“中西部高等教育振興計(jì)劃”的政策議程分析

楊辰利

摘 要：本文對(duì)“中西部高等教育振興計(jì)劃”的議程分析采用美國(guó)公共政策學(xué)家金登提出的多源流分析框架。推動(dòng)“中西部高等教育振興計(jì)劃”政策出臺(tái)的“問(wèn)題流”是中西部高等教育與東部地區(qū)高等教育差距越來(lái)越大，“政策流”體現(xiàn)為2011年之前對(duì)中西部高等教育實(shí)施的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)或波及面小的扶持政策，“政治流”是社會(huì)的詬病，省級(jí)政府的重視以及國(guó)家十二五規(guī)劃的出臺(tái)。教育部官員作為“政策企業(yè)家”促使問(wèn)題流、政策流、政治流這三流匯聚，打開(kāi)了“中西部高等教育振興計(jì)劃”的“政策之窗”。

關(guān)鍵詞：中西部；高等教育；振興計(jì)劃；多源流理論

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，知識(shí)發(fā)展水平在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中舉足輕重，而知識(shí)發(fā)展水平又集中體現(xiàn)于地區(qū)高等教育的發(fā)展水平。由于歷史、政策、資源等多重原因，我國(guó)中西部地區(qū)的高等教育發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于率先發(fā)展起來(lái)的東部地區(qū)。振興中西部高等教育，促進(jìn)社會(huì)公平迫在眉睫。而2012年實(shí)施的《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012—2020）》是一個(gè)關(guān)鍵的政策節(jié)點(diǎn)，其改變了以往中西部高等教育政策的“點(diǎn)到為止”，對(duì)于全面提升中西部高等教育質(zhì)量，縮小與東部高等教育之間的差距具有重要的意義。

一、金登的多源流分析框架模型

在多源流分析框架問(wèn)世之前，政策決策分析的主要方法是政策科學(xué)的奠基人拉斯維爾在其1951發(fā)表的著作《政策方向》中提出的決策過(guò)程七階段：情報(bào)、建議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止、評(píng)價(jià)。但這種決策過(guò)程只關(guān)注了政府內(nèi)部的決策過(guò)程，卻忽視了外部環(huán)境的影響，雖然之后拉斯維爾的學(xué)生布魯爾經(jīng)過(guò)完善和修改，把決策過(guò)程改為六階段：創(chuàng)始、預(yù)評(píng)、選擇、執(zhí)行、評(píng)估、終止。但政策階段框架中依然缺乏對(duì)政策的前決策過(guò)程的系統(tǒng)描述以及運(yùn)用科學(xué)研究方法對(duì)公共政策形成過(guò)程機(jī)理進(jìn)行有說(shuō)服力的實(shí)證分析。

在這種背景下，美國(guó)著名公共政策學(xué)家金登于1984年在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出了多源流框架分析模型，開(kāi)創(chuàng)性地對(duì)政策議程的確定和決策過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)分析。該模型框架的理論基礎(chǔ)是對(duì)理性決策的批判，對(duì)漸進(jìn)主義的批判以及奧爾森的垃圾桶決策模式。金登認(rèn)為，整個(gè)系統(tǒng)中包含彼此相互獨(dú)立的問(wèn)題流、政策流、政治流這三條源流，在某個(gè)特殊的契機(jī)下，“政策之窗”打開(kāi)，政策企業(yè)家迅速抓住機(jī)會(huì)，對(duì)“時(shí)間點(diǎn)”準(zhǔn)確把握，促使政策流與問(wèn)題流或政治流相結(jié)合，推動(dòng)新政策的出臺(tái)。整個(gè)多源流框架分析模型中，關(guān)鍵步驟包括對(duì)重要行動(dòng)者的把握，對(duì)問(wèn)題與解決辦法配對(duì)的分析，對(duì)時(shí)機(jī)的分析等。

二、“中西部高等教育振興計(jì)劃”的多源流分析框架

（一）問(wèn)題源流

長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，尤其是率先發(fā)展起來(lái)的東部地區(qū)在各方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中西部地區(qū)，而這之間的差距，又集中體現(xiàn)在了高等教育方面，導(dǎo)致中西部地區(qū)的高校生存現(xiàn)狀舉步維艱，面臨諸多問(wèn)題。

