新公共服務理論視角下的美麗鄉(xiāng)村建設工作研究

李林穎 陳慶娟

摘 要：美麗鄉(xiāng)村建設作為推進生態(tài)文明建設的重要組成部分，其建設的成效好壞直接影響著美麗中國的建設水平的高低。但當前的美麗鄉(xiāng)村建設工作仍然存在諸多問題，這將制約美麗中國的建設水平。為此，在分析新公共服務理論與美麗鄉(xiāng)村建設之間的契合關系的基礎上，并以廣西E縣開展美麗鄉(xiāng)村為例，探討提出了促進美麗鄉(xiāng)村建設工作的對策，即注重服務而非掌舵，建設服務型政府；地方政府主體思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；加強美麗鄉(xiāng)村工作人員的責任意識；提高公眾參與意識，完善公眾參與制度。

關鍵詞：新公共服務理論；美麗鄉(xiāng)村；公眾參與

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.23.012

1 新公共服務理論與美麗鄉(xiāng)村建設間的契合關系

1.1 新公共服務理論的內(nèi)涵

“以公民為中心”作為新公共服務理論的理念，體現(xiàn)在治理系統(tǒng)中公共行政所要扮演的角色。相關內(nèi)涵包括：第一，重服務而并非掌舵的政府職能。體現(xiàn)了政府所扮演的角色應是“調(diào)停者”和“中介人”的角色。第二，政府的思考或者決策需要有戰(zhàn)略性，民主性的行動。開展任何一項公共事務活動，都應當由有戰(zhàn)略性的思考，建立長遠的目標和規(guī)劃；同時在開展行動的過程中要聽取相關公民的意見及建議。第三，所倡導的政府責任觀表現(xiàn)為多元化。強調(diào)多種標準對政府行政官員行為的影響，且行政官員應具備高于市場空間的關懷精神，在立法活動、政治規(guī)范、建設活動、社區(qū)價值和公民利益等發(fā)展活動事務中都應有他們的身影。

1.2 美麗鄉(xiāng)村建設的內(nèi)涵

美麗鄉(xiāng)村建設與廣大農(nóng)村群眾追求美好生活、主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)美麗中國目標等方面息息相關。換言之，其內(nèi)涵在于：第一，強調(diào)多元主體的參與。對于系統(tǒng)而復雜的長期的美麗鄉(xiāng)村建設工程來說，單靠的政府主導實施是完成不了的。第二，強調(diào)要有長遠的規(guī)劃。因為這事關廣大人民群眾的美好生活向往，需要做長遠的規(guī)劃。第三，強調(diào)美麗鄉(xiāng)村建設是推進我國生態(tài)文明建設的主要的必不可缺少的一部分。

1.3 新公共服務理論與美麗鄉(xiāng)村建設間的契合關系

1.3.1 由掌舵到服務的政府職能轉(zhuǎn)變

解決公共事務時，大多數(shù)時候政府的地位并非是控制和主導的，而更多的是扮演一種參與者角色，新公共服務理論強調(diào)服務才是政府的職能，而并非掌舵。新公共服務理論強調(diào)為公民營造一個良好的氛圍，注重與私營的及非營利性組織合作為解決公共問題而尋找辦法。而美麗鄉(xiāng)村建設理念也是強調(diào)政府在推進美麗鄉(xiāng)村建設過程中應從“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸虚g人”，將廣大公眾組織起來，為他們積極參與美麗鄉(xiāng)村建設創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，一起為建設美好的家園而努力奮斗。因此可以得出，新公共服務理論和美麗鄉(xiāng)村建設理論都強調(diào)政府的職能是為公眾服務的。

1.3.2 “以人為本”的價值取向

新公共服務理論強調(diào)政府必須要樹立為公民服務的理念，在處理公共事務過程中更要尊重公民的意愿和權利，并通過民主協(xié)商一起尋找辦法來解決公共事務出現(xiàn)的問題。而美麗鄉(xiāng)村建設理念也是一樣地強調(diào)堅持為公民服務的價值理念，要求建設美麗鄉(xiāng)村過程中須尊重公眾的建議權，并在美麗鄉(xiāng)村建設方案制定過程中吸納廣大公眾合情合理的意見對策，積極調(diào)動廣大公眾參與到美麗鄉(xiāng)村建設工程的推進中。同時，要做到切實維護公民利益還應完善公民相關的參與機制以便不斷拓寬公民的參與渠道，明確公民的參與義務以及保障公民的參與權。

