基于多源流理論的農(nóng)村留守兒童保護政策解析

黃青　蔣先嵐

摘 要：在金登的多源流理論分析框架下，農(nóng)村留守兒童保護中的問題源流由重要指標(biāo)的變化、焦點事件與工作反饋匯聚而成，政策源流由中央相關(guān)部門的政策意見、典型地區(qū)的工作經(jīng)驗和人大政協(xié)代表的政策提議構(gòu)成，政治源流由國民情緒、執(zhí)政黨意識形態(tài)與執(zhí)政理念和地方政府的政績考核壓力形成。在2016年全國兩會召開的時間關(guān)鍵點上，三源流充分耦合，并在未成年人社會保護工作試點成功與“三農(nóng)”政策和農(nóng)民工政策“溢出效應(yīng)”的共同作用下，政策之窗成功開啟，進而促成農(nóng)村留守兒童保護政策形成。

關(guān)鍵詞：多源流理論；留守兒童；保護政策；政策解析

2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號）（以下簡稱《意見》），對農(nóng)村留守兒童保護工作進行全面安排和部署。此意見是首個將留守兒童作為單獨的特殊群體來對待的獨立性政策，是改革開放以來針對農(nóng)村留守兒童保護的一個關(guān)鍵性政策，標(biāo)志著我國留守兒童政策逐步走向規(guī)范化、法制化。那么這一關(guān)鍵性政策是如何進入決策者視線，并上升為政策議程，最終形成政策的呢？本文應(yīng)用美國著名的公共政策學(xué)家約翰W.金登（John W. kingdon）提出的多源流理論，探析農(nóng)村留守兒童保護政策的形成過程和機理。

一、多源流政策分析理論

多源流理論是金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》中提出的。他在對美國衛(wèi)生和交通運輸領(lǐng)域相關(guān)決策人士的247次訪談和23項案例分析的基礎(chǔ)上，對公共政策的核心環(huán)節(jié)——議程建立和公共政策的形成——進行了科學(xué)的探討。金登認為：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果”。這種共同作用就是指問題源流、政策源流、政治源流三流交匯。金登認為三條源流之間彼此相互獨立，互不干擾，每條源流有其自身的動力機制與運行規(guī)則。在一個關(guān)鍵的時間點上，當(dāng)三大源流匯合在一起的時候，問題就會被提上議事日程。金登將這樣的時間點稱為“政策之窗”。政策之窗由問題源流流或政治源流打開，敞開的政策之窗既狹小又稀少，機會稍縱即逝。當(dāng)“政策窗口”打開時，政策企業(yè)家必須快速抓住機會馬上行動，否則就會失去機會，必須等待下一次機會的來臨。

在金登的多源流分析中，政策議程的設(shè)立并不是單一因素的作用，而是多種因素共同作用，問題源流、政策源流、政治源流在某一特定的時間點匯合，政策企業(yè)家抓住機會采取行動，開啟政策之窗，從而促進政策議程的建立。

二、農(nóng)村留守兒童保護政策的多源流分析

（一）問題流分析

1.重要指標(biāo)的變化

在2013年5月全國婦聯(lián)課題組發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城市流動兒童狀況調(diào)查報告》中，留守兒童定義為“父母雙方或一方從農(nóng)村流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地的農(nóng)村地區(qū)，并因此不能和父母雙方共同生活在一起的兒童”。課題組根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬，這表明我國農(nóng)村留守兒童總量大，群體增長速度快。并且，單獨居住的留守兒童占所有留守兒童的3.37%，由此對應(yīng)的單獨居住的農(nóng)村留守兒童高達205.7萬，這一群體尤其需要政策制定者的極大關(guān)注，農(nóng)村留守兒童保護已經(jīng)成為農(nóng)村社會發(fā)展的一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

2.焦點事件

金登認為“危機、災(zāi)害、符號以及其他的焦點事件本身很少單獨將某一主題帶到政策議程的顯著位置上，它們需要別的事物給予‘伴奏”。焦點事件不能獨立存在，必須與其他類似事件配合起來影響政策問題的界定。近年來農(nóng)村留守兒童中發(fā)生了一系列令人痛心的事件，這些事件相互加劇影響，并在網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播催化下，使留守兒童受到了更廣泛的社會輿論關(guān)注。2012年11月，畢節(jié)市5名留守兒童躲在拆遷工地旁邊的垃圾箱內(nèi)生火取暖，全部一氧化碳中毒死亡。2015年6月，畢節(jié)市某農(nóng)村4名留守兒童在家中喝農(nóng)藥自殺死亡，最大的哥哥13歲，最小的妹妹僅才5歲。這些焦點事件凸顯了農(nóng)村留守兒童存在較為嚴重的心理健康和人身權(quán)益保護問題，留守兒童保護工作的必要性與重要性日益突出。

