我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險法律制度的構建

摘 要 農(nóng)村土地向集體化、規(guī)?；较虬l(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地規(guī)?；l(fā)展的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要要求，但是由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中制度保障不健全，導致土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)雙方存在毀約行為等潛在風險，流轉(zhuǎn)雙方互不信任產(chǎn)生了很多矛盾，農(nóng)戶的合法權益得不到保護，所以我國目前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度偏低，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?；诖?，本文認為需從多途徑思考如何降低土地流轉(zhuǎn)風險，為了保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權益，特別是保障農(nóng)民的合法利益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險法律制度的構建就尤為重要。

關鍵詞 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 保險制度 法律完善

作者簡介：張妮，河北經(jīng)貿(mào)大學，研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.250

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險概述

在農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的過程中，存在一定的風險，比如土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的拖欠租金、承租方違約、自然災害和市場交易風險等，這些風險的存在在某種程度上阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，因此在農(nóng)業(yè)集體化規(guī)?；l(fā)展的背景下，農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保險就顯得尤為重要，但是我國目前還沒有農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險這一險種，應創(chuàng)新保險服務和產(chǎn)品，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)劃入保險服務中。成都邛崍市首先嘗試了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險，簽訂全國第一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險合同，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的風險予以防范。成都邛崍市在全國首創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制：通過“土地專業(yè)合作社+農(nóng)業(yè)種植業(yè)合作社+流轉(zhuǎn)土地+農(nóng)民+農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”的模式，成功解決了土地流轉(zhuǎn)過程中關于保護農(nóng)民利益的關鍵問題。參照此模式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險進行定義，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險是承租方與保險公司簽訂保險合同，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的預期收益等財產(chǎn)性利益作為保險標的，在保險條件成就時，保險公司按照相應的賠償標準對被保險人即農(nóng)戶進行賠償?shù)谋ｋU類型。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險法律制度的現(xiàn)狀及功能

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險法律制度的現(xiàn)狀

根據(jù)2015年河北省農(nóng)業(yè)廳公布的數(shù)據(jù)，河北省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達到2324萬畝，占全省家庭承包耕地面積比重的27.7%，流轉(zhuǎn)面積較2010年增長了19%。全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模比為27.3%，由此可見河北省作為重要的農(nóng)業(yè)大省，其流轉(zhuǎn)規(guī)模卻剛達到全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的平均水平，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小反映出我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度較低。原因在于，一方面農(nóng)民具有很強的“戀地”情結，許多城里人不理解為什么農(nóng)民會頑固的守著自己那收益不高的土地，以為是農(nóng)民的固步自封和頑固不化，然而農(nóng)民并不愚昧，因為土地具有巨大的潛在價值，在我國的每一個時代，只要掌握了土地，就掌握了這個國家最大的權柄，農(nóng)耕文明的血液早已浸透這個民族思想和生產(chǎn)生活的方方面面。我黨之所以能摧枯拉朽般打敗國民黨，一方面在于信仰馬克思主義，一方面在于進行了土地革命。即使在現(xiàn)代的中國，土地依然是財富真正來源，君不見城中村盼拆遷的村民，貪污過億的村長，和想方設法拍下土地的房地產(chǎn)商。并且農(nóng)民對土地是有感情的，土地是其生產(chǎn)和生活的全部，是其生存的保障和尊嚴的載體，土地一旦流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶就失去了賴以生存的生產(chǎn)資料和身份的證明，所以農(nóng)戶們寧愿粗放經(jīng)營也不愿將土地流轉(zhuǎn)。另一方面在于農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保險的缺失，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶對其承包的土地的權利的轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移過程中存在市場風險、自然風險和履約風險等，土地流轉(zhuǎn)過程中，承租企業(yè)和農(nóng)戶簽訂了流轉(zhuǎn)合同，在其后的流轉(zhuǎn)過程中承租方單方違約致使土地流轉(zhuǎn)目的不能實現(xiàn)，在此期間農(nóng)戶錯過土地耕種時節(jié)，農(nóng)民的經(jīng)濟利益勢必會遭受重大損失，而在現(xiàn)行政策法律體系中，對土地流轉(zhuǎn)缺乏強有力的約束機制，并且農(nóng)民普遍維權意識不強，地方法制水平落后，造成了承租企業(yè)違約代價偏低，農(nóng)戶的利益得不到保障，損害得不到賠償?shù)钠毡楝F(xiàn)象，農(nóng)民自然沒有土地流轉(zhuǎn)的積極性。針對這一現(xiàn)狀，2017年中央發(fā)布的《中共中央、國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中對為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航的保險業(yè)提出高要求，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險在地方的實施。農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險的實施，有利于解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的風險，有利于農(nóng)業(yè)集體化規(guī)?；l(fā)展，從而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保險的功能

