困境與突破：新時(shí)代城市社區(qū)治理研究

康敏

摘要：隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多的人口進(jìn)入城市生活，社區(qū)成為基層社會(huì)治理的重要單元。目前來看社區(qū)治理存在觀念滯后于現(xiàn)實(shí)需要、治理主體培育不足等多方面問題，深入分析發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的困境既與治理觀念的“形式化”“口號(hào)化”有關(guān)，也與社區(qū)治理主體培育不足、社區(qū)治理職能不清密切相連。從上海社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)來看，未來社區(qū)治理工作要全面落實(shí)以人為本的治理理念，加強(qiáng)多元社區(qū)治理主體的培育，切實(shí)轉(zhuǎn)變基層政府職能為社區(qū)治理提供良好的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代城市社區(qū)；社區(qū)治理；治理觀念；治理主體

改革開放后伴隨著工業(yè)化的開展人口流動(dòng)規(guī)模也空前加大。每年數(shù)億流動(dòng)人口源源不斷的從農(nóng)村流入到城市，從中小城市流入大城市。這就造成了人口流入?yún)^(qū)公共服務(wù)、資源等緊張，流入人口與本地人口的資源緊張也就加劇了基層不穩(wěn)定的狀態(tài)，既有的社區(qū)管理模式、社區(qū)治理觀念、社區(qū)治理主體等多方面因素制約治理工作的推進(jìn)，社區(qū)治理效果不盡人意。城市因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，能夠提供優(yōu)良的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)特別是能夠提供充裕的就業(yè)機(jī)會(huì)，這對(duì)外來務(wù)工人員有很大的吸引力，因此城市流動(dòng)人口比其他地區(qū)更多。面對(duì)大量的外來流動(dòng)人口，通過專門的部門實(shí)現(xiàn)有效管理存在較大困難。當(dāng)前只有社區(qū)與外來流動(dòng)人口有密切接觸的機(jī)會(huì)并且十九大報(bào)告也提出打造共建共享的社會(huì)治理新格局，因此加強(qiáng)特大城市社區(qū)治理的研究的重要性和意義也就不言而喻。

一、新時(shí)代城市社區(qū)治理存在的主要問題

（一）社區(qū)治理觀念滯后于治理工作

1.地域文化差異制約社區(qū)治理工作推進(jìn)

影響社區(qū)治理的觀念首先就是利己主義，而利己主義首先就表現(xiàn)在地域文化和地域價(jià)值觀念的差異。城市社區(qū)不同于傳統(tǒng)的以地緣和血緣聚居起來的社區(qū)，當(dāng)前社區(qū)人口流動(dòng)范圍、流動(dòng)速度都空前加強(qiáng)，這樣在社區(qū)治理實(shí)施過程中難免出現(xiàn)以地域?yàn)榉制绲谋Ｗo(hù)自己的價(jià)值選擇傾向。這種思想的突出表現(xiàn)就是以自我和所在群體為核心，不會(huì)做犧牲自己和群體利益而利他的事務(wù)。當(dāng)下處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，來自不同區(qū)域有著不同文化底蘊(yùn)的人群聚居到一起，受地域文化影響，在同一社區(qū)中極易通過同鄉(xiāng)連接等方式意欲實(shí)現(xiàn)自身訴求。如此以來居民產(chǎn)生對(duì)社區(qū)治理的不同理解，嚴(yán)重制約社區(qū)治理的工作推進(jìn)。

2.市場化發(fā)育導(dǎo)致價(jià)值理念分化影響社區(qū)治理

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育社會(huì)文化的異質(zhì)性特征逐步明顯。處在變革的大時(shí)代，各種文化觀念相互碰撞，傳統(tǒng)的文化觀念衰落，而新的文化理念又尚未確立。因此在表面上就表現(xiàn)出社會(huì)倡導(dǎo)的價(jià)值觀念和人們的行為準(zhǔn)則出現(xiàn)背離，比如在市場和資本放大下的房價(jià)問題導(dǎo)致的基層社區(qū)治理效果不理想。而文化和價(jià)值的分化又反過來進(jìn)一步加劇了社區(qū)治理的難度，并在居民的社會(huì)心理層面表現(xiàn)出來，如社區(qū)的弱勢群體對(duì)社區(qū)治理的不滿情緒不斷上升，并且對(duì)于社區(qū)治理和社區(qū)事務(wù)管理的不滿情緒影響到社區(qū)的穩(wěn)定進(jìn)而影響到社會(huì)的穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）社區(qū)治理主體不能有效匹配現(xiàn)實(shí)

