英國(guó)福利國(guó)家改革的理念與實(shí)踐

潘蓓蓓

[摘 要] 通過(guò)以福利國(guó)家改革為背景，按照理念的不同將改革分為70年代新自由主義和90年代第三條道路兩個(gè)階段，分別論述了兩個(gè)階段的改革理念，并以英國(guó)為代表說(shuō)明了兩個(gè)階段改革的實(shí)踐內(nèi)容。兩個(gè)階段的福利制度改革都取得了一定成效，但由于福利制度本身根深蒂固，改革不可避免地具有一些消極作用，且難以觸碰到福利制度的根基。福利國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷的重塑和改革來(lái)平衡個(gè)人與國(guó)家、權(quán)利與義務(wù)、公平與效率之間的關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)的公平和進(jìn)步。

[關(guān)鍵詞] 福利國(guó)家；改革；理念；實(shí)踐；新自由主義；第三條道路

[中圖分類號(hào)] D57 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）07-0113-03

一、引言

福利國(guó)家是一種工業(yè)化的國(guó)家形態(tài)，它是資本主義發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。二戰(zhàn)后，西歐各國(guó)紛紛建立起了福利國(guó)家制度，這一制度在當(dāng)時(shí)有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、平等分配以及廣泛的社會(huì)福利，有助于維護(hù)資本主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)安定。然而，在20世紀(jì)70年代之后，由于全球化的影響，石油危機(jī)引發(fā)了1973-1975年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，又由于福利國(guó)家制度的剛性，經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步引發(fā)了福利國(guó)家危機(jī)，這些危機(jī)具體表現(xiàn)為失業(yè)危機(jī)、老齡危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、制度危機(jī)和文化危機(jī)。它們使得福利國(guó)家的處境日益艱難，福利國(guó)家的改革已經(jīng)勢(shì)在必行。

二、新自由主義思潮的理念與實(shí)踐

面對(duì)20世紀(jì)70年代福利國(guó)家高失業(yè)、高通脹、低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局面，凱恩斯主義已然束手無(wú)策。此時(shí)，以哈耶克、弗里德曼為首，提出了以古典自由主義為基礎(chǔ)的新自由主義。70年代英國(guó)的撒切爾政府是踐行新自由主義的典型代表。

（一）新自由主義的理念

1.提倡自由，反對(duì)分配公平和結(jié)果均等。哈耶克提出市場(chǎng)在資源分配上是最為公平有效的，國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)分配機(jī)制的人為干預(yù)會(huì)使得社會(huì)喪失前進(jìn)的動(dòng)力；社會(huì)公平應(yīng)當(dāng)是相對(duì)公平而不是財(cái)富分配上的公平，應(yīng)當(dāng)提倡機(jī)會(huì)平等而不是結(jié)果平等。哈耶克將人看作是私人領(lǐng)域的市民，強(qiáng)調(diào)理性人，但忽視甚至否認(rèn)了人在公民社會(huì)中的社會(huì)性，這使得公民與公民、國(guó)家和公民之間的聯(lián)系被切斷，國(guó)家自身職能的調(diào)節(jié)作用受到限制。

2.強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的福利，反對(duì)國(guó)家干預(yù)。市場(chǎng)社會(huì)對(duì)個(gè)人福利的最佳調(diào)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由個(gè)人為自身負(fù)責(zé)，反對(duì)國(guó)家以再分配手段對(duì)個(gè)人財(cái)富進(jìn)行重新分配。他們要求削減福利水平，降低財(cái)政支出，通過(guò)稅收減免促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，加快私有化進(jìn)程改革。

3.倡導(dǎo)福利提供應(yīng)具有選擇性。市場(chǎng)自由成為主流觀點(diǎn)，政府僅僅起到守夜人的角色，其強(qiáng)制行為應(yīng)當(dāng)被市場(chǎng)的自由和效益所取代，制度化的社會(huì)福利只能帶來(lái)資源的浪費(fèi)。應(yīng)當(dāng)積極削減制度化的社會(huì)福利，適當(dāng)提供國(guó)家補(bǔ)貼水平，通過(guò)提供選擇式的社會(huì)救濟(jì)彌補(bǔ)和替代社會(huì)福利。

4.強(qiáng)調(diào)供給，批判需求管理模式。新自由主義者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)是由于國(guó)家對(duì)市場(chǎng)機(jī)制過(guò)多地管制導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。他們認(rèn)同“供給創(chuàng)造需求”，政府通過(guò)供給來(lái)增加儲(chǔ)蓄，刺激投資，提高就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）新自由主義的實(shí)踐——以英國(guó)撒切爾政府的改革為例

1979年撒切爾夫人上臺(tái)后，撒切爾政府開(kāi)始在福利領(lǐng)域進(jìn)行重要改革。這次福利國(guó)家改革主要以市場(chǎng)化方法進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)多主體進(jìn)行保障。