一是資源配置和規(guī)模布局不合理。我國(guó)高等教育規(guī)模的布局結(jié)構(gòu)基本上和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的規(guī)模相吻合，都是自東向西依次降低。中西部地區(qū)的普通高校抑或成人高校，其數(shù)量較之東部地區(qū)都呈現(xiàn)劣勢(shì)，而在民辦高校的數(shù)量上，東部地區(qū)所占地位更是無(wú)可匹敵，占到了全國(guó)民辦高校數(shù)量的66.3%，這與東部地區(qū)民間資本充足，資本流通率高這些“硬實(shí)力”和東部地區(qū)民間辦學(xué)政策、觀念深入人心這些“軟實(shí)力”都息息相關(guān)。而中西部地區(qū)資源配置不足又集中體現(xiàn)為“六少”和“兩低”?！傲佟奔粗形鞑扛咝Ｖ兄攸c(diǎn)高校少、直屬高校少、重點(diǎn)學(xué)科少、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室少、研究生學(xué)位授權(quán)點(diǎn)少、招生名額少，“兩低”即毛入學(xué)率低、高考錄取率低。

二是教育投入不足。教育經(jīng)費(fèi)支出是衡量教育發(fā)展?fàn)顩r及其政府重視教育程度的重要指標(biāo)。財(cái)政在支持教育發(fā)展促進(jìn)人力資本形成與積累方面發(fā)揮著不可替代的作。目前，我國(guó)高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于中央和地方的財(cái)政撥款，這種經(jīng)費(fèi)投入體制使得經(jīng)濟(jì)水平本就遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后的中西部地區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)馗叩冉逃度氩蛔?，而在中央撥款上，盡管國(guó)家政策已經(jīng)開(kāi)始向中西部地區(qū)的高等教育有意識(shí)地傾斜，但東部地區(qū)高等院校每年獲得的經(jīng)費(fèi)支持依舊顯著多于中西部地區(qū)高校，原因在于東部地區(qū)的高等院校的科研實(shí)力等更加卓越，能夠申請(qǐng)到的經(jīng)費(fèi)等也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。于是，中西部地區(qū)的高等教育陷入惡性循環(huán)當(dāng)中，這是中西部高等教育發(fā)展的“先天性”缺陷。

三是整體辦學(xué)條件差。辦學(xué)條件的硬件體現(xiàn)在學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施上，無(wú)論是生均教學(xué)輔助用房還是生均校舍面積，生均宿舍面積，中西部地區(qū)都與國(guó)家要求存在較大差距?；A(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重滯后，很大程度上抑制了中西部高校的長(zhǎng)足發(fā)展。而辦學(xué)條件的軟件體現(xiàn)在高層次人才的缺失與外流。人力資本作為一種無(wú)形的資本，是高校之間競(jìng)爭(zhēng)的重要砝碼，是具有決定性的競(jìng)爭(zhēng)力量。但人力資本所具有的彈性和可挖掘性的特點(diǎn)使得高校之間人才流動(dòng)。這種人力資本的特點(diǎn)對(duì)于本就生存條件惡劣的中西部高校來(lái)講是雪上加霜。

這些歷來(lái)已久的問(wèn)題在這個(gè)追求公平的時(shí)代被放大，被凸顯出來(lái)，成為阻礙社會(huì)公平的攔路虎，引起了從上到下，從中央到地方的方方面面關(guān)注。縮小區(qū)域高等教育的差距，成為民心所向，大眾共識(shí)。

（二）政策源流

金登認(rèn)為，“問(wèn)題源流”產(chǎn)生之后，政策制定者會(huì)關(guān)注這些問(wèn)題，并開(kāi)始出臺(tái)一些政策，而這些政策的產(chǎn)生不是一次性形成的，而是不斷發(fā)展完善。

2011年之前，我國(guó)針對(duì)中西部高等教育的扶持政策零散、斷斷續(xù)續(xù)，不夠系統(tǒng)、全面。中西部高等教育扶持政策始于21世紀(jì)之初，在響應(yīng)“西部大開(kāi)發(fā)”的建設(shè)中，教育部于2001年5月提出“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”。該計(jì)劃由清華大學(xué)、北京大學(xué)等13所教育部直屬重點(diǎn)大學(xué)對(duì)西部13所高校進(jìn)行一對(duì)一對(duì)口支援，所支援的內(nèi)容包括人才培養(yǎng)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)等方面，旨在促進(jìn)西部地區(qū)高等教育的穩(wěn)步快速發(fā)展，培養(yǎng)本地區(qū)建設(shè)所需的高級(jí)專門人才。之后，“對(duì)口支援計(jì)劃”取得了顯著的成果，西部受援高校都有了“零”的突破，受援學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力顯著提高，學(xué)校發(fā)展進(jìn)入嶄新階段。為了繼續(xù)擴(kuò)大援建力度，2004年，教育部決定與中西部還沒(méi)有教育部直屬高校的省或自治區(qū)各共建一所地方所屬大學(xué)，即省屬高校與教育部共建。此舉旨在更好地實(shí)施“科教興國(guó)”戰(zhàn)略和“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，完善高等教育的布局，縮小東部和中西部地區(qū)之間的發(fā)展差異，提高我國(guó)高等教育整體發(fā)展水平，推動(dòng)教育的公平，使知識(shí)更好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