1.傳統(tǒng)的“強(qiáng)政-弱社”模式

長期以來，我國社會(huì)治理體制一直是“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”模式，社區(qū)治理受基層政府影響大，社區(qū)治理主要依賴于基層政府。目前基層政府在提升社區(qū)治理水平上仍有較大提升空間，如上文所說新的社會(huì)階層不斷產(chǎn)生，未來政府治理社區(qū)的工作重心就是有效引導(dǎo)社會(huì)組織以及居民參與到社區(qū)治理中來，改變傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”模式。社會(huì)組織力量較為薄弱、發(fā)育并不完善，由政府主導(dǎo)培育社會(huì)組織參與到社會(huì)治理中來是切實(shí)可行的途徑。另一方面，政府要在社區(qū)治理某些方面逐步退出，在社區(qū)治理中讓位給社會(huì)組織和居民，當(dāng)然這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府在社區(qū)治理方面還是處在關(guān)鍵性的地位，政府必須在過渡時(shí)期起到主導(dǎo)作用，避免出現(xiàn)放權(quán)導(dǎo)致混亂的局面。

2.管理方式以剛壓柔

從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來看，社區(qū)治理中政府仍然起主導(dǎo)性作用。長期以來政府不斷提出給社區(qū)居委會(huì)松綁，避免出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，事實(shí)上隨著社會(huì)不斷發(fā)展和重大活動(dòng)的舉辦，臨時(shí)加派給社區(qū)的任務(wù)現(xiàn)象仍會(huì)不斷出現(xiàn)，社區(qū)的重復(fù)性的工作從沒有間歇。以上海市禁止燃放煙花爆竹為例，社區(qū)出動(dòng)了大量的人力來通知每一戶居民并每天都處于高度緊張的狀態(tài)監(jiān)督所轄住戶，不僅僅加大社區(qū)居委會(huì)工作量，而且耗費(fèi)了大量的人力和物力。

二、新時(shí)代城市社區(qū)治理存在問題的原因分析

（一）社區(qū)治理理念空泛化

1.價(jià)值和選擇的多元化影響

在參與社區(qū)治理過程中，很多人看中的是自己能夠獲取的利益，一切以個(gè)人利益為價(jià)值尺度，甚至為了達(dá)到自己的私欲不惜犧牲集體的利益，例如高空拋物、不文明養(yǎng)寵等現(xiàn)象。另外價(jià)值取向無責(zé)任化，體現(xiàn)在社區(qū)治理中就是消極逃避自己的責(zé)任，對(duì)于社區(qū)中的丑陋現(xiàn)象不聞不問甚至是默許態(tài)度。社區(qū)治理靠大家，每個(gè)人都消極參與，那最終損害的是大家的集體利益。很多人在社區(qū)治理中標(biāo)榜“事不關(guān)己，高高掛起”，這樣的做法表面上看沒有損害自身利益，但是卻損害的是自身長遠(yuǎn)合法權(quán)益。

2.全民公共性培育不足

現(xiàn)實(shí)生活和理論總是存在差距。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間不長，我國公民社會(huì)的公共性理念剛開始培育。當(dāng)前社會(huì)治理中體現(xiàn)出的公共性培育嚴(yán)重不足，制約了社區(qū)治理的效果。分析主要原因是社會(huì)發(fā)展速度較快，利益既得者的社會(huì)責(zé)任沒有跟上發(fā)展的速度。以先富幫后富為例，先富群體確實(shí)誕生了，但是他們成為了既得利益者并沒有做到幫后富。這就是最明顯的公共性培育不足，利益既得者總是試圖維護(hù)自身的合法權(quán)益，通過權(quán)錢交易等手段推動(dòng)政府運(yùn)用公權(quán)力保護(hù)自身權(quán)益，忽視了社會(huì)弱勢群體的利益。社會(huì)整體上的公共性不足，就容易忽視弱勢群體的權(quán)益，影響社會(huì)治理效果并制約社區(qū)治理水平的提高。