1.養(yǎng)老金領(lǐng)域改革。將零售物價(jià)指數(shù)納入國(guó)家基本養(yǎng)老金的計(jì)算，減少國(guó)家給付責(zé)任，大力發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金制度和私人養(yǎng)老金制度。1988年，英國(guó)政府改革強(qiáng)制所有企業(yè)推行職業(yè)養(yǎng)老金制度，為此向企業(yè)承諾了一定的優(yōu)惠性政策。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)多種多樣的私人養(yǎng)老金計(jì)劃的提供，英國(guó)國(guó)民可以自行選擇和購(gòu)買相應(yīng)的私人養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.醫(yī)療領(lǐng)域改革。撒切爾政府一方面成立了新的衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)提供部分非醫(yī)療服務(wù)；另一方面嚴(yán)格醫(yī)生資質(zhì)，通過(guò)預(yù)算進(jìn)行醫(yī)療控費(fèi)，加快國(guó)有醫(yī)院私有化。政府還鼓勵(lì)私人興辦醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)并提供資金支持，

3.失業(yè)領(lǐng)域改革。撒切爾政府通過(guò)多種手段鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，如給予招收工人的企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)貼、啟動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃、制定并實(shí)施一系列就業(yè)培訓(xùn)法律等，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，降低失業(yè)率；同時(shí)嚴(yán)格失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取資格，降低失業(yè)津貼標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)于領(lǐng)取失業(yè)津貼者的監(jiān)察力度，對(duì)于不積極尋找工作的人采取嚴(yán)格的制裁措施。

4.住房領(lǐng)域改革。一方面鼓勵(lì)公共住房的購(gòu)買，尤其提倡私人購(gòu)買行為；另一方面減少政府投入，削減福利開(kāi)支。政府逐步地減少公共住房的建造與供應(yīng)，變公共住房建設(shè)由政府主導(dǎo)為市場(chǎng)主導(dǎo)。

5.教育領(lǐng)域改革。一方面控制高等教育部門公共開(kāi)支，另一方面改革助學(xué)金制度。撒切爾政府減少了教育方面的預(yù)算，削減給予大學(xué)及其研究機(jī)構(gòu)的撥款；同時(shí)實(shí)行“學(xué)生貸款計(jì)劃”，取消了對(duì)全日制大學(xué)生的收入支持、失業(yè)福利和社會(huì)福利等。

此次改革一方面減輕了英國(guó)的福利病，通過(guò)重新確定國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足之處也逐漸表現(xiàn)出來(lái)，即貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)的不公平程度也隨之?dāng)U大。

三、第三條道路的理念與實(shí)踐

20世紀(jì)90年代，“第三條道路”理論由歐洲社會(huì)民主主義在全球化背景下提出。其核心是社會(huì)公正與資本主義的市場(chǎng)能否結(jié)合以及如何結(jié)合的問(wèn)題。其基本原則是變“消極”的福利為“積極”的福利。英國(guó)工黨的第三條道路或稱布萊爾主義是其中的典型代表。

（一）第三條道路的理念

1.倡導(dǎo)社會(huì)投資國(guó)家。由于傳統(tǒng)福利制度支出日益膨脹，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重。稅收的增長(zhǎng)使得人們喪失了工作的意愿，“福利病”的影響日益嚴(yán)重。由此，“第三條道路”吸收了自由主義市場(chǎng)原則，提倡“社會(huì)投資國(guó)家”，改變消極被動(dòng)式的福利給予，以事前預(yù)防的形式提供主動(dòng)的可選擇的福利。減輕政府責(zé)任，重建國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，除政府外其他主體也應(yīng)承擔(dān)起自身的責(zé)任。

2.權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。福利國(guó)家傳統(tǒng)的“大包大攬”式的福利制度難免造成公民的依賴，自上而下的福利政策使公民視享受權(quán)利為理所當(dāng)然，忽視了對(duì)義務(wù)的承擔(dān)。由此，“第三條道路”提出要重建工作的道德倫理，在全社會(huì)倡導(dǎo)權(quán)利與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，權(quán)利共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，調(diào)整國(guó)家與個(gè)人的權(quán)責(zé)關(guān)系，使二者形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、彼此負(fù)責(zé)的互動(dòng)模式。

3.公平與效率兼顧。福利國(guó)家改革的過(guò)程中，一方面仍然堅(jiān)持了歐洲傳統(tǒng)的價(jià)值觀念，倡導(dǎo)“公平、自由、平等和社會(huì)團(tuán)結(jié)”；另一方面，其積極引入市場(chǎng)機(jī)制，采用競(jìng)爭(zhēng)手段提高福利的供給效率，改善公共服務(wù)的供給質(zhì)量。吉登斯認(rèn)為，要分群體實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)，如為無(wú)法工作的人群提供基本保障，為其他人提供多樣性的生活目標(biāo)。要保障全社會(huì)所有成員擁有相應(yīng)的政治權(quán)利及義務(wù)。在促進(jìn)公平的基礎(chǔ)上，利用市場(chǎng)提升效率，兼顧社會(huì)的公平與效率的實(shí)現(xiàn)。

