以差異化政績(jī)考評(píng)助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

徐瀅

摘要：五大理念是“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)，理應(yīng)貫穿于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。本文探索構(gòu)建體現(xiàn)五大發(fā)展理念要求的差異化政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，聚焦重大國(guó)家戰(zhàn)略，突出民生價(jià)值取向，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

關(guān)鍵詞：五大理念；差異化；政績(jī)考評(píng)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）012-0056-02

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主線。改革過(guò)程中，堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用毋庸置疑，但面對(duì)市場(chǎng)失靈，政府調(diào)控作用不可或缺。如何更好地發(fā)揮地方政府特別是市縣級(jí)行政區(qū)政府作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)主體活力，事關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成敗。政績(jī)考評(píng)是推動(dòng)地方政府貫徹落實(shí)改革精神的有力抓手，而市縣級(jí)行政區(qū)之間資源稟賦存在差異、發(fā)展基礎(chǔ)有強(qiáng)有弱，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，構(gòu)建差異化政績(jī)考評(píng)體系，提高政績(jī)考評(píng)工作的科學(xué)性，有利于調(diào)動(dòng)地方政府工作積極性，切實(shí)增強(qiáng)改革實(shí)效性，更好地助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、政績(jī)考評(píng)體系存在的主要問(wèn)題

（一）政績(jī)成本與工作業(yè)績(jī)實(shí)效的平衡問(wèn)題

五大發(fā)展理念是對(duì)各項(xiàng)工作的普遍性要求，貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展要求，不能把生態(tài)文明作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)衡量，而應(yīng)作為先于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要條件。公平的考核既要看成績(jī)還要看所付出的環(huán)境成本、資源成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本，只有充分考評(píng)執(zhí)政成本，才能有效避免破壞環(huán)境資源、飲鴆止渴、面子工程。如何平衡政績(jī)成本與工作業(yè)績(jī)實(shí)效，是需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

（二）年度考評(píng)內(nèi)容相對(duì)固定與工作彈性的矛盾問(wèn)題

一般來(lái)講，考評(píng)指標(biāo)體系都是在年初制定，理論上講，固定的考評(píng)內(nèi)容有利于明確工作方向。但是在具體落實(shí)過(guò)程中，一些機(jī)動(dòng)任務(wù)可能沒(méi)有納入年度考評(píng)內(nèi)容，但是占用大量的人力物力精力。如何在考評(píng)內(nèi)容相對(duì)固定的情況下，結(jié)合日常工作和重要任務(wù)表現(xiàn)，科學(xué)評(píng)價(jià)一些彈性工作的成績(jī)，是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

（三）主要領(lǐng)導(dǎo)與班子成員問(wèn)責(zé)界限的劃分問(wèn)題

在獎(jiǎng)勵(lì)懲處方面，目前主要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)班子問(wèn)責(zé)制。政績(jī)表現(xiàn)涉及主觀努力與客觀條件、前任基礎(chǔ)與現(xiàn)任業(yè)績(jī)、個(gè)人貢獻(xiàn)與集體作用等多方面因素。如何更加科學(xué)評(píng)價(jià)主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)地區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)，如何更加清晰劃分主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子的問(wèn)責(zé)界限，也是需要深入探討的問(wèn)題。

二、差異化政績(jī)考評(píng)助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義

（一）指導(dǎo)地方政府明確改革重點(diǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目標(biāo)是提高供給水平、增加有效供給。當(dāng)前在中央精神的指導(dǎo)下，各地紛紛出臺(tái)了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方案，提出了改革目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。由于各地資源稟賦存在差異、發(fā)展基礎(chǔ)各有不同，對(duì)應(yīng)的“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)也各有不同。圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體任務(wù)開(kāi)展差異化政績(jī)考評(píng)，有利于指導(dǎo)地方政府進(jìn)一步明確改革重點(diǎn)，集中精力有的放矢，更好地推動(dòng)各項(xiàng)改革任務(wù)的落實(shí)。

