政府公共危機管理能力提升

徐澤春

【摘要】隨著國際社會的風云變化及國內(nèi)經(jīng)濟社會的深刻變革，我國進入一個矛盾高風險時期，公共危機事件也隨之進入一個高發(fā)時期，不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高，而且波及的領(lǐng)域?qū)挕⑽：Υ?，嚴重威脅社會公共安全。因此，提升政府公共危機管理能力，對于有效預防和積極應對公共危機，保障人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定，意義重大。

【關(guān)鍵詞】政府 公共危機管理 提升能力 途徑

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

隨著國際社會的風云變化及國內(nèi)經(jīng)濟社會的深刻變革，我國進入一個矛盾高風險時期，公共危機事件也隨之進入一個高發(fā)時期，不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高，而且波及的領(lǐng)域?qū)挕⑽：Υ?，嚴重威脅社會公共安全。公共危機具有爆發(fā)的突發(fā)性、事件的公共性、危害的嚴重性、發(fā)展的不確定性、處置的緊迫性等特點，政府在應對公共危機中扮演著預防員、信息員、消防員、善后處理員的角色，必須提升各級政府公共危機管理能力，才能有效預防和積極應對公共危機，保障人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定。

公共危機的含義、起因及特征

公共危機的含義。公共危機是可以危及所有公民人身安全、容易引發(fā)社會恐慌的危機事件。

公共危機的起因。一般來講，公共危機的起因主要有6種，包括自然災害、公共安全突發(fā)事故、惡性刑事案件、恐怖事件、疾病傳播、自然環(huán)境惡化。

公共危機的特征。公共危機主要有5大特征：一是爆發(fā)的突發(fā)性。人們難以預料危機事件會不會發(fā)生，如果發(fā)生的話，發(fā)生的時間、地點、方式、破壞程度都是一個未知數(shù)。二是事件的公共性。危機爆發(fā)對公共財產(chǎn)、公共安全、公共秩序產(chǎn)生重大影響，應對危機往往需要調(diào)動和整合全社會的人力、物力和財力。三是危害的嚴重性。危機事件會造成政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等方方面面的損失和破壞，給人民群眾帶來生命、財產(chǎn)和精神上的損失和損害，并會滲透到社會生活各個層面。四是發(fā)展的不確定性。公共危機的誘因，危機發(fā)生后的發(fā)展和趨勢，事件影響的廣度和深度，各方面都具有不確定性。五是處置的緊迫性。公共危機一旦發(fā)生，必須采取特別措施進行及時有效的應急處置，處置的反應越快，措施越有力，危機造成的損失就越小。①

政府在公共危機管理中的角色定位

概括地講，主要是當好“四員”：

預防員。公共危機管理重在“防”，應按照“寧可十防九空，不可失防萬一”的要求，及早發(fā)現(xiàn)可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴散。政府要當好公共危機預防員，重點是做到“預警、預習、預安排”?！邦A警”，是指政府處在公共危機處置的前沿陣地，應針對公共危機突發(fā)性、不確定性、緊迫性等特點，建立一套能夠感應危機來臨的預警系統(tǒng)，提前發(fā)出警報。所謂“預習”，是指政府應將應對公共危機的基本知識和技能列入公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會公眾模擬危機情景反復進行預習演練，增強全體民眾的危機意識和抗危機能力。所謂“預安排”，是指政府應做好兩個方面的安排：一是制定本地區(qū)應對公共危機的規(guī)劃與計劃，未雨綢繆，抓好危機應急管理；二是結(jié)合本地實際，制定和完善地方性法規(guī)規(guī)章，為及時有效地應對公共危機事件提供法律依據(jù)。

信息員。在一個高度發(fā)達的信息化社會，掌握信息對處置公共危機十分重要，可以達到運籌帷幄之中、決勝千里之外的效果。政府要當好信息員，就是要按照事前廣泛收集防范信息、事中全面整合與權(quán)威發(fā)布信息、事后跟蹤反饋善后信息的要求，著力構(gòu)建公共危機信息管理系統(tǒng)，使危機信息管理貫穿于危機管理全過程。一是做好事前防范信息收集工作。在公共危機爆發(fā)前，盡可能多地收集相關(guān)信息，加強信息處理，及早發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，做好危機預警和防范。二是做好事中信息整合與權(quán)威發(fā)布工作。整合政府應急管理的所有信息，為戰(zhàn)勝公共危機提供全方位支持，同時，按照慎報原因、快報結(jié)果的原則，在危機發(fā)生第一時間向社會發(fā)布權(quán)威信息，避免謠言傳播，最大限度贏得社會公眾的支持與信任。三是做好事后信息跟蹤反饋工作。公共危機結(jié)束后，加強善后處理階段的信息跟蹤反饋，全面評估危機損失，及時向上級匯報和向社會公布。

