淺談養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的立法現(xiàn)狀及完善

盧珊 敖旭 陳曉玉 楊能 李化梅

摘要我國(guó)加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老服務(wù)需求空前高漲，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度立法日益迫切，本文結(jié)合當(dāng)前立法現(xiàn)狀及其相關(guān)問題，提出改進(jìn)當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度立法的建議。

關(guān)鍵詞養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 監(jiān)管 立法 準(zhǔn)入制度 退出制度

隨著我國(guó)人均壽命也越來越長(zhǎng)，老年人群體在全國(guó)總?cè)丝谥械谋戎卣粩嗌仙?，我?guó)社會(huì)老齡化問題正變成社會(huì)眾多矛盾中的突出問題，老齡化不只是老年人需要面對(duì)的問題，更是與社會(huì)中所有家庭及其成員直接相關(guān)的普遍性問題。

然而，我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施及其相關(guān)資源卻極度短缺，且在地域頒上也很不均衡。雖然有大量民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但缺少規(guī)范地監(jiān)管，我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展亂象叢生，因而需要國(guó)家在出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。本文將對(duì)當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出改進(jìn)建議。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度立法現(xiàn)狀分析

隨著我國(guó)老年人口比重越來越高，國(guó)家和民間設(shè)立了大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老日益增長(zhǎng)的需求，為此我國(guó)針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管立法也越來越完善。

（一）基本法律

我國(guó)于2015年頒布的《老年人權(quán)益保障法》是我國(guó)首部、也是唯一一部專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管而設(shè)立的法律。該法對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入做出了相應(yīng)的規(guī)定，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和流程，明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門，以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)責(zé)任及機(jī)構(gòu)調(diào)整或關(guān)閉后的安排事宜等，不過該法律所做出的這些規(guī)定內(nèi)容相對(duì)比較簡(jiǎn)單，并沒有超越此前民政部所頒布的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例文件的內(nèi)容范疇。

（二）行政法規(guī)

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管基本法律立法之前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定，但這些規(guī)定并非只針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是由政府部門以通知或決定形式發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)及養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)建議與工作開展原則，如國(guó)務(wù)院2013年連續(xù)發(fā)布了兩個(gè)文件，其內(nèi)容主要以針對(duì)行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)的意見為主，雖然有關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的規(guī)定，但其強(qiáng)制性都比較弱，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起到監(jiān)管作用也較小。

（三）部門規(guī)章

當(dāng)前，我國(guó)在法律層面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起管理作用的主要是行政部門出臺(tái)的規(guī)章制度，其中以民政部門相關(guān)規(guī)定為主。民政部早在1999年就已經(jīng)出臺(tái)了《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，而2013年先后頒發(fā)了兩個(gè)文件，即《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》與《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》。其中2013年的兩個(gè)文件對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置辦法、準(zhǔn)入條件及其具體的監(jiān)管都做了詳細(xì)的規(guī)定，這些部門規(guī)章性質(zhì)的規(guī)定為當(dāng)前我國(guó)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管提供了重要的依據(jù)。并且，其他政策文件對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也起到制約作用，如老年人建筑以及養(yǎng)老護(hù)理員等機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及責(zé)任保險(xiǎn)等。

（四）地方性法規(guī)

我國(guó)地方政府針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管出臺(tái)了地方性法規(guī)的省市主要有海南?。?014）、無錫市（2014）、上海市（2014）等，其內(nèi)容主要是針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立及其運(yùn)作及具體服務(wù)，明確了“政府扶持優(yōu)惠”的相關(guān)內(nèi)容，旨在對(duì)獲得政府政策優(yōu)惠的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

（五）地方政府規(guī)章

當(dāng)前許多省市的政府部門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)營(yíng)及管理等相關(guān)事項(xiàng)頒布了規(guī)章制度，但從內(nèi)容上來看，這些地方政府規(guī)章與民政部出臺(tái)的規(guī)范文件有很大的重復(fù)性，或者只是對(duì)其中的部分內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充，而未從根本上對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作進(jìn)行突破，同時(shí)各地出臺(tái)的規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、具體內(nèi)容不一致，不利于全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管轄。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法涉及了監(jiān)管主體、內(nèi)容、方式、流程以及法律責(zé)任等方面，但是市場(chǎng)上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)并不規(guī)范，監(jiān)管體系主要存在缺少統(tǒng)籌的監(jiān)管主體、監(jiān)管程序復(fù)雜且混亂等不足。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度立法的完善