（二）指導(dǎo)地方政府抓住改革關(guān)鍵

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新舉措，其核心在于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而創(chuàng)新是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要著力點(diǎn)。在差異化政績(jī)考評(píng)體系中，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)放在突出位置，有利于提高地方政府對(duì)制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的重視程度，通過(guò)關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，釋放新的市場(chǎng)需求，以消費(fèi)升級(jí)創(chuàng)造能夠適應(yīng)市場(chǎng)需求的有效供給，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）指導(dǎo)地方政府強(qiáng)化改革防線

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的有力抓手，更是保障和改善民計(jì)民生的重要舉措，其最終目的是改革成果普惠共享。改革過(guò)程中矯正要素配置扭曲，勢(shì)必觸動(dòng)利益格局，陣痛不可避免，穩(wěn)定事關(guān)重大。在差異化政績(jī)考評(píng)體系中，將保障和改善民計(jì)民生放在重要位置，有利于推進(jìn)地方政府切實(shí)貫徹落實(shí)好“社會(huì)政策要托底”的精神，為改革創(chuàng)造穩(wěn)定良好的大環(huán)境。

三、差異化政績(jī)考評(píng)的探索經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)空間

（一）經(jīng)驗(yàn)借鑒

十八屆五中全會(huì)明確提出：“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系”。為貫徹落實(shí)中央十八屆五中全會(huì)精神，各地紛紛對(duì)差異化政績(jī)考評(píng)進(jìn)行了探索，經(jīng)過(guò)調(diào)研，重慶、上海兩市的差異化政績(jī)考評(píng)工作起步較快，形成了有益經(jīng)驗(yàn)。

重慶市將被考評(píng)區(qū)縣分為五類功能區(qū)，設(shè)計(jì)了兩類指標(biāo)，一是功能導(dǎo)向類指標(biāo)，相同的指標(biāo)對(duì)不同功能區(qū)域賦予不同的權(quán)重，體現(xiàn)差異性；二是基礎(chǔ)保障類指標(biāo)，各個(gè)功能區(qū)的基礎(chǔ)指標(biāo)和權(quán)重都相同，如安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、政府債務(wù)等。由于各個(gè)功能區(qū)賦分權(quán)重有所區(qū)別，通過(guò)統(tǒng)一平均分?jǐn)?shù)的方式，實(shí)現(xiàn)各功能區(qū)最終成績(jī)的橫向可比。重慶市對(duì)所有區(qū)統(tǒng)一排名，取一定比例評(píng)為優(yōu)秀等級(jí)。

上海市將被考評(píng)區(qū)縣分為四類功能區(qū)，設(shè)計(jì)了兩類指標(biāo)，一是重點(diǎn)專項(xiàng)指標(biāo)，不同功能區(qū)域設(shè)置不同的考核專項(xiàng)；二是基礎(chǔ)指標(biāo)，大部分基礎(chǔ)指標(biāo)對(duì)各個(gè)功能區(qū)統(tǒng)一賦分權(quán)重，個(gè)別涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的相同指標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重。由于各個(gè)功能區(qū)考核內(nèi)容有所區(qū)別，上海市對(duì)各個(gè)功能區(qū)單獨(dú)排名，每個(gè)功能區(qū)取一定比例評(píng)為優(yōu)秀等級(jí)。

（二）改進(jìn)空間

現(xiàn)有的差異化政績(jī)考評(píng)思路側(cè)重于劃分功能區(qū)域、差別賦分權(quán)重、設(shè)置專項(xiàng)指標(biāo)、按照排名評(píng)優(yōu)，在鼓勵(lì)創(chuàng)新性開(kāi)展工作和進(jìn)步水平考核方面還存在調(diào)整和完善空間。

一是過(guò)程管理差異性尚未體現(xiàn)。圍繞區(qū)域功能定位，設(shè)置差異化指標(biāo)體系并賦于不同的分值權(quán)重，可以指導(dǎo)被考評(píng)對(duì)象明確工作重點(diǎn)，但是僅以年度任務(wù)完成情況進(jìn)行排名，不能充分體現(xiàn)出被考核對(duì)象過(guò)程管理工作的差異，在一定程度上忽視了對(duì)創(chuàng)新性開(kāi)展工作的激勵(lì)。例如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是一蹴而就，改革過(guò)程的創(chuàng)新和積累對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義重大，如何在年度目標(biāo)任務(wù)之外，考出工作過(guò)程管理的差異化程度，有待進(jìn)一步研究。