3.工作反饋

農(nóng)村留守兒童問題出現(xiàn)了比較完整的信息反饋。金登所指的“反饋”包括正式渠道如官員們以系統(tǒng)的監(jiān)控和評估研究報告得到反饋信息，也包括通過一些非正式渠道來獲取信息，如“各種抱怨聲和私下進行的個別調(diào)查”。留守兒童問題反饋的正式渠道表現(xiàn)為政府相關(guān)部門的工作總結(jié)與社團組織對留守兒童保護工作進行調(diào)查的研究報告。2013年5月全國婦聯(lián)發(fā)布的《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》中從教育學(xué)習(xí)、心理健康、傷害防護、權(quán)益保護等方面指出農(nóng)村留守兒童存在九大突出問題。非正式的反饋渠道主要是群眾通過網(wǎng)絡(luò)等社交媒體反映留守兒童的生存生活狀況?？傮w而言，工作反饋加速了農(nóng)村留守兒童問題溪流的形成。

（二）政策流分析

1.中央相關(guān)部門的政策意見

中央部門的政策意見是政策流中的重要組成部分。2004 年，教育部基礎(chǔ)教育司委托中央教科所開展“中國農(nóng)村留守兒童問題的研究”，開啟了留守兒童調(diào)研的工作。同期，教育部召開專題研討留守兒童問題，刊發(fā)《農(nóng)村留守兒童問題研究報告》，標(biāo)志著留守兒童作為農(nóng)民工問題的附屬品開始進入國家的政策視野。在這之后，國務(wù)院與各有關(guān)部門相繼出臺留守兒童保護的相關(guān)工作意見，促進了最終《意見》出臺。從2004年以來中央各部門出臺的關(guān)于留守兒童保護相關(guān)政策意見，可以看出留守兒童政策由各部門分散發(fā)布逐漸走向協(xié)同制定，政策內(nèi)容趨于豐富、系統(tǒng)、全面、科學(xué)。

2.典型地區(qū)的工作經(jīng)驗

地方政府長期面對留守兒童群體開展工作，其工作方式更能反映留守兒童的意見訴求，因此地方政府長期在留守兒童工作中形成的經(jīng)驗方法也是留守兒童保護的政策源流的重要部分。中西部地區(qū)擁有全國約90%的留守兒童，中西部重要省份在留守兒童保護工作中形成的經(jīng)驗更具代表性，更能反映留守兒童的利益訴求。四川省、貴州省、湖北省、云南省等在2004年—2015年間不斷加大對留守兒童的保護力度，形成了關(guān)于留守兒童教育、醫(yī)療、權(quán)益保護、應(yīng)急救助等方面的豐富經(jīng)驗。

3.人大政協(xié)代表的政策提議

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，這意味著人大與政協(xié)代表是我國政治共同體中的重要組成部分，代表們提出的政策提議是農(nóng)村留守兒童保護政策出臺的重要政策源流。人大與政協(xié)代表主要從主體責(zé)任與措施構(gòu)建兩個方面提出政策建議。在主體責(zé)任方面，代表們認為政府應(yīng)通過發(fā)展留守地經(jīng)濟、協(xié)調(diào)社區(qū)管理、建立農(nóng)村關(guān)愛體制和聯(lián)動機制等措施承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，形成政府、學(xué)校與社會的措施合力。在措施構(gòu)建方面，人大政協(xié)代表建議應(yīng)通過深化戶籍制度改革、建立平等教育與醫(yī)療制度與發(fā)展地方經(jīng)濟、改進地方就業(yè)環(huán)境等措施從根源上改變我國留守兒童艱難的生活環(huán)境。

（三）政治流分析

1.國民情緒

國民情緒是指在一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，并且以明顯的方式發(fā)生變化，這種國民情緒或者國家氣候的變化對政策議程或者政策結(jié)果具有重要的影響。隨著大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村留守兒童數(shù)量不斷增加，接連爆發(fā)的農(nóng)村留守兒童自殺死亡事件反映出留守兒童艱難的生活環(huán)境。公眾情緒通過各種途徑表達出來，傳統(tǒng)紙媒、網(wǎng)絡(luò)、移動終端等媒介成為公眾情緒表達的主要途徑。公眾對地方政府解決留守兒童問題的低效率產(chǎn)生了強烈不滿，尤其是貴州畢節(jié)五名留守兒童垃圾箱內(nèi)中毒死亡事件讓公眾看到了政府對于留守兒童問題的忽視，政府公信力面臨流失。