1.3.3 以實現(xiàn)“公共利益”為終極目標

新公共服務理論認為公共利益是目標，而并非副產(chǎn)品。要求行政官員以建立集體、共享的公共利益為目標。在從事“五位一體”的相關活動中，都需要把公共利益放在首要位置上。而美麗鄉(xiāng)村建設作為生態(tài)文明建設非常重要的一部分，是有效改善農(nóng)村人居環(huán)境、實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的重要舉措，可以維護最大多數(shù)人的生態(tài)環(huán)境利益。而美麗鄉(xiāng)村建設的最終目標也是為了實現(xiàn)廣大人民群眾的公共利益。因為美麗的鄉(xiāng)村是廣大人民群眾生存的搖籃，美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境會造福廣大的人民群體。然而，日趨惡劣的農(nóng)村生活環(huán)境勢必會給廣大人民群眾共同生存的家園帶來災難。因此，推進開展美麗鄉(xiāng)村建設是為廣大的人民群眾建設美好的家園，這也是整個社會的共同利益。

2 新公共服務理論視角下美麗鄉(xiāng)村建設中的困境——基于E縣個案解釋

2016年，廣西E縣認真貫徹縣委、縣人民政府的工作部署和要求，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設工作，并取得了一定的成績。第一，E縣關于“三清”工作得到了鞏固和提升。一年來共出動人員10.14萬人次，清理衛(wèi)生死角512 處，清除生活垃圾2506噸；清理河道38 條段、河道漂浮物326噸；清潔田園0.45萬畝次，清撿農(nóng)藥瓶0.52萬個、廢棄物34噸，農(nóng)村的生產(chǎn)和生活環(huán)境得到了很大地改善。第二，在鞏固清潔鄉(xiāng)村活動成果的同時，以開展村屯綠化、水源凈化、道路硬化三大工作任務為重點，全力推進生態(tài)鄉(xiāng)村建設。廣西E縣雖然在美麗鄉(xiāng)村建設活動中方面干出了一些效果，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前廣西E縣在推進美麗鄉(xiāng)村建設過程中仍舊存在不少問題，亟待改進。

2.1 政府重掌舵，輕服務

新公共服務理論指出，幫助公民表達和滿足他們的共同利益需求是公共行政人員的工作責任。而關于農(nóng)村村民，他們所希望的一個共同利益就是要擁有一個美麗和諧舒適的鄉(xiāng)村環(huán)境。但在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，廣西E縣地方政府在開展美麗鄉(xiāng)村建設過程中仍舊扮演著“掌舵者”的身份。一方面，為了能夠完成上級領導安排的建設美麗鄉(xiāng)村的任務，地方政府常常是組織召開各個部門主要領導的會議，然后討論研究制定本地區(qū)開展美麗鄉(xiāng)村建設方案，在整個方案制訂過程中都是由他們決定的，較少或沒有征詢當?shù)毓姷囊庖?，缺乏強烈的為廣大人民群眾服務的意識。另一方面，地方政府為了盡快見到收效，使得以偏概全式的做法普遍存在，如美麗鄉(xiāng)村建設的重要板塊和見效較快的部分“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”這一板塊成為主要著力點。

2.2 地方政府主體思考缺乏戰(zhàn)略性，行動缺乏民主性

美麗鄉(xiāng)村建設作為一項長期而復雜的重大民生工程，必須要地方政府進行戰(zhàn)略性的思考，注重科學合理和長遠的規(guī)劃，且在開展工作過程中要具備民主性，這樣才可以有序推進美麗鄉(xiāng)村建設的不斷發(fā)展。但當前地方政府在開展美麗鄉(xiāng)村建設過程中卻缺乏戰(zhàn)略性的思考，沒有做好長遠的規(guī)劃，重建設缺戰(zhàn)略性的思考規(guī)劃現(xiàn)象時有發(fā)生，且在開展過程中缺乏民主性。如在美麗鄉(xiāng)村建設配套資金方面，E縣地方政府沒有進行戰(zhàn)略性的思考，只是一直在等待“三民”活動的市縣級配套資金，導致活動開展緩慢。又如各項產(chǎn)業(yè)基礎薄弱。E縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和各項基礎設施相對比較薄弱，但E縣在開展美麗鄉(xiāng)村建設工作中，卻沒有對各項產(chǎn)業(yè)基礎進行戰(zhàn)略性的思考，進行長遠的規(guī)劃。