二是進(jìn)步水平差異性尚未體現(xiàn)。僅按照排名進(jìn)行評(píng)級(jí)，無(wú)論是統(tǒng)一排名還是分區(qū)排名，只要名次未發(fā)生變化，就不能體現(xiàn)被考核對(duì)象的進(jìn)步水平差異化程度。既不利于增強(qiáng)暫時(shí)領(lǐng)先的被考核對(duì)象的居安思危意識(shí)，也不利于調(diào)動(dòng)暫時(shí)落后的被考核對(duì)象的工作積極性。進(jìn)步水平的差異性不僅體現(xiàn)在名次的絕對(duì)變化上，更應(yīng)該體現(xiàn)在工作付出與工作成績(jī)的相對(duì)變化上。

四、以五大理念為指引完善差異化政績(jī)考評(píng)體系

五大理念是“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)，必須貫穿于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，構(gòu)建體現(xiàn)五大發(fā)展理念要求的差異化政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，有利于破解改革難題、厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（一）推選專項(xiàng)特色考評(píng)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展

既看常規(guī)發(fā)展，又看特色亮點(diǎn)。在政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系中設(shè)置加分項(xiàng)，專門用于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。對(duì)在“三去一降一補(bǔ)”過(guò)程中呈現(xiàn)工作亮點(diǎn)、做出突出貢獻(xiàn)的被考核對(duì)象酌情給予加分。在重點(diǎn)改革領(lǐng)域，建立“盡職免責(zé)”制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的評(píng)價(jià)，要結(jié)合整體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行情況、工作實(shí)績(jī)、優(yōu)化方向和領(lǐng)導(dǎo)干部履職成效、作風(fēng)建設(shè)、廉潔自律等方面綜合分析研判，鼓勵(lì)主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子大膽創(chuàng)新開(kāi)展工作。

（二）健全分類考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

既看現(xiàn)實(shí)短板又看功能定位，既看發(fā)展基礎(chǔ)又看進(jìn)步水平。進(jìn)一步完善差異化政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)都市功能優(yōu)化區(qū)，探索增加城市功能提升、社會(huì)治理水平方面的指標(biāo)；對(duì)都市功能拓展區(qū)和新型城鎮(zhèn)化地區(qū)，探索增加城市建設(shè)和管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的指標(biāo)；對(duì)于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境改善，逐步弱化甚至取消對(duì)GDP的考核；對(duì)開(kāi)發(fā)開(kāi)放國(guó)家級(jí)新區(qū)，注重考核其“引進(jìn)來(lái)”、“走出去”雙向發(fā)力的能力。以差異化政績(jī)考評(píng)推動(dòng)供給側(cè)與需求側(cè)在改革、發(fā)展、穩(wěn)定等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化綜合研判能力，促進(jìn)綠色發(fā)展

既看發(fā)展成果，又看成本代價(jià)。既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，又看反映社會(huì)發(fā)展的民生狀況、生態(tài)指標(biāo)。既看做了多少調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生的顯績(jī)，又看做了多少打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)、防風(fēng)險(xiǎn)的潛績(jī)。在資源環(huán)境、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置剛性指標(biāo)，倒逼杜絕殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展模式，讓綠色發(fā)展成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破口。

（四）聚焦重大國(guó)家戰(zhàn)略，促進(jìn)開(kāi)放發(fā)展

將京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略的相關(guān)工作納入政績(jī)考評(píng)，引導(dǎo)被考評(píng)對(duì)象順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，堅(jiān)持內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進(jìn)出口平衡、引進(jìn)來(lái)和走出去并重、引資和引技引智并舉，發(fā)展更高層次的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，以開(kāi)放思維推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（五）突出民生價(jià)值取向，促進(jìn)共享發(fā)展

以滿足群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要為目的，強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)建設(shè)和民生制度建設(shè)的考核，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和制度兩個(gè)層面的有效供給，全力解決好教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等問(wèn)題，使群眾在共建共享中享有更多獲得感，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定良好的大環(huán)境。