（一）提升法律位階，加強(qiáng)地方立法

我國(guó)于2015年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《老年人權(quán)益保障法》，該法雖然首次將養(yǎng)老問題的立法上升到了普通法律層面，但涉及了少量關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的內(nèi)容。另外我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)立法仍然以行政法規(guī)為主，其中地方行政規(guī)章較多，這些政策法規(guī)主要是對(duì)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展地引導(dǎo)與激勵(lì)，只有少數(shù)文件專門為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管而設(shè)立，且這些政策法規(guī)多數(shù)都是政策，而并非是具有立法規(guī)范效應(yīng)的行政性法規(guī)或普通法律，這也直接導(dǎo)致其強(qiáng)制性和制約性比較弱。

隨著我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷增多，單純以政策文件的形式對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范很難滿足社會(huì)大眾的需要，因而有必要將現(xiàn)行政策中的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容上升為法律規(guī)范，使之形成專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律法規(guī)，以對(duì)其準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)及退出等活動(dòng)形成清晰的法律依據(jù)，確保我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠依法運(yùn)行。

各地政府及地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，有針對(duì)性制定出適合本地實(shí)情，且具有較強(qiáng)可操作性的地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法規(guī)，例如可針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員配比、資金規(guī)模以及地方政策對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老事業(yè)的投入在量化標(biāo)準(zhǔn)上做出明確的規(guī)定，以確保依法設(shè)立的地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠有直接可用的具體要求與標(biāo)準(zhǔn)可供參考。

（二）設(shè)立科學(xué)合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度

我國(guó)養(yǎng)老需求的不斷增強(qiáng)和養(yǎng)老事業(yè)的快速發(fā)展，吸引了大批企業(yè)和大量資本涌入養(yǎng)老行業(yè)，但現(xiàn)行的法律規(guī)范在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面設(shè)立的門檻是比較高的，這在很大程度上限制了社會(huì)資本參與養(yǎng)老事業(yè)的積極性，這顯然與我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展形勢(shì)是極不相符的，因而建立科學(xué)合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及條件已經(jīng)成為當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的重中之重。

1.在申請(qǐng)資質(zhì)方面，對(duì)不同人群應(yīng)區(qū)別對(duì)待，并且，立法時(shí)可對(duì)申請(qǐng)人的年齡、身體狀況以及從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面適當(dāng)放寬限制，可重點(diǎn)考慮個(gè)人的信用、業(yè)務(wù)能力。我國(guó)現(xiàn)行的《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l》規(guī)定了申請(qǐng)者信用程度的具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即受到刑事處罰、被吊銷登記證明以及負(fù)債逾期未還的失信人員拒絕申請(qǐng)要求。其次，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)者，通常具有對(duì)老年人護(hù)理及看護(hù)相關(guān)的知識(shí)或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，且應(yīng)當(dāng)在以往的養(yǎng)老服務(wù)工作不能有不良記錄。最后，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立及運(yùn)營(yíng)提供資金支持的投資者，則不需要其具備養(yǎng)老相關(guān)的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)投資者的財(cái)務(wù)狀況及其投資能力進(jìn)行相關(guān)規(guī)范，盡量避免負(fù)債率高的機(jī)構(gòu)或個(gè)人從事養(yǎng)老行業(yè)。

2.在人員配置方面，現(xiàn)行立法規(guī)范對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的資質(zhì)作出了嚴(yán)格的限制，但我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)能力和素質(zhì)普遍還比較低，因而建立和完善養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)制度是當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)立法應(yīng)當(dāng)著重解決的難題，以此明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)本機(jī)構(gòu)護(hù)理人員培訓(xùn)的義務(wù)，督促其履行為護(hù)理員提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)的職責(zé)。

另外，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)制度，既為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員提供免費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)，同時(shí)對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、時(shí)間以及考核等具體細(xì)節(jié)做出明確的規(guī)定，對(duì)專業(yè)能力出眾的護(hù)理員給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，以提升培訓(xùn)制度的效用。最后，立法時(shí)還應(yīng)當(dāng)規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員配備標(biāo)準(zhǔn)，明確護(hù)理員與入住老人的配比。

