網絡化治理中的公共危機管理

韓寶徽 楊劍

[摘 要] 20世紀90年代網絡化治理理論開始興起，該理論最早由美國人提出。它的產生有著豐富的治理實踐和理論基礎，并在社會的發(fā)展中得到運用和推廣。網絡化治理作為一種新興的政府治理模式，其管理實踐包括政府、非營利性組織、社區(qū)、公民等的參與。本文主要探討政府在網絡化治理中的公共危機管理，政府在對公共危機有一個充分認識的同時，吸取網絡化治理相關經驗，懂得利用非政府組織的公共功能，發(fā)揮他們在公共危機管理中的作用，共同構建公共危機管理的防范機制。

[關鍵詞] 政府；網絡化治理；公共危機；公共危機管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 087

[中圖分類號] D523 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）13- 0194- 03

0 引 言

斯托克和斯莫茨關于網絡化治理理論的研究認為，網絡化治理中的各類社會組織可以在信任、溝通和協(xié)調的基礎上與政府一起整合社會資源，政府并不是社會治理的唯一主體。美國斯蒂芬·戈德史密斯等所著的《網絡化治理：公共部門的新形態(tài)》對公共管理新形態(tài)在理論和實踐上做了探索性研究[1]。

國內對網絡化治理的研究相對滯后，張康之、俞可平、林尚立等學者和專家在國外研究的基礎上提出網絡化治理需要實現(xiàn)治理主體的多元化、治理過程的民主化以及治理方式的多樣化，這些都為網絡化治理模式的發(fā)展和研究奠定了基礎。

關于網絡化治理下的公共危機管理研究，海恩斯沃斯認為危機管理是政府用于預防并謀求確認社會危機的一種管理職能，是協(xié)調動員組織資源的戰(zhàn)略管理。史蒂文·芬克將危機管理分為危機防范、危機處理和危機總結三個階段。但是政府的危機管理是關于整個社會公共危機的管理，對公共危機的預防、處理和總結并不只是政府一個組織的責任。網絡化治理下的社會管理，是一種多中心社會主體的協(xié)調管理，那么研究網絡化治理下的公共危機管理就很有必要了。

1 相關概念的界定

隨著社會的發(fā)展，新的政府管理理念要求政府的管理應當是為社會服務，那么網絡化治理下的各類社會組織參與社會管理，涉及的相關概念需要做一個明確的界定。

1.1 公共危機的含義及公共危機管理

公共危機是指在社會運行過程中，由突發(fā)事件引起的導致社會秩序變化和社會行為失范，從而形成對公共生活的嚴重損害，需要政府和領導干部緊急應對并加以及時有效處理的社會狀態(tài)[2]。公共危機產生的原因主要有六種，分別是因公共衛(wèi)生問題而產生的疾病傳播，火災、風暴、地震、洪水在內的自然災害，以及公共交通安全事故、惡性刑事案件、恐怖事件和自然環(huán)境的惡化[3]。

公共危機管理是指政府在社會運行過程中面臨突發(fā)性公共危機的緊要關頭，必須做出非程序化決策的管理活動。在這一管理過程中，政府需要整合社會資源，與社會公眾和其他公共組織進行協(xié)調互動、充分合作，以此來達到化解公共危機的目的和進行災后社會秩序的重建工作。

1.2 網絡化治理與網絡化治理模式

網絡化治理是指以實現(xiàn)社會公共利益為目標，政府除按照傳統(tǒng)自上而下的組織層級結構建立縱向的集權和分權的同時，還必須充分發(fā)揮政府的公共關系，加強與社會第三部門的合作。依靠種種非政府組織行為主體建立起橫向的網絡關系，將公共權力分配給各網絡成員，來共同管理社會公共事務[4]。在網絡化治理過程中，政府的主要任務，就是將性質截然不同的組織與零散的商業(yè)過程嵌入到同一個網絡中，這是網絡化治理有效運轉的關鍵所在。

網絡化治理模式，就是指以政府為核心，社會非政府組織與政府共生于一個治理網絡中的組織模式。在網絡化治理模式下，政府對公共危機的管理需要做好三個方面的準備。首先，由于自然的不可抗力和社會利益分歧產生的矛盾，以及目前人類對自然認識的未知和自然界不確定因素的存在，加上公共危機的復雜性和突發(fā)性特征，政府對公共危機的管理必須提上政府議程，予以足夠的重視。其次，對公共危機的認識和管理不能盲目照搬照套，需要秉持科學的態(tài)度和方法，因地制宜。最后，政府需要明確的是，公共危機管理不只是政府的職責，更涉及全社會，需要動員和整合社會各方面的力量共同參與，在政府的主導下，合作共治。

2 網絡化治理模式的相關經驗

網絡化治理模式在國外的實踐主要是體現(xiàn)公私部門之間的合作共治，在國內主要是體現(xiàn)政府與社區(qū)、社會組織之間的協(xié)調。

2.1 杭州西湖區(qū)社區(qū)網絡化治理體系實踐

2016年6月杭州西湖區(qū)榮獲“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。據(jù)了解，該區(qū)在治理中結合區(qū)實際情況，以最基層的村社為陣地，將政府、社區(qū)、社工、社會組織、居民以及轄區(qū)單位等各種社區(qū)治理力量和資源整合起來，打造一套集服務網、自治網、協(xié)作網與信息網為一體的網絡治理體系，用于解決當前社區(qū)建設存在的普遍問題。

通過厘清社區(qū)職責，探索將政府31項行政性事務收歸街道，首推社區(qū)公共服務分類機制，首創(chuàng)ISO 9001社區(qū)公共服務標準等多項舉措，使社區(qū)服務流程從“自上而下”到“網絡化連接”轉變，構建社區(qū)服務網。