（三）政治源流

民眾對(duì)教育公平的呼聲和中西部省級(jí)政府對(duì)資金的爭(zhēng)取以及我國(guó)“十二五規(guī)劃”的出臺(tái)形成了多源流框架分析模型中的“政治源流”。

優(yōu)秀的高等教育作為稀缺資源已形成共識(shí)，優(yōu)質(zhì)教育資源的分配問(wèn)題更是引起廣泛關(guān)注。國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)招生屬地化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，有的大學(xué)甚至是將年度招生指標(biāo)的60%都投在本大學(xué)所在省份，不同省份的學(xué)生進(jìn)入我國(guó)重點(diǎn)大學(xué)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)并不均等。稀缺資源“不患寡而患不均”，這種現(xiàn)象被媒體加以宣傳和渲染，引起了社會(huì)的普遍詬病，人們更加強(qiáng)烈地呼喚教育公平。

教育公平要求國(guó)家調(diào)整重點(diǎn)大學(xué)的資源區(qū)域分布。中西部省份的政府逐漸意識(shí)到優(yōu)質(zhì)高等教育對(duì)于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要性，不斷向國(guó)家提出關(guān)于省屬大學(xué)納入國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的希望和要求，積極爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家部委的資金和資源支持，以使本地區(qū)高等教育為地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化服務(wù)，以從戰(zhàn)略上最大程度打破其歷史原因造成的不利局面，推動(dòng)自身發(fā)展甚至是上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和2011年啟動(dòng)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2011—2015年）》中均涉及到中西部高等教育加快發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略，表明政府對(duì)中西部高等教育的重視，促使中西部高等教育振興計(jì)劃盡早地提上日程。

三、三源合流

多源流框架分析模型中，政策制定受多種系統(tǒng)的約束，尤其是國(guó)民情緒和政策之窗的稀缺性是需要重點(diǎn)把握的。對(duì)多源流框架分析模型中的問(wèn)題流、政策流、政治流這三流進(jìn)行系統(tǒng)分析，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)民呼喚教育公平的情緒日益高漲。2011年5月，教育部官員審時(shí)度勢(shì)，抓住了這次機(jī)遇，邀請(qǐng)中西部11所高校黨委書(shū)記或校長(zhǎng)赴京參加“中西部高等教育振興計(jì)劃 ”座談會(huì)，正式開(kāi)啟了“中西部高等教育振興計(jì)劃”的序幕。自此，頒布實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃的“政策之窗”正式打開(kāi)，而教育部官員則扮演了政策企業(yè)家的角色，將獨(dú)立的三條源流——問(wèn)題流、政策流、政治流進(jìn)行結(jié)合。

《中西部高等教育振興計(jì)劃》的提出，使針對(duì)中西部不同類型、不同發(fā)展程度的高校的扶持政策也源源不斷開(kāi)始貫徹執(zhí)行，整個(gè)計(jì)劃又包括“中西部高?；A(chǔ)能力建設(shè)工程”和“中西部高校綜合實(shí)力提升工程”?！爸形鞑扛咝；A(chǔ)能力建設(shè)工程”即媒體常說(shuō)的“小211工程”，重點(diǎn)支持建設(shè)中西部24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的100所地方高校的發(fā)展建設(shè)，旨在改善中西部一批高質(zhì)量的普通本科高校的整體辦學(xué)水平。而“中西部高校綜合實(shí)力提升工程”，是繼省部共建大學(xué)政策之后對(duì)中西部14個(gè)省份中的“一省一?！边M(jìn)行又一輪的政策扶持和資金支持，推動(dòng)本區(qū)域內(nèi)辦學(xué)實(shí)力最強(qiáng)、辦學(xué)水平最高、有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的高水平大學(xué)“內(nèi)涵式”發(fā)展，辦出特色，辦出水平。整個(gè)計(jì)劃周期為2012-2020年，并確立了總體發(fā)展目標(biāo)，即“到2020年，中西部高等教育結(jié)構(gòu)更加合理，特色更加鮮明，辦學(xué)質(zhì)量顯著提升，建成一批有特色、高水平的高等學(xué)校，為整體提升我國(guó)高等教育發(fā)展水平、建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”

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