2.執(zhí)政黨意識形態(tài)與執(zhí)政理念

扎哈里爾迪斯（Zahariadis，1995）對金登的多源流理論進行了修正，他將政治源流中的三個維度（國民情緒、利益集團和換屆）整合為一個概念變量——執(zhí)政黨意識形態(tài)。執(zhí)政黨意識形態(tài)與執(zhí)政理念要求重視農(nóng)村留守兒童生活、教育、心理等問題，促進農(nóng)村留守兒童政策議程的建立。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題是制約中國現(xiàn)代化的主要因素，關(guān)系到我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等一系列重大問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對留守兒童倍加關(guān)切，指出“要關(guān)心留守兒童、留守老年人，完善工作機制和措施，加強管理和服務(wù)，讓他們都能感受到社會主義大家庭的溫暖?！鞭r(nóng)村留守兒童保護已經(jīng)成為黨和政府關(guān)注的重要問題，執(zhí)政黨意識形態(tài)與執(zhí)政理念成為加速農(nóng)村留守兒童問題進入政策議程的根本動力。

3.地方政府的政績考核壓力

在中國地方治理的特色模式下，政治源流中還包括地方政府的政績考核壓力，它極大地引起了地方政府對農(nóng)村留守兒童問題的重視，促進了留守兒童保護政策由宣傳性轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行性，推動了《意見》的政策議程制定。2015年6月，四川省發(fā)布《四川省貫徹落實<國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（201—2020年）>實施方案》，方案規(guī)定重點任務(wù)的落實情況將被跟蹤分析，作為政府督查督辦的重要事項，結(jié)果將作為下一級政府績效考核重要內(nèi)容。同年8月，貴州省引發(fā)《關(guān)于進一步加強留守兒童困境兒童關(guān)愛救助保護工作的實施意見》，要求各級黨委、政府要將關(guān)愛救助保護工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入科學(xué)發(fā)展與社會綜合治理考評體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo)體系。農(nóng)村留守兒童保護工作納入政府績效考核評價指標(biāo)體系，表明留守兒童已成為基層社會治理的重要環(huán)節(jié)。

三、農(nóng)村留守兒童保護政策的多源流耦合

“政策之窗”是三源流匯合，倡議者提出其最得意的解決辦法或促使人們更加關(guān)注其特殊問題的一種機會。政策形成的關(guān)鍵機會是分析留守兒童保護政策形成的關(guān)鍵步驟。問題流、政策流和政治流在政府內(nèi)外部行動者的影響和推動下不斷互動、累積、醞釀，尋求突破的動力和時機。

在2016年全國兩會召開的關(guān)鍵時間點，三流匯合的契機到來，“政策之窗”在政治源流的突破中打開。一方面，未成年人社會保護工作在全國20多個地區(qū)開展試點并取得明顯成功，為留守兒童社會救助工作提供了充分的實踐經(jīng)驗。另一方面，相關(guān)政策的“溢出”效應(yīng)有助于相鄰政策產(chǎn)生。一扇有利于某一主題的政策之窗常常可以為另一個相同主題的敞開增加可能性。兩者相互作用，促使問題流、政治流與政策流相伴打開，三源流實現(xiàn)耦合，醞釀已久的留守兒童保護政策成熟，留守兒童保護工作進入新的征程。

四、結(jié)論

在多源流理論分析下，農(nóng)村留守兒童進入政策議程的全過程呈現(xiàn)眼前（如圖1所示）。在留守兒童保護政策制定過程中，三條源流相互獨立且互動變化，政治源流一直存在，但是政治流對留守兒童問題關(guān)注不夠，無法開啟政策之窗。

近幾年留守兒童群體出現(xiàn)的一系列重要指標(biāo)變化和不斷涌現(xiàn)的焦點事件直接強化了政治源流，政治源流蓄積醞釀，根本上推動了《意見》制定。而日漸全面完善的政策源流為最終《意見》的出臺提供了理論可能性，未成年人社會保護工作試點成功則為其提供了實踐可能性?！叭r(nóng)”政策和農(nóng)民工政策對留守兒童政策具有“溢出效應(yīng)”，增加了留守兒童問題的政策關(guān)注度，間接強化了政治流的影響。因此，整體上來看，在留守兒童政策出臺的過程中，政治流為主導(dǎo)，問題流為輔，政策流與未成年人社會保護試點成果分別為其提供了理論與實踐可能性，政策“溢出效應(yīng)”增加了其受關(guān)注度，最終開啟“政治之窗”，留守兒童問題進入政策議程，形成系統(tǒng)的留守兒童保護政策。

參考文獻：

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