消防員。公共危機事件一旦爆發(fā)，要求政府快速反應、果斷處置，快捷有效地控制危機。快速反應，是指政府必須在危機爆發(fā)的第一時間作出反應，及時啟動應急預案，迅速控制局面。果斷處置，是指政府必須在第一時間向上級機關(guān)報告，在本地區(qū)進行全民動員，并依法進行緊急處置，盡量將危機造成的損失降到最低。

善后處理員。公共危機被有效控制乃至消除后，政府要當好善后處理員，恢復社會正常的生產(chǎn)生活秩序。重點需做好三件事：一是開展危機后果評估。組織專業(yè)化評估隊伍，對危機事件產(chǎn)生的誘因、影響及深層次危害作全面評估，督促社會及商業(yè)保險理賠及時跟上，維護好社會穩(wěn)定，為應對類似危機積累經(jīng)驗。二是抓好災后重建。調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，有效利用一切可以利用的資源，積極開展災后重建，盡快恢復正常的生產(chǎn)生活秩序。三是實施心理救助。針對災難對社會公眾尤其是“災害弱者”帶來的心理影響，不僅在物質(zhì)層面給予幫扶，更應在精神層面、心理層面開展救助，努力實現(xiàn)社會全面恢復與科學發(fā)展。②

當前政府公共危機管理中存在的主要問題

缺乏危機防范意識。一是不重視危機預防。忽視危機預防，重視危機應對，是當前政府在公共危機管理中存在的普遍問題。危機爆發(fā)之前思想松懈、麻痹，對潛在隱患重視不夠；危機爆發(fā)后嚴防死守，不惜一切代價，利用行政權(quán)力和手段快速處置。這種“兵來將擋，水來土掩”的被動應急方式雖有效率，但會耗費大量的人力社會資源。二是缺乏危機預見能力。公共危機屬于非常態(tài)性事件，危機應對和控制沒有先例可循，當危機的前兆出現(xiàn)以后，由于思想上不夠重視，導致不能正確識別危機，從而錯失將危機扼殺在搖籃中的機會，2003年發(fā)生的SARS事件就是一個證明。三是公民危機意識教育組織不力。我國無論是學歷教育、職業(yè)教育還是技能培訓，都沒有設(shè)置安全教育、應急自救方面的課程，對公共危機應對的宣傳力度不大，基本上停留在宣傳一些簡單的消防安全知識層面，社會公眾的安全意識和逃生技能十分貧乏。

法律法規(guī)建設(shè)相對滯后。一是立法相對滯后。從我國公共危機管理實踐來看，雖然制定了《突發(fā)事件應對法》、《戒嚴法》和《防震減災法》等一些處理公共危機事件的法律，但在公共危機立法上還有不少漏洞。如沒有制定《公共安全法》、《反恐怖法》等。二是法律制定部門主義色彩較重。有的法律表現(xiàn)出濃厚的部門主義色彩，像《防洪法》、《防震減災法》等，在發(fā)生洪水、地震等自然災害危及公共安全時，分別由不同的領(lǐng)導機構(gòu)來主導和應對，使得公共安全的組織領(lǐng)導和制度保障體系不全、力量分散，三是有些法律難以落實到位。《突發(fā)事件應對法》對建立社會動員機制做出了規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中，社會動員做得不夠，公民參與的路徑渠道較窄，與法律規(guī)定還有較大差距。

政府應急管理缺乏統(tǒng)籌。一是危機決策不能保證科學。目前，我國各級政府雖然從上到下組建了應急機構(gòu)，形成了一個應急聯(lián)動體系，但在實際危機處置過程中，基本上還是成立臨時性的指揮機構(gòu)，組成人員從相關(guān)單位抽調(diào)。這樣的組織機構(gòu)往往規(guī)格較高，指揮有力，有權(quán)威性但缺乏專業(yè)性，尤其是缺乏科學應對危機的復合型、專業(yè)型人才，在可能迅速蔓延的公共危機面前，很難在最短的時間內(nèi)作出科學的、正確的決策。二是應急管理體制不順、條塊分割。為了抵御各種災害，更好地保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全，政府組建了110、119、120等應急救助平臺，充實了災害救援力量。但由于現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導致各種災害救援力量分散在不同行業(yè)與部門，不能夠協(xié)調(diào)聯(lián)動。三是應急預案不細不實，針對性和操作性不強。各級政府雖然都制定了危機事件應急預案，但應急預案體系還不完善，沒有覆蓋各行各業(yè)各領(lǐng)域，部門之間溝通機制不暢，與實戰(zhàn)需要存在較大差距。