2.3 美麗鄉(xiāng)村工作人員責任意識較低

一些地方政府的行政文化中形成的官僚作風、形式主義等消極因素影響著美麗鄉(xiāng)村建設工作者的工作效果。他們?nèi)狈λ刭|(zhì)意識和淡薄的服務理念，使得他們忽視了或者無法意識到美麗鄉(xiāng)村建設工作對于生態(tài)文明建設和廣大公眾的美好生活的重要意義，以致他們在開展美麗鄉(xiāng)村建設工作過程中會出現(xiàn)短視行為或者不作為。正如E縣在美麗鄉(xiāng)村建設推進過程中，實施了多項政策來提高美麗鄉(xiāng)村工作人員的責任意識。一是E縣美麗鄉(xiāng)村建設領導小組與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各牽頭單位簽訂責任狀，責任狀明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各牽頭單位的目標責任任務、考核方式以及獎懲方式，做到分工明確、責任到人。二是完善考核評比機制。出臺《“美麗E縣·生態(tài)鄉(xiāng)村”活動督查考評辦法》，實行“月考評·季評比”制度，將開展生態(tài)鄉(xiāng)村活動作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各單位的政績考核及績效考評的主要內(nèi)容；對生態(tài)鄉(xiāng)村活動成效明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予一定的資金補助，采取財政貼息、補貼、補助、配套投入等形式，對村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培植、農(nóng)村基礎設施建設等方面進行獎勵和補貼。但依舊有美麗鄉(xiāng)村建設工作人員出現(xiàn)短視行為或者不作為。

2.4 公眾參與不足

當前，美麗鄉(xiāng)村建設中的公眾參與力度還相當不足，究其原因如下。

2.4.1 村民對美麗鄉(xiāng)村的認知不深

由于一些村干部和村民存在錯誤的認識，認為美麗鄉(xiāng)村建設過程是“政府部門的政績問題，和普通老百姓沒有什么關系”，因而，在美麗鄉(xiāng)村建設的推進工作中，缺乏主動性和創(chuàng)造性，主體意識不強，且參與水平和力度有限。如部分村民對“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設認識不足，環(huán)保意識不強，臟亂差的現(xiàn)象仍存在。有些鄉(xiāng)村已經(jīng)配備了垃圾收集箱，但部分村民仍然亂丟垃圾；有些偏遠山區(qū)的河道坑溝、道路沿線、房前屋后、田間地頭等處仍可見塑料、農(nóng)用地膜、農(nóng)藥瓶等白色污染物。另外，一些地方政府常常忽視村民的主體地位，不注重宣傳教育，也未考慮到村民的現(xiàn)實需求。

2.4.2 公眾參與機制不完善

公眾參與只有得到法律的保障，從法律層面上完善保障參與機制，才有相關各方相應的權利和義務來進行開展。目前，雖然我國在美麗鄉(xiāng)村建設方面的法律體系總體上還是比較完善的，但是在立法層面還存在諸多不足，特別是關于公眾參與美麗鄉(xiāng)村建設的法律規(guī)定、程序等方面還相當不完善，缺乏系統(tǒng)性和可操作性不強等問題，以及缺少具體的規(guī)定和實施程序。

3 新公共服務理論視角下美麗鄉(xiāng)村建設應采取的對策

3.1 注重服務而非掌舵，建設服務型政府

的確，曾經(jīng)政府實施“掌舵”行為確實對美麗鄉(xiāng)村的建設工程起著一定的有效作用。但是，隨著時代的發(fā)展以及建設難度的加大，建設美麗鄉(xiāng)村單由地方政府“掌舵”是不可以完成的，這需要各方利益團體合作治理才能達到應有的成效。所以在新公共服務理論視角下，要完成美麗鄉(xiāng)村的建設目標，必須使得地方政府轉(zhuǎn)變角色，應該由“掌舵者”向“服務者”、“中介人”甚至是“裁判員”的角色轉(zhuǎn)變。地方政府一方面要注重服務而非掌舵，堅定服務的理念，建設服務型政府；另一方面應當實行多元合作治理的模式，與村民、相關NGO以及地方企業(yè)合作協(xié)商，以期更好解決關于建設美麗鄉(xiāng)村的問題并合力建設完成美麗的鄉(xiāng)村家園。