（二）社區(qū)治理主體力量差距較大

1.社會(huì)組織參與社區(qū)治理不足

社會(huì)組織多掛靠在政府門下，活動(dòng)開展多依附于政府，缺乏是自主性意識(shí)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入了矛盾凸顯期，客觀上要求更高的社會(huì)治理水平，社會(huì)組織作為同一群體的代表參與社區(qū)治理更有助于社區(qū)治理能力的提升。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)到2012年我國社會(huì)組織有49.9萬個(gè)，但是社會(huì)組織監(jiān)督和運(yùn)行體制有很多問題，無法在社會(huì)資源配置和社會(huì)協(xié)調(diào)方面發(fā)揮出應(yīng)有的作用和功能。社區(qū)治理需要政府主導(dǎo)，同時(shí)社會(huì)組織也必不可少，要盡快落實(shí)培育出一批社會(huì)組織參與社區(qū)治理，促進(jìn)社區(qū)治理水平提升。

2.社區(qū)居民自治意識(shí)不強(qiáng)

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們更關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的追求占據(jù)第一位，特別是特大城市人們生活成本高、壓力大，極容易忽視對(duì)社區(qū)管理的關(guān)注，很多人局限于工作等原因根本就沒參與過社區(qū)居民自治。城市居民自治制度已經(jīng)比較完善，但是目前社區(qū)管理能覆蓋的只有老年人和殘疾人，其他人限于工作和時(shí)間等因素參與社區(qū)管理和自治的積極性較低。

（三）社區(qū)治理職能和邊界界定不清

1.社區(qū)治理重結(jié)果輕過程

當(dāng)前社區(qū)治理框架：一是柔性的自主治理；二是剛性的行政管理。這兩種思維模式帶來兩種截然不同的社區(qū)治理模式，后一種依靠權(quán)力通過行政化命令實(shí)施治理，無法調(diào)動(dòng)人們參與的積極性和熱情，而前一種通過政府劃定的邊界組織公民和社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理。目前來看后一種治理模式在社區(qū)治理中起到主導(dǎo)作用，一切都以穩(wěn)定為前提，太過注重治理的穩(wěn)定結(jié)果，忽視了公民和社會(huì)組織參與的過程。

2.社區(qū)治理的法制保障有待完備

正如上文所分析，目前我國社會(huì)治理仍處于“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”模式下，在一些突發(fā)性事件和重大事件跟前政府會(huì)采取臨時(shí)性舉措下發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)社區(qū)，而真是這樣的舉措容易忽視正常辦事流程，造成某一時(shí)期社區(qū)工作量劇增。

十八大以來提出全面依法治國，在社區(qū)治理體系方面必須加強(qiáng)和完善立法，特別是關(guān)于地方性權(quán)限的法律內(nèi)容、應(yīng)急事件如何處理等等必須有立法明確規(guī)定，做到政府和公務(wù)人員嚴(yán)格按照法律來進(jìn)行行政活動(dòng)，做到對(duì)自身的行政行為承擔(dān)法律責(zé)任。

三、城市社區(qū)治理創(chuàng)新對(duì)策——兼論上海市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向

近年來各城市不斷探索基層社會(huì)治理的工作模式和工作方法，取得了一系列的成績，特別是特大城市上海在社區(qū)治理工作中所形成的經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來社區(qū)治理具有重要的價(jià)值導(dǎo)向意義。

（一）堅(jiān)持以人為本的社區(qū)治理理念

1.人民群眾是社區(qū)治理的主體

歷史證明群眾的力量是偉大的，一切歷史都是人民群眾創(chuàng)造的，這是馬克思主義理論的群眾觀點(diǎn)，也是我們社區(qū)治理中應(yīng)該堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。十八屆三中全會(huì)提出要調(diào)動(dòng)廣大人民參與社會(huì)治理的積極性，明確提出要在社會(huì)治理中形成政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)的機(jī)制。

人民群眾是推動(dòng)歷史發(fā)展的力量。社區(qū)治理事關(guān)群眾自身的集體利益，是為了實(shí)現(xiàn)廣大人民利益的事業(yè)，我們要堅(jiān)持在社區(qū)治理中堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，發(fā)動(dòng)群眾參與社區(qū)治理，一切為了群眾，一切依靠群眾，不斷取得社區(qū)治理的新勝利。

2.社區(qū)治理的內(nèi)容是協(xié)調(diào)人民群眾的利益

多元主體共同參與社區(qū)治理的目的是調(diào)動(dòng)一切積極性因素參與社區(qū)治理，協(xié)調(diào)人民的利益，將群眾矛盾化解在矛盾的原發(fā)地，促進(jìn)社會(huì)和諧保持社會(huì)穩(wěn)定。