危機應對社會協(xié)同不夠。一是政府大包大攬現(xiàn)象嚴重。在我國傳統(tǒng)觀念中，處置公共危機事件，過分依賴政府，特別是依賴政府強有力的政治動員和行政動員能力，這是我國政府的優(yōu)勢，但由于政府被視為危機處理的唯一主體，在這種社會心理狀態(tài)下，一旦政府不堪重負、疲于應付，會帶來一種災難性的后果。二是沒有建立多元主體參與危機管理機制。由于法律、政策、觀念等原因，我國目前的非政府組織和民間力量發(fā)育并不成熟，致使公共危機處理中，非政府組織和民間力量缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處于一種盲目無序狀態(tài)，沒有發(fā)揮出應有的積極作用。

危機信息管理體系不完善。一是危機預警信息碎片化。我國目前沒有編制危機預警信息收集規(guī)劃，也沒有建立危機預警信息收集平臺，各種危機預警信息處于一種散亂狀態(tài)，沒有做到互聯(lián)互通。二是危機信息分析不科學。主要是人才隊伍匱乏，專家力量薄弱，對危機事件發(fā)生后如何對信息進行搜集、分析、預測，沒有建立起科學的制度規(guī)范。三是危機信息發(fā)布機制不成熟。在緊急狀態(tài)下，怎樣進行危機信息發(fā)布，怎樣與社會公眾進行有效溝通，怎樣與媒體互動，都缺乏成熟的制度設(shè)計，致使有的政府部門為了保護自身利益，不愿意將信息上報或?qū)ν獍l(fā)布。

提升政府公共危機管理能力的途徑

樹立科學的公共危機管理理念。一是樹立預防為主的理念。凡事預則立，不預則廢。應按照預防為先、教育為先、人才培養(yǎng)為先的思路，將危機預警作為危機管理的第一道防線，在危機爆發(fā)之前做好預判，作最壞的打算、最好的準備，將危機的危害降到最低；將危機意識及應急自救技能納入各級各類教育的重要內(nèi)容，全面增強公民的危機意識和應急自救能力；加大危機管理人才培養(yǎng)力度，為科學應對危機提供人才支撐。二是樹立危機可防可控的理念。隨著我國發(fā)展進程的加快、社會開放程度的提高及信息化水平的提升，公共危機事件會不斷增多，政府應冷靜客觀地看待這種變化，沒有必要過度擔心危機可能造成的混亂，只要科學預防、及時處置，任何危機都能得到控制。三是樹立科學應急的理念。預防災害中應充分體現(xiàn)科學原則，處置危機中重視專家的直接參與，建立和充實專家?guī)?，請專家參與評估，并在第一時間到位，與應急隊伍協(xié)同作戰(zhàn)。

完善公共危機管理法律法規(guī)體系。一是加快立法步伐，做到有法可依。在現(xiàn)有法律體系基礎(chǔ)上，抓緊研究制定公共危機管理涉及到的法律法規(guī)，包括與之相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的法律法規(guī)，覆蓋立法盲區(qū)，形成一整套科學合理、操作性強的公共危機管理法律體系，使公共危機管理有法可依。當務(wù)之急，應盡快制定《緊急狀態(tài)法》、《食品安全法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等配套及關(guān)聯(lián)法律。二是依法啟動行政應急措施，做到有法必依。危機狀態(tài)下啟動行政應急措施，會對公民權(quán)益產(chǎn)生影響，按照這一標準，行政應急措施分為授益性、負擔性、限制性三類，授益性應急措施是指授予公眾直接權(quán)益，如緊急救助、安置、保護、保障等行為；負擔性應急措施是指增加公民負擔，如征用、征調(diào)等行為；限制性應急措施是指限制或剝奪公民基本權(quán)利的行為，如限制人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。③應通過明確政府行使行政緊急措施的范圍和邊界、程序、條件等，促使政府依法行政。三是堵塞行政執(zhí)法漏洞，做到執(zhí)法必嚴。公共安全事故的發(fā)生大多是源于對企業(yè)安全監(jiān)管不到位，特別是食品安全領(lǐng)域，這是引發(fā)公共危機的重大隱患。針對法規(guī)滯后、標準缺失，有關(guān)行政執(zhí)法部門拉扯不清、有責就讓、有利就上的實際情況，應按照標準化、規(guī)范化的要求，堵塞行政執(zhí)法漏洞。標準化，就是統(tǒng)一食品安全標準，避免標準交叉重疊造成食品安全監(jiān)管障礙；規(guī)范化，就是深化行政管理體制改革，厘清與整合相關(guān)部門食品安全執(zhí)法職能，加強對食品安全鏈條不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