3.2 地方政府主體思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性

美麗鄉(xiāng)村建設工作的長期性離不開地方政府的戰(zhàn)略性思考。首先，要始終圍在“美麗鄉(xiāng)村”建設的目標上，主動與村民進行積極的溝通，并與廣大村民一起制定出合理的有戰(zhàn)略性的規(guī)劃。此外，要加強對廣大公眾建設意識的引導，組織各有關益群體都參加到美麗鄉(xiāng)村建設工作中來，使得實施的美麗鄉(xiāng)村建設活動體現(xiàn)民主性。最后，戰(zhàn)略性的思考需要資金作為后盾，因此要積極籌資，加快建設。一是各牽頭部門和實施單位積極向上級部門申請下?lián)芨黜椗涮踪Y金；二是整合各部門的涉農(nóng)資金投入，加快“三民”專項活動的開展，進一步完善農(nóng)村的各項基礎設施。

因此，唯有地方政府從美麗鄉(xiāng)村建設工作的大局上，整體戰(zhàn)略上進行思考和決策，并且發(fā)揮應有的民主性，主動聽取廣大人民群眾的民主意見，才能使得美麗鄉(xiāng)村建設活動有效實施。

3.3 加強美麗鄉(xiāng)村工作人員的責任意識

新公共服務理論提到，公職人員需要注重每位公民的公共權益，強調(diào)終極目標是實現(xiàn)公共利益。而在建設美麗鄉(xiāng)村工作中，公眾美好生存的權益是擁有一個美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境。因此，參與建設美麗鄉(xiāng)村的工作人員應主動擔起責任，轉(zhuǎn)變不良的官僚作風以及形式主義等作風問題，樹立科學的工作作風，提升相關工作技能，為有效推進美麗鄉(xiāng)村建設工作奠定良好的基礎。同時，美麗鄉(xiāng)村建設工作人員要認真聽取村民、相關專家以及地方美麗鄉(xiāng)村建設NGO對美麗鄉(xiāng)村建設工作的意見，力求實現(xiàn)公眾共同關心的美好環(huán)境的公共利益。最后，健全關于督促檢查的機制。實行“一月一督查”，定期或不定期對開展的活動工作情況進行督查。

3.4 提高公眾的參與意識，完善公眾參與制度

新公共理論認為：公民參與是實現(xiàn)民主治理的有效而正確的做法。因而，地方政府要不斷增強社會公眾的參與意識，同時致力于完善美麗鄉(xiāng)村建設的公眾參與機制。

3.4.1 提高村民參與的意識，調(diào)動村民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性

美麗鄉(xiāng)村建設需要村民的廣泛參與。因此地方政府在開展美麗鄉(xiāng)村建設過程中，必須要重視村民的主體地位，提高村民的參與意識。當前，作為美麗鄉(xiāng)村建設最主要推動者的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，必須要加強宣傳相關政策，讓農(nóng)民充分認識到美麗鄉(xiāng)村建設是能夠改善民生、促進農(nóng)村經(jīng)濟向前發(fā)展的重要舉措。同時要在美麗鄉(xiāng)村建設的有關政策、方案制訂中，采用“會話”“座談”等形式引導村民積極參與，主動為有關政策和方案的制訂提出合理化意見，以確保政策和方案內(nèi)容的科學性和民主性。

3.4.2 完善公眾參與機制，為公眾參與提供有效的路徑

從法律立法層面下功夫，以便改變目前公眾在美麗鄉(xiāng)村建設工作中的參與機制不完善問題?；韭窂饺缦拢阂环矫媸窃鰪姽妳⑴c美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)定的權威性，即提高有關公眾參與美麗鄉(xiāng)村建設的法律層次，把現(xiàn)有的規(guī)定、條例和政策等上升為法律；另一方面是將公眾參與美麗鄉(xiāng)村建設納入法制化的軌道，明確有關義務和權利，并明確規(guī)定公眾參與的主體、程序、范圍和方式等。

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