整體是由部分組成的，要實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的利益就必須關(guān)注每個(gè)個(gè)體的權(quán)益。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，群眾的利益也呈現(xiàn)多樣化需求，各種矛盾凸顯。而社區(qū)作為居民的生活區(qū)域，自然就成為群眾協(xié)調(diào)利益化解矛盾的主要場所，而協(xié)調(diào)人民群眾利益化解矛盾也就成為了社區(qū)治理的主要內(nèi)容。社區(qū)穩(wěn)定有助于防范各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為居民提供和諧安定的社會(huì)條件，保障人民安居樂業(yè)。

（二）構(gòu)建多元化社區(qū)治理主體

1.堅(jiān)持黨在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是構(gòu)建多元主體社區(qū)治理體系的頂層設(shè)計(jì)者。黨在社區(qū)治理中起到政治核心作用，能夠動(dòng)員和組織各方力量積極參與到社區(qū)治理中來，未來要不斷深化社區(qū)黨建工作，堅(jiān)持黨在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

社區(qū)治理過程中要切實(shí)創(chuàng)新和改善社區(qū)黨建工作促進(jìn)社區(qū)治理，例如通過樓宇黨小組、流動(dòng)黨員服務(wù)站等形式，發(fā)揮黨組織和廣大黨員在社區(qū)治理中的模范先鋒作用。例如上海在街道設(shè)置社區(qū)黨建辦公室，同時(shí)完善區(qū)域化黨建制度，建立社區(qū)黨建服務(wù)中心，構(gòu)建黨員信息化平臺(tái)。讓廣大黨員在參與社區(qū)建設(shè)中服務(wù)廣大群眾。

2.鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與社區(qū)治理

社會(huì)組織處在社會(huì)基層，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，是社區(qū)治理不可或缺的主體，發(fā)揮好其在社區(qū)治理中的作用對(duì)于社區(qū)治理水平的提升有重要影響。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性參與社區(qū)治理也是新形勢的必然要求。社會(huì)組織提供的是政府和市場不能提供的服務(wù)，能夠有效地彌補(bǔ)政府和市場的不足。各類社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域后，與政府共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。各類社會(huì)組織通過形式多樣的活動(dòng)熟悉民情，能更好把握組織成員的利益訴求。上海通過群團(tuán)組織改革目的也在于發(fā)揮群團(tuán)組織在化解矛盾、協(xié)調(diào)沖突方面的作用。

3.加強(qiáng)居民自治，培養(yǎng)居民的公民意識(shí)

社區(qū)治理事關(guān)民生問題，只有居民積極參與才能更好地表達(dá)居民的利益訴求。要培養(yǎng)居民的主人翁意識(shí)，充分利用城市社區(qū)居民自治制度，不斷挖掘居民參與社區(qū)治理的熱情和積極性。因此要構(gòu)建居民參與社會(huì)治理的體制，不斷提升居民參與的意識(shí)、拓寬居民參與的渠道，讓居民切實(shí)體會(huì)到社區(qū)治理的主人翁地位。目前結(jié)合上海市社會(huì)治理方案來看，上海正在積極梳理居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等主體的關(guān)系，逐步建立自下而上的居民議題形成機(jī)制，吸引居民參與社區(qū)決策，另外在財(cái)權(quán)和事權(quán)上也給予基層自治組織更好的制度保障，對(duì)于社區(qū)自治組織的書記等職務(wù)依法給予事業(yè)編制等等。上海市采取措施不斷提升居民自治的積極性，對(duì)于特大城市社區(qū)治理有著良好的借鑒意義。

（三）切實(shí)轉(zhuǎn)變基層政府職能

提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在，基層政府要充分落實(shí)提供公共服務(wù)的職責(zé)，在社區(qū)治理中起到重要引導(dǎo)作用。第一，基層政府要制定社區(qū)公共服務(wù)的基本行為準(zhǔn)則，在社區(qū)治理中有著明確的行為規(guī)范，努力改進(jìn)服務(wù)方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，為協(xié)調(diào)社區(qū)人民利益、化解社區(qū)矛盾貢獻(xiàn)力量。第二，建立和完善公共服務(wù)制度，深化和提升社區(qū)治理的基本公共服務(wù)體系，為社區(qū)治理提供公共服務(wù)的制度保障。

目前上海市在不斷探索基層政府職能轉(zhuǎn)變的路徑，例如取消街道的招商引資職能，強(qiáng)化街道的公共管理、公共服務(wù)、公共安全職能，在機(jī)構(gòu)上設(shè)置了“社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心”等服務(wù)窗口，強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)的職能，直接面向群眾為人民群眾服務(wù)。

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