開辟社會組織參與基層協(xié)商的途徑，搭建居民參與平臺，引導群眾和社會組織有序參與，形成富有活力的社區(qū)自治網。

在具體的治理中，整合政府、居民、社會組織等各方資源和力量，依托搭建好的服務和自治網絡，實現(xiàn)社區(qū)合作共享的協(xié)作網。

在線上統(tǒng)籌公共服務、物業(yè)服務、商業(yè)服務和公共資源，通過數(shù)據(jù)、應用、流程、管理四個整合，實現(xiàn)社會服務管理網的全面升級。全力推進“智連線、慧生活”智能社區(qū)平臺建設，形成“互聯(lián)網+社區(qū)民生服務”模式。

2.2 西湖區(qū)社區(qū)網絡化治理啟示

政府在公共危機管理中，建立與社會非政府組織的良好溝通平臺是十分必要的，但同時也需要進一步尊重它們在網絡化治理中的主體地位。政府可以通過與非政府組織建立合作關系、樹立親民的政府形象，以此提高政府在社會公眾中的公信力[5]。

同時根據(jù)各社會組織的性質和專長，將各網絡主體的任務分工明確闡述，讓社會公眾知道在危機發(fā)生時應該如何求助、向誰求助，知道自己可以在危機發(fā)生時可以得到哪些幫助，以及危機發(fā)生后自己的生活會有哪些保障。在網絡化治理的共同目標之下，網絡主體要各管其事，集思廣益、各司其職，集中精力解決社會公眾最關心的生活問題。

3 網絡化治理模式下公共危機應對防范機制[6]的構建

綜上，公共危機的管理不能單純盲目地依靠政府組織的權威影響力加以解決，還需要制定相當合理有序的運行機制。

3.1 厘清政府職責，做好網絡成員的功能定位

在公共危機的網絡化治理模式中，政府部門首先要有明確分工，將權力合理分配給各個部門，由各個部門去完成各項治理任務。然后由政府各個部門將公共危機管理提上政府議程，組建專門的公共危機應對防范小組，邀請專家做好危機的預測工作，為這種非程序化決策問題設置專門的程序化應對機制。

作為中樞核心系統(tǒng)的政府還要解決各網絡成員的定位問題。非營利組織不以營利為目的，開展的志愿公益活動較多，因此能迅速地號召志愿者和動員社會力量，對危機事件的反應程度就比較靈敏、及時，在公共危機管理中思考得也更為深入和全面；私營企業(yè)以營利為目的，為了更好地進行獨立的經濟運行，對技術的開發(fā)和運用就顯得更為熟練和靈活，在日常的網絡化治理中就可以提供技術方面的支持；社區(qū)擁有著貼近基層民眾、貼近現(xiàn)實生活和貼近危機現(xiàn)場的區(qū)位優(yōu)勢，在日常的危機宣傳、危機教育、危機預防和危機監(jiān)控等實際應急過程中就顯得尤為重要；社會公眾是危機事件的直接受害者，他們對危機事件的預防能力和應對水平是決定危機事件應對效果的重要因素，公民的參與不僅可以增加他們對危機事件真相的了解，消除不必要的恐慌，還可以增加他們的危機意識[7]，增強應對危機事件的力量，降低危機事件的管理成本。政府能準確界定好各網絡成員的功能定位，發(fā)揮他們各自的專長，就基本可以形成一個大致的網絡化治理模式，如圖1所示。

3.2 構建公共危機的應對機制

政府要為網絡化治理模式設定近期和中長期的共同目標。然后將任務劃分為不同的小任務分派給各成員，由各成員自己根據(jù)自身的組織發(fā)展戰(zhàn)略擬定自己的與共同目標相一致的小目標。當政府將網絡參與各方集結在一起共同完成一個目標的時候，每個參與方的個人志向都必須既與彼此的目標相一致，也要與更廣泛的目標相一致，才能在公共危機管理中提供有效、及時的公共服務。

而要真正落實這種有效的公共服務，政府可以必要地引入行政機構中的績效管理，將各組織成員在公共危機管理中的績效與責任掛鉤，形成類似于行政組織機構中的“問責制度”。以此來落實網絡成員的“責任清單”，并在此基礎上建立行之有效的激勵機制，給予相應的薪酬和獎懲。這在一定程度上便做到了風險共擔，將原先由政府承擔的社會責任和提供的公共服務，外包給社會非政府組織，以此緩解政府的財政負擔和社會風險。

但是網絡內部的責任問題不能完全依靠制度和任務分工來維持，因為網絡的正常運轉絕大部分需要靠組織成員的自覺，而這種自覺更多來源于彼此之間的信任關系。建立彼此高度信任的關系，政府需要花費大量的時間和精力去尋找和協(xié)調合作伙伴之間的價值觀念。政府要在充分尊重各網絡成員文化差異的同時，要注意尋找文化差異中的共同價值理念，并以此為依據(jù)，積極調整并引導網絡成員樹立新的價值觀念和目標。這樣不僅能夠增強網絡成員間的向心力，還可以減少管理成本，并最終形成一套穩(wěn)定的公共危機應對機制。

主要參考文獻

[1][美]戈德史密斯.網絡化治理：公共部門的新形態(tài)[M].孫迎春，譯.北京： 北京大學出版社，2008.

[2]侯書生，孫思. 公共危機管理與公共關系維護[M]. 北京：紅旗出版社，2013.

[3]詹中原. 公共危機管理之知識網絡分析：以臺灣9·21地震為例[J]. 公共管理研究，2007（00）：175-189.

[4]陳振明. 公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑[M].第2版.北京：中國人民大學出版社，2003.

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[7]賈斌昌. 論我國公共危機管理機制的建立與完善[J]. 臨沂師范學院學報，2005，27（2）：98-101.