對永善縣農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的思考

孫仲華

摘要：自2010年12月成立農村土地承包糾紛調解仲裁委并開展工作以來，在化解農村土地糾紛、維護農民群眾合法權益、促進農村社會和諧穩(wěn)定方面起到了重要的作用。但隨著惠農政策的落實，城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展，農民對土地開始越來越重視。因此也導致了土地糾紛頻頻發(fā)生，對如何做好糾紛調解仲裁工作，依法受理并辦結（化解）土地糾紛案件，為維護當事人的合法權益和農村和諧穩(wěn)定提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

關鍵詞：農村土地承包；糾紛調解仲裁；思考

1 工作的開展情況

根據《農村土地糾紛調解仲裁法》和省市文件精神要求，從2010年12月，永善縣掛牌成立了縣級農村土地承包糾紛調解仲裁委員會、開始建立健全一整套完善的調解和仲裁工作運作機制。全縣土地糾紛調解仲裁工作在探索中不斷發(fā)展，由于永善縣是全市最先成立且唯一開展工作的土地糾紛調解仲裁機構，走到了全市的前例，工作取得了顯著的成績，2012年云南省仲裁工作培訓會上由永善縣組建仲裁庭在培訓會上進行了現場模擬開庭，讓全省參會人員現場觀模學習。2015年、2016年全市仲裁工作培訓都有我縣仲裁工作人員授課，庭審觀模都由我縣仲裁員組成。到2016年底，永善縣土地糾紛調解仲裁委共受理土地糾紛案件243件，辦結243件，結案率達到100%，工作得到了縣委、政府和上級農業(yè)部門的肯定。在2012年獲得了全國先進仲裁委員會稱號。

六年來的實踐表明：永善縣農村土地承包糾紛調解仲裁委在化解農村土地糾紛，減少各級信訪壓力，維護農民群眾合法權益，促進農村社會和諧穩(wěn)定方面確實起到了極其重要作用，得到了干部群眾的普遍認可。

1.1 重要作用

1.1.1 減少群體或個人上訪事件的發(fā)生，緩解了各級政府的綜治和信訪壓力。永善縣土地糾紛調解仲裁委從成立并開展工作以來所受理的案件大多是涉及時間長，情況復雜，查找和收集證據困難的歷史遺留問題和“兩站”庫區(qū)土地糾紛，矛盾既尖銳又復雜。當事人長期多次到各級各部門上訪沒有得到解決的案件。如：城鄉(xiāng)建設征用地糾紛和庫區(qū)移民土地糾紛，這些案件成因復雜，群眾反映敏感。而且政策性強、調查取證難度大。通過信訪難以解決，在《農村土地糾紛調解仲裁法》未頒布生效前，又不符合訴訟規(guī)定，法院不予受理。導至投訴無門，成了各級政府最為棘手和頭疼的問題。永善縣土地糾紛調解仲裁委成立后依法開展工作。按照調解為主、仲裁為輔的原則及時調動縣鄉(xiāng)仲裁員的工作積極性，通過“村級調解小組—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級司法、綜治、農業(yè)—縣級仲裁委員會”的模式，用了短短二年的時間解決了許多遺留的糾紛。及時有效地預防了上訪事件的發(fā)生，緩解了綜治壓力。

1.1.2 降低了群眾的成本。以往，群眾遇到糾紛只能訴訟法院，往往一個案子需要很長的時間才能得到解決。既時間浪費又增加了群眾的經濟負擔，而且常常因糾紛得不到及時解決而導致上訪事件發(fā)生。永善縣土地糾紛調解仲裁委成立開展工作以來，及時受理和辦結案件，一般在二個多月就能得到解決，這樣不僅節(jié)省了大量的時間精力又降低老百姓的經濟負擔。

1.1.3 法律意識得到提高。仲裁機構開展糾紛的調解與仲裁既是當事人依法維權的過程，也是進行法制教育的過程。縣鄉(xiāng)兩級仲裁員通過業(yè)務培訓一方面加深了對《合同法》、《物權法》《農村土地承包法》、《農村土地承包糾紛調解仲裁法》等法律法規(guī)的理解，增強了法律意識、有效提高了仲裁員的法律水平。積累糾紛調解仲裁經驗，提高了業(yè)務素質和辦案水平，增強了仲裁員依法審理案件的能力，有效地防止了工作的失誤，提高了仲裁工作的質量和效率。