完善政府公共危機管理應急聯(lián)動體系。一是建立公共危機管理決策體系。按照高位協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的要求，成立由各級主要負責人掛帥的公共危機管理專門機構(gòu)，負責對公共危機的統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮，確保能在短時間內(nèi)做出反應及領(lǐng)導指揮安全處理全局工作。二是整合政府常態(tài)職能與應急職能。堅持把應急管理工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局統(tǒng)籌考慮，納入常態(tài)管理內(nèi)容，形成主要領(lǐng)導既掛帥又出征，分管領(lǐng)導具體抓、抓具體，一級做給一級看，一級帶著一級干的工作格局。三是推進政府部門整體聯(lián)動。按照統(tǒng)一平臺、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、分類處置的要求，打造一個應急救助服務(wù)信息化平臺，全面整合部門應急救助信息與資源，提高應急救助的能力與效率。

完善政府與社會協(xié)同應對危機工作體系。一是明確公民、法人和其他組織參與公共危機應對是法定義務(wù)?！锻话l(fā)事件應對法》規(guī)定，每個社會成員和社會組織都有義務(wù)參與突發(fā)公共事件的應對。政府應當加強宣傳，有效調(diào)動社會公眾參與公共危機管理的主動性與積極性。二是充分發(fā)揮社區(qū)的作用。在社區(qū)建立完善專業(yè)人才儲備系統(tǒng)，為處置危機提供各類專業(yè)人才隊伍；社區(qū)應組織居民開展應急演練，提高居民應急應對能力；災害發(fā)生后，以社區(qū)為單位組織群眾自救互救。三是充分發(fā)揮民間救援隊伍的作用。除了進一步完善政府救援隊伍外，還應大力加強民間救援隊伍建設(shè)，以法律形式明確民間救援的性質(zhì)和應當遵循的規(guī)則，推動民間救援健康發(fā)展。四是充分發(fā)揮非政府組織的作用。在公共危機處理中，很多事務(wù)具有較高專業(yè)化的特點，這方面非政府組織可以有效彌補政府專業(yè)性不足的缺陷。因此，各級政府在制定公共危機應急預案中，應將非政府組織有機納入公共資源范圍，引導其參與公共危機的應對。

完善緊急狀態(tài)下信息披露工作體系。危機事件發(fā)生后，信息是一種稀缺資源。政府應按照第一時間搶占輿論制高點、第一時間發(fā)布權(quán)威信息的要求，及時向社會公眾披露危機處理相關(guān)信息。特別是應正確處理與各類新聞媒體的關(guān)系，以正面信息引導公眾。提升與媒體打交道的能力，概括起來就是三句話，即“善待媒體、善用媒體、善管媒體”。“善待媒體”，就是要始終堅持尊重媒體、尊重記者、尊重記者的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，贏得媒體和記者的理解和支持；“善用媒體”，就是要增強與媒體打交道的主動性，敢于面對媒體，努力把握新聞報道規(guī)律和輿論傳播規(guī)律，提高掌握輿論主動權(quán)的能力，在處置危機中牢牢掌控局勢、穩(wěn)定局面；“善管媒體”，就是要加強對媒體的監(jiān)管，鞏固傳統(tǒng)媒體宣傳陣地，高度重視以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型媒體，堅持用正能量來占領(lǐng)輿論陣地，堅持用正確的輿論導向來影響廣大民眾。

（作者單位：黃岡師范學院政法學院）

【注釋】

①楊冠瓊：“危機事件的特征、類別與政府危機管理”，《新視野》，2003年第6期，第44頁。

②馬懷德：《應急反應的法學思考》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第161頁。

③陳福今，唐鐵漢：《公共危機管理》，北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2006年，第185頁。

責編 /韓露（實習）