（二）第三條道路的實(shí)踐——以布萊爾政府的改革為例

撒切爾政府的改革取得了一定的成效，但也使得社會(huì)生活失衡，拉大了貧富差距。使得個(gè)人、市場(chǎng)與國(guó)家之間的調(diào)控失去良好的作用。因此，重新審視歷史，彌補(bǔ)撒切爾改革的不足，調(diào)整政府、個(gè)人與市場(chǎng)三者之間的調(diào)控關(guān)系就顯得十分必要。1997年布萊爾工黨上臺(tái)后，決定在福利國(guó)家和自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中走一條“第三條道路”。

1.養(yǎng)老金領(lǐng)域改革。工黨改革的實(shí)踐中主要側(cè)重調(diào)整養(yǎng)老金市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，目標(biāo)是提升養(yǎng)老金制度的機(jī)動(dòng)性與靈活性，并逐步地與市場(chǎng)相結(jié)合，以提升其運(yùn)行效率。一方面在穩(wěn)定國(guó)家基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上繼續(xù)加強(qiáng)職業(yè)養(yǎng)老金制度建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)民眾的自我負(fù)責(zé)精神；另一方面，主張建立國(guó)家第二基本養(yǎng)老金制度，保障社會(huì)弱勢(shì)群體的最低生活需要，以促進(jìn)他們實(shí)際生活水平的提升。

2.醫(yī)療領(lǐng)域改革。布萊爾政府主要通過(guò)進(jìn)行國(guó)民醫(yī)療保健改革，逐步將醫(yī)療保健由一種普遍權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N個(gè)人責(zé)任。他同樣不贊同需求管理模式，強(qiáng)調(diào)醫(yī)療保健的需要應(yīng)當(dāng)以個(gè)人的表現(xiàn)為主，通過(guò)保健教育和保健促進(jìn)從預(yù)防的角度提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從而有效地減輕政府在醫(yī)療健康領(lǐng)域的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少財(cái)政支出。

3.失業(yè)領(lǐng)域改革。新工黨政府強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變理念，促進(jìn)民眾從福利到工作，促進(jìn)就業(yè)，推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)向就業(yè)，督促有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者充分就業(yè)，以加強(qiáng)其個(gè)體救助和自我保障能力，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)在解決就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)改革福利制度，以減輕失業(yè)帶來(lái)的失業(yè)保障負(fù)擔(dān)和高福利帶來(lái)的福利病，促進(jìn)充分就業(yè)、社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

4.最低工資制度改革。最低工資制度在保守黨政府改革期間一度被取消，但這一制度在新的時(shí)期又得以恢復(fù)。1999年4月1日最低工資制度的首次出臺(tái)便使得200萬(wàn)人受益，特別是130萬(wàn)名婦女和20萬(wàn)年輕人。此外，單親父母、家庭工人和少數(shù)族群工人也是受益的群體對(duì)象。由于提高工資使得企業(yè)成本提高，這又將導(dǎo)致裁員的惡果，因此政府將在此層面以積極的手段和方式保障窮人的利益，減輕他們的貧困程度。

布萊爾政府的改革覆蓋到了現(xiàn)有福利制度的各個(gè)層面，改革的形式呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)，既有立法手段，又兼具行政手段；既保持政府托底和監(jiān)管的作用，又積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的力量。同時(shí)，不同于保守黨改革的是，在理念上更加注重公平與效率的平衡和福利供求雙方的關(guān)系的協(xié)調(diào)，針對(duì)具體的福利條款提出了調(diào)整方向，在控制福利支出和減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)方面取得了不錯(cuò)的效果。但是此次改革較為溫和，偏向謹(jǐn)慎和保守，僅僅是對(duì)現(xiàn)行福利制度的局部調(diào)整和協(xié)調(diào)，高福利造成的貧富差距等問(wèn)題依然存在，普遍福利造成的依賴心理仍然存在，社會(huì)公平情況仍沒(méi)有明顯改善。

四、結(jié)語(yǔ)

福利國(guó)家建立之初，其在穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。但隨著人口結(jié)構(gòu)的變化與社會(huì)環(huán)境的變遷，福利剛性使得財(cái)政不堪重負(fù)，社會(huì)運(yùn)行效率低下。福利國(guó)家的改革既存在必然性，又存在必要性。但福利國(guó)家仍然具有其存在的合法性，因此福利國(guó)家不應(yīng)當(dāng)走向消亡，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷的重塑和改革來(lái)平衡個(gè)人與國(guó)家、權(quán)利與義務(wù)、公平與效率之間的關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)的公平和進(jìn)步。

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[責(zé)任編輯：史樸]