1.1.4 仲裁結果具有很強的法律權威性和約束力。農村土地承包糾紛調解仲裁工作是法律賦予的職能。使原先的行政行為上升為司法行為，仲裁結果具有了很強的法律權威性和約束力。對拒不執(zhí)行裁決結果的當事一方，可以申請法院強制執(zhí)行。這樣，加深了群眾的了解認識，在群眾中的影響力得到提高。

1.2 存在的問題

1.2.1 案件上推現象嚴重。雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都已經健立了矛盾糾紛調處機構，但部分基層調處土地糾紛的積極性一直不是很高，一但出現土地糾紛不組織認真調解就要求當事人到縣調解仲裁委員會申請仲裁或向法院起訴。在2010年至2016年受理的243起糾紛案件中，縣調解仲裁委員會通過調解處理的達48件，調處率占到了20%。其原因主要來自于以下幾個方面：一是由于人員法律素質不高，工作經驗少，遇到糾紛只好能推則推；二是由于處理一件土地糾紛需要花費大量人力物力，基層司法、綜治、農業(yè)工作經費又少，直接影響了工作的積極性和辦案效率。三是基層人員都有各自的部門工作，沒有時間也缺乏足夠的責任心參與糾紛的調解仲裁工作。

1.2.2 工作經費短缺。由于工作經費缺乏，仲裁辦、仲裁庭辦公基礎設施簡陋，缺少必要的辦公設備、設施和交通工具。開展工作必要的差旅費，仲裁文書印制，實地勘查、取證等缺乏經費，影響了仲裁工作的質量和效率。另外，由于仲裁委員會聘任的仲裁員都是兼職，仲裁員辦案沒有相關政策給與補貼，辦案積極性不高。這些問題嚴重影響了土地糾紛仲裁工作的開展。

1.2.3 機構和人員設置與工作需要不適應。永善縣土地糾紛調解仲裁委員會是按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》有關規(guī)定設立的常設機構，下設辦公室在農業(yè)局負責處理日常事物。而實際上由于沒有編制，只是一個相關部門抽人組成的綜合部門，平時的調查取證、工作協調等常常會處于一種尷尬的境地；從仲裁委辦公室的人員組成上看，除了農業(yè)部門抽出的是多年從事此項工作的以外，其他則是由相關部門人員兼職組成，由于原部門的工作比較忙。工作沒有多久就又回原單位工作。究永善縣而言從最初的8人到目前仍在仲裁辦工作的只有農業(yè)部門抽出的2人。因此機構不明確、人員不穩(wěn)定的問題給土地糾紛調解仲裁工作帶來很大的負面影響。

1.2.4 遺留問題難以解決。目前，全縣仍存在許多土地承包方面無法解決的歷史遺留問題。如：由于檔案資料不完善導致一旦出現土地糾紛難以解決；一些未發(fā)包的土地，由于多種原因被一些農戶長期無償占用。由于時隔多年，權責已經無從查證，引發(fā)一些群眾的不滿。這些問題不解決，隨時將會引發(fā)矛盾糾紛。

2 建議

2.1 及時解決機構設置與實際不相適應的問題。目前，土地糾紛調解仲裁委出現沒有編制、經費短缺、人員不足、以及管理不暢等諸多問題，其實質就是一個機構設置與工作不相適應的問題。建議從體制入手，給予獨立的機構編制和工作經費，保證機構能單獨行使仲裁職能；建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地糾紛調處機制以及工作責任追究制度和獎懲激勵機制，確保三級調解仲裁人員有動力、工作有魄力。

2.2 加強承包合同的管理，消除糾紛隱患。一是依托目前開展的農村土地確權登記頒證工作建立健全好承包合同檔案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農業(yè)站要加強合同的管理工作，縣、鄉(xiāng)兩級特別是村一級要明確專人負責檔案的管理工作，徹底杜絕原始檔案的毀損和遺失現象的發(fā)生。二是運用行之有效的辦法妥善化解歷史遺留的老問題，從根本上消除糾紛隱患，促進農村發(fā)展環(huán)境的進一步優(yōu)化。

2.3 加大法制宣傳力度，增強干部群眾的法律意識。今后要積極通過多種形式的宣傳教育活動大力宣傳《合同法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包糾紛調解仲裁法》、《物權法》等法律法規(guī)，使之真正深入人心。

（作者單位：云南省昭通市永善縣農經站）