展所帶來的增值收益，同時也未考慮受征地影響的其他人的后續(xù)補償，這部分人在現(xiàn)行征地過程中往往被忽視。本次調查中77.16%的人認為補償價應充分考慮土地被征用后價格的上漲和征用土地的市場價格，讓失地人享受到土地后續(xù)增值所帶來的收益。通過設置對比選項（被征收后用于房地產(chǎn)建設或修建工業(yè)建筑）對公眾意見進行調查，調查其對于2種情況中失地農民應獲得的征收補償意見并進行對比研究（表3）。

通過分析發(fā)現(xiàn)，公眾認為被征地用于房地產(chǎn)建設的收益峰值集中在41%～60%，而用于發(fā)展工業(yè)的峰值在21%～40%。土地被征收后的不同建設用地類型帶給失地農民的利益是不同的。工業(yè)能帶動地區(qū)發(fā)展且能提供一定數(shù)量的工作崗位，為失地農民提供生活支持，而房地產(chǎn)相對不能提供更多的自身發(fā)展權，可見公眾加強了對自身未來發(fā)展的考慮。據(jù)此也反映出補償應根據(jù)不同的用地類型進行調整，對于后期發(fā)展類似工業(yè)等能為農民后續(xù)生活帶來一定保障的用地，可參照此地區(qū)征地補償標準適度降低，但同時應在與失地農民進行協(xié)商后再制定相應方案，以保障其后續(xù)生產(chǎn)生活。

2.2.3 土地收益分配不合理。中國現(xiàn)行通過土地征收產(chǎn)生的收益主要為地方人民政府所得，農民及農村集體失去土地所得到的補償遠遠低于土地的發(fā)展性利益[14]。調查對象中約63.7%的人認為土地征收補償中農村集體占比應低于40%?，F(xiàn)行土地收益的分配大多傾向于政府和農民集體，真正到達失地農民手中的很少。特別是在我國農村土地集體所有制的情況下，土地的處置權往往并不直接或者完全掌握在農民自身手中，因而在土地征收和流轉中也較容易出現(xiàn)補償不到位的問題[15]。而作為征地過程中相對損失最多的一方，農民并未享受到相應的經(jīng)濟或其他補償，甚至部分自身發(fā)展權受損。現(xiàn)在普遍存在的征地過程中農村集體與農民的相互不信任問題也由此導致。

2.3 征收土地公益性界定問題分析

公益性用地是指承載集體福利或者社會公共利益的各類用地的總稱。以公共利益為目的是國家征收土地的唯一正當理由，是判定政府征地是否合理的依據(jù)，也是衡量國家是否濫用征地權的標準。

2.3.1 公益性征地界定程序及相關法律不完善。解釋公共利益的權利最終還是在于實施征地行為的各級政府。各級政府與公眾缺乏溝通，且不可避免地存在部分利益驅動，非公益性用地“搭便車”的現(xiàn)象較常見。因此，在征地時的基本傾向都是盡可能擴大公共利益的范圍。征地范圍過寬、補償過低等問題的頻繁出現(xiàn)都是由于缺少明確的公益性用地界定的行政程序和法律依據(jù)所導致。

2.3.2 公益性用地界限模糊。通過預調查及征詢相關專家意見，列出了6種不同的土地利用方式，通過問卷調查社會公眾對這6種方式的看法來界定公益性用地的范圍。將公眾選擇的公益性用地的范圍和農民如不滿意補償、阻礙政府興建，政府應該強征的用地類型進行對比分析（圖3）。

對比選項設置，以使問卷結果更具真實性。發(fā)現(xiàn)兩者大體分布趨勢一致，主要集中于學校、醫(yī)院等給予民眾社會福利的建設用地，公眾普遍認為此類用地屬于公共利益范圍，而類似商場、超市這類具有服務功能但具有私營性質、以獲取利益為目的的建設用地應進一步討論是否為公共利益的范圍。

利用SPSS軟件對調查問卷進行分析，結果表明，學歷的高低幾乎不影響公眾對于公益性用地界定的認知，不論學歷高低，普遍認為學校、醫(yī)院屬于公益性用地（表4），商場、超市屬于非公益性用地（表5），得出公眾對于公益性用地的認知具有一致性。

3 結論與建議

3.1 結論

綜上分析發(fā)現(xiàn)，公眾對于土地相關政策措施普遍不熟悉，但對土地相關知識與政策了解程度的增加能促使征地雙方和公眾對于土地征收的認知判斷更為準確理性。77.16%的調查公眾認為在征地補償時應考慮土地增值所帶來的收益，并根據(jù)不同的用地類型進行調整，且相對于現(xiàn)金補償，公眾更加關注征收后續(xù)的安置及生活保障。在土地征收補償中，63.8%的調查公眾認為農村集體占比應進一步下降，農民自身獲取占比應相對提高，作為擁有一定土地相關知識的土地相關專業(yè)從事者，其相對持此觀點的比重更大，約占72.1%。學歷高低對公益性用地認知影響不大，大眾對公益性用地的判定具有一致性，都更偏向于給予民眾社會福利的一類用地。

3.2 建議

3.2.1 補償應采用政府主導為主、市場機制并行的機制，征收補償方式應更多元化，且注重征收后續(xù)的安置及生活保障?，F(xiàn)行補償標準普遍偏低，不能很好地滿足農民后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展，應在政府的主導下引入一定的市場機制，遵循價格規(guī)律，發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，按公平的市價予以補償。在補償方式上應實行以資金補償為主、多種補償方式并存的機制，重視失地人失地后的生活保障，如提供養(yǎng)老、醫(yī)療保障和就業(yè)培訓等。在補償時應具有長遠的眼光，考慮土地的發(fā)展性利益，并將收益按比例體現(xiàn)在補償中。

3.2.2 集體組織與失地農民應分開補償，且對受征地影響的人進行相應補償，并根據(jù)不同情況制定不同的規(guī)范標準。現(xiàn)行土地征收收益分配不合理，大多集中在政府與農民集體手中，而農民所得補償通常從農民集體中分發(fā)，導致失地農民補償進一步被侵占。將集體與失地農民分開補償能解決一部分征地腐敗問題，使農民權益得到保障。將受征地影響方列入征地補償人中，充分考慮其權益，有利于協(xié)調地區(qū)發(fā)展。在制定補償標準時，要適當考慮被征地的區(qū)位因素和該地村民的實際經(jīng)濟狀況，同時考慮耕地的社會、經(jīng)濟、生態(tài)價值，制定分級補償標準。不同地區(qū)的農民經(jīng)濟水平不同，土地被征收后的不同用途帶來的后續(xù)影響也不同。因此，應制定規(guī)范的補償?shù)燃墭藴?，從而為應對不同情況提供參考。

3.2.3 明確部分服務性收費用地的公益性質，并添加公共利益界定聽證程序及后續(xù)審查機制。調查中發(fā)現(xiàn)公眾對收費高速公路與普通公路是否為公益性用地存在認知差異，對公益性用地與經(jīng)營性用地區(qū)分不清楚。應進一步明確此部分用地的公益性質，并制定相關法律作為參考。公益性用地界定應由政府主導、社會各方參與，且多方位考慮。同時，為防止界定出現(xiàn)錯誤，應設立相關審查機制以用于進一步明確。

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