3.在資金配備方面，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力及其資質(zhì)情況，設(shè)立差異化的資金要求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)條件是影響?zhàn)B老服務(wù)質(zhì)量的主要因素，應(yīng)當(dāng)著重規(guī)范對(duì)床位的資金投入等標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前民政部在設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金投入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)使用了“相應(yīng)”一詞，這種標(biāo)準(zhǔn)是比較模糊的。筆者認(rèn)為，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)的水平確定其資金投入標(biāo)準(zhǔn)，所設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)既要能夠確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，盡量避免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過程中潛在的資金短缺風(fēng)險(xiǎn)，也要堅(jiān)持適度原則，不能夠打擊民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的積極性。

（三）持續(xù)完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)制度

養(yǎng)老行業(yè)的較強(qiáng)專業(yè)性，要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)者具有良好的養(yǎng)老事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力以及對(duì)該行業(yè)的責(zé)任感，國(guó)家在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)者資質(zhì)的規(guī)范，不斷健全監(jiān)管機(jī)制。

1.在運(yùn)營(yíng)資質(zhì)規(guī)范方面，應(yīng)當(dāng)從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)務(wù)能力及其信用度方面規(guī)范其資質(zhì)，該行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者必須具備承擔(dān)民事責(zé)任的能力，有相當(dāng)程度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與業(yè)務(wù)能力，且在信用體系中具有較高的信用度。與此同時(shí)，立法還應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)者資質(zhì)的審查制度與流程，確保對(duì)申請(qǐng)者的資質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確審查，以實(shí)現(xiàn)審查的公正性。要達(dá)成審查的科學(xué)化目標(biāo)，現(xiàn)行法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)選委員會(huì)組成、資質(zhì)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)范。

2.在運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度方面，可在現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上建立和完善相關(guān)制度，如抽查制度、第三方評(píng)估制度和投訴舉報(bào)制度等。我國(guó)香港地區(qū)的突擊巡查制度、美國(guó)的監(jiān)察員制度等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)均是抽查制度的典型代表。引入第三主評(píng)估制度可以彌補(bǔ)政府評(píng)價(jià)存在的不足，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，而投訴舉報(bào)制度則可以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的影響作用。

3.建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出制度。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在其退出時(shí)會(huì)遇到老年人安置的問題，這直接關(guān)系到老人的正常生活以及尋求替代養(yǎng)老服務(wù)，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出制度的核心問題是如何保障老年人的合法權(quán)益。

通常來說，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出制度應(yīng)當(dāng)包含預(yù)警制度、退出清算制度和善后處理制度等多項(xiàng)制度。國(guó)家在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范中明確規(guī)定各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)不足以維持其正常運(yùn)營(yíng)時(shí)，作為其直接管轄部門的民政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)出警告，要求其評(píng)估自身狀況，以確定是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，旨在督促在選擇退出市場(chǎng)前進(jìn)行自我評(píng)估，以決定是否要改善運(yùn)營(yíng)條件，還是停止養(yǎng)老服務(wù)。而民政部門在接到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的退出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法評(píng)估其運(yùn)營(yíng)狀況，以決定是否讓其退出市場(chǎng)。當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定退出市場(chǎng)，且得到了民政部門許可的情況下，還需要通過立法建立退出清算制度，以決定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)與利益的分配問題，優(yōu)先保障債權(quán)人與老人的權(quán)益。最后，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)健全善后處理制度，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職工安置、老人安置和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)剩余財(cái)產(chǎn)的處理等方面的問題進(jìn)行合理處理。

三、結(jié)語

我國(guó)目前關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)立法規(guī)范與社會(huì)發(fā)展并未同步，所出臺(tái)的政策法規(guī)主要是政策導(dǎo)向的文件和規(guī)范，其權(quán)威性有待加強(qiáng)。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)具有一定的特殊性，兼具了社會(huì)道德功能和社會(huì)服務(wù)功能，要實(shí)現(xiàn)其良性運(yùn)作，既需要發(fā)揮市場(chǎng)和一般行政監(jiān)管的規(guī)范作用，也需要健全有關(guān)的監(jiān)督法規(guī)，對(duì)其設(shè)立、運(yùn)營(yíng)以及退出后的安置問題進(jìn)行全面的規(guī)范，只有這樣，才能從根本上保障養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康有序發(fā)展。