我國地方土地財(cái)政問題研究

張若愚 吳培豪

【摘 要】 本文基于我國地方政府目前面臨的土地財(cái)政問題，從增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證關(guān)系的視角分析了土地財(cái)政的成因和導(dǎo)致的問題，闡述了增長與發(fā)展的辯證關(guān)系，并從政策法規(guī)和土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)方面提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】 土地財(cái)政；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；居民福利

一、引言

當(dāng)前，我國土地財(cái)政對于地方政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)越來越大，并呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，房價(jià)上漲，地價(jià)上漲明顯。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的”，再次強(qiáng)調(diào)了住房社會(huì)屬性而不是經(jīng)濟(jì)屬性，土地財(cái)政對于住房和居民福利的影響不容忽視。

二、土地財(cái)政的構(gòu)成因素

1、現(xiàn)行制度存在的問題

（1）土地財(cái)政是指政府依靠出讓土地使用權(quán)而獲得財(cái)政收入以維持公共預(yù)算和支出的財(cái)政。由于在我國土地屬于國有資源，故能夠轉(zhuǎn)讓的只有土地有期限的使用權(quán)。這就使得國有資產(chǎn)的代表人——政府成為了唯一有權(quán)可以向其他社會(huì)階層轉(zhuǎn)讓土地第一手使用權(quán)的特殊利益階層。政府主導(dǎo)的土地財(cái)政的不斷轉(zhuǎn)讓，價(jià)格的不斷上漲導(dǎo)致改革開放40年來中國土地價(jià)格翻了30余倍，使得中國時(shí)至今日土地價(jià)格依然居高不下，數(shù)次試圖平抑地價(jià)的政策成效都不十分明顯。

（2）現(xiàn)行的財(cái)稅制度也是造成中國土地價(jià)格高居不下的重要原因之一，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重的不匹配，財(cái)權(quán)的向上集中，地方政府所轄人民群眾對生活質(zhì)量更高的要求使得地方政府不得不尋找其他的途徑以彌補(bǔ)巨大的財(cái)政資金缺口。

（3）現(xiàn)行行政官僚體制的弊端也使得土地財(cái)政和高價(jià)問題日益突出。政府之中行政第一長官幾乎擁有對行政事務(wù)絕對的權(quán)利，主管各個(gè)行政事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也很少遇到外力的干涉，這為權(quán)利尋租提供了便利的條件。土地財(cái)政本就是地方政府財(cái)政的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)規(guī)模相當(dāng)可觀。主管土地財(cái)政的官員腐敗問題自然不會(huì)少發(fā)。

此外，中國行政績效考核體制在改革開放以來的數(shù)十年中一直堅(jiān)持以片面的經(jīng)濟(jì)增長為指標(biāo)衡量政府官員的政績，造成政府官員為了增加所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量而盲目的發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)，出讓土地就是一個(gè)增長政績的主要來源。

2、歷史根源

1994年實(shí)行分稅制改革，將中央和地方稅制體系分開管轄，將消費(fèi)稅的全部、增值稅的75%納入中央財(cái)政之中。2002年又將所得稅改為中央與地方共享。這些稅制改革措施使得中央與地方財(cái)政比例急轉(zhuǎn)直下（從1993年的78%下降到1994年的44.3%）。與此同時(shí)，地方政府的事權(quán)不減反增，財(cái)政支出的比例一直維持在70%左右。[1]這也是造成地方政府財(cái)政收入巨大缺口的根源。

但這樣的歷史根源也并不是沒有理由，中國上世紀(jì)自改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)代的財(cái)稅體制也在不斷地探索與實(shí)踐之中。1988年，對土地的使用實(shí)行有償使用制度，按照使用面積來交稅。稅收由中央和地方之間五五分成。1989年，凡進(jìn)行國有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上交財(cái)政。其收入40%上交中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，并且將國家獲得的土地使用權(quán)有償收入，界定為土地使用權(quán)的出讓金。這樣的土地財(cái)政政策，與改革開放以來中央政府的巨大投入等一系列因素造成了中央財(cái)政的嚴(yán)重不足，才有了后來的分稅制改革。

三、地方政府土地財(cái)政造成的問題

1、住房方面

由于住房面積在一個(gè)城市之中所占的比重是最大的，故城市新建設(shè)用地的大部分也被用來修造住宅樓群，所以政府對土地財(cái)政的出讓問題必然引起住房問題的變化。

2016年四季度末，全國105個(gè)主要監(jiān)測城市綜合地價(jià)、商服地價(jià)、住宅地價(jià)和工業(yè)地價(jià)分別為3826元/平方米，6937元/平方米，5918元/平方米和782元/平方米，環(huán)比增速分別為1.43%、0.96%、2.48%和0.64%。[2]從數(shù)據(jù)中可以看出，2016年中國城市用地價(jià)格中增長速度最快的是住宅價(jià)格。但從居民收入增長的角度來看又是怎么樣的呢？全年全國居民人均可支配收入23821元，比上年增長8.4%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長6.3%；全國居民人均可支配收入中位數(shù)20883元，增長8.3%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33616元，比上年增長7.8%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長5.6%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)31554元，增長8.3%。[2]

從國民收入增長的角度來看，城鎮(zhèn)居民收入的增長快過了城鎮(zhèn)房價(jià)的增長。即假設(shè)國民經(jīng)濟(jì)的增長在全體社會(huì)成員之間是平均