農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保險的實施有助于防范農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的失約風險。保險制度的作用在于防控風險分散風險，引進保險公司對流轉(zhuǎn)行為予以保險，可以充分調(diào)動農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，讓流轉(zhuǎn)雙方的交易行為更加安全高效。土地流轉(zhuǎn)過程中的最大問題是流轉(zhuǎn)雙方的履約行為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險可以防控這一風險，該險種的目的在于流轉(zhuǎn)主體違約時，農(nóng)戶由此所遭受的損失，保險公司進行補償，保護參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的合法權益，降低土地流轉(zhuǎn)過程中潛在的履約風險，提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保險的實施是農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的需要。我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地的所有權屬集體所有，農(nóng)民享有承包土地的經(jīng)營權，土地為典型的“兩權分離”模式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進，十八屆三中全會上提出將農(nóng)民享有的承包經(jīng)營權一分為二成“土地承包權”和“土地經(jīng)營權”，形成了全新的所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的農(nóng)村土地發(fā)展格局，此次改革順應了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，放活土地經(jīng)營權促使土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營向規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式推進，因此對于農(nóng)業(yè)保險的需求就變得尤為迫切，而目前我國的農(nóng)業(yè)保險制度無法適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保險是農(nóng)村金融體系的重要補充。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化發(fā)展需要金融業(yè)長期穩(wěn)定的參與和支持。在2016年，農(nóng)業(yè)部、中國保監(jiān)會聯(lián)合國內(nèi)七家保險企業(yè)在北京召開了保險服務農(nóng)業(yè)的座談會，發(fā)布了《保險服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化倡議書》，國內(nèi)多家保險機構就農(nóng)業(yè)保險服務達成共識，要在未來將保險、銀行等金融機構引入農(nóng)村，發(fā)揮金融機構的資金優(yōu)勢，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險服務，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險、保單質(zhì)押貸款等保險業(yè)務，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的融資難問題，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?、市場化進程，完善農(nóng)村信用體系，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

三、構建農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險法律制度的路徑

（一）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險制度

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險法律制度不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中法治保障較弱，在流轉(zhuǎn)內(nèi)容和流轉(zhuǎn)程序等方面缺少專門立法。農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險是國家社會保障不可或缺的一部分，國家鼓勵地方政府探索建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險，所以要將農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險納入法制軌道，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，其立法意義重大，通過立法對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行規(guī)制，用法律的形式規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中的保險服務。首先應當明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險的投保對象，農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險所防范的風險是在土地流轉(zhuǎn)過程中潛在的違約行為，防止土地流轉(zhuǎn)后，受讓方不履行合同導致農(nóng)戶的合法權益受到損害，所以該制度指向的是通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；N植的農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)，而非集體組織內(nèi)部成員間的單個土地流轉(zhuǎn)；其次應當規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場平臺，在該平臺農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方簽訂有效的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同。然后由保險機構負責對流轉(zhuǎn)土地項目進行審查，當土地流轉(zhuǎn)項目審查通過后，保險機構對流轉(zhuǎn)土地進行擔保，最后將雙方所簽訂的合同、保險機構與流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同向土地所在部門的林業(yè)局進行備案。明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險的政策性、農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險的補償體制及保險費率和核算機制，完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險相關的法律制度。

（二）建立關于統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的制度

統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)村土地市場化進程中的一個重要平臺，農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化管理可以減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛。從土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模來看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度偏低，需要建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，該市場對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險的建立與發(fā)展有重大作用。保險公司需要對農(nóng)村需要對流轉(zhuǎn)的土地信息全面了解后才能夠更好地開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險等保險服務，才能夠更好地引導農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險。統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場使流轉(zhuǎn)雙方的交易行為公開透明，統(tǒng)一的土地市場平臺可以整合農(nóng)村的土地信息，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的各項程序，有利于保護流轉(zhuǎn)雙方的合法權益，降低土地流轉(zhuǎn)風險，使土地的流轉(zhuǎn)變得高效快捷，同時也方便了政府對土地流轉(zhuǎn)整個環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。由此可見建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度勢在必行，需要地方通過摸索調(diào)研，先形成地方政府規(guī)章，在適用后如果適用，則將其向人大提案，形成法律。

（三）建立健全的農(nóng)村金融法律制度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身具有特殊性，由于農(nóng)業(yè)自然災害頻繁，導致農(nóng)業(yè)保險有高風險、高賠率的特點，而農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要資本的支持，但是在農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)融資是一個很大的難題，種植大戶、企業(yè)主難以通過正常的途徑融得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資本，通過不當途徑進行融資滿足發(fā)展需要，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個巨大隱患，所以我國應當建立完善的農(nóng)村金融體系，誘導鼓勵金融機構、保險業(yè)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證農(nóng)戶和農(nóng)企能夠通過金融機構獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資本，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險服務，最大程度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護航。農(nóng)村金融體系的建立以堅持政策性保險為主，農(nóng)業(yè)保險高費用高賠率的特點需要國家政策來支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)保險的建立發(fā)展，政府可以提供財政補貼，提高金融機構參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，鼓勵商業(yè)保險拓展農(nóng)村業(yè)務范圍、創(chuàng)新保險業(yè)務適應農(nóng)地發(fā)展需要，加強保險業(yè)和金融機構的合作，開展農(nóng)保和農(nóng)業(yè)信貸相結合的形式解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本困境。

我國的金融法律事實上還很不完善，在農(nóng)村商業(yè)保險方面同樣不夠詳盡，因此需要進一步完善立法。

（四）建立完善的政府指導和監(jiān)督機制

在大多數(shù)農(nóng)民心目中，地方政府往往比保險公司和企業(yè)更具有權威性，如果沒有基層政府的全程陪同，農(nóng)民很難有信心與保險公司和企業(yè)合作。并且，沒有平等就沒有合同，政府的參與也可以使農(nóng)民弱勢群體的地位有所改善，在合同簽訂和履行過程中，政府可以有效起到指導和監(jiān)督的作用。行政指導和強制是社會主義經(jīng)濟手段的代表，二戰(zhàn)前經(jīng)濟崩潰的德國，斯大林剛執(zhí)政時的俄羅斯，經(jīng)濟大蕭條時的美國和戰(zhàn)后滿目瘡痍的日本，都是依靠政府指導和強制迅速崛起，然而這種手段成功的前提是一個強硬而理性的政府。為了給地方政府指導和監(jiān)督工作提供保障和規(guī)范，就需要制定相應的法律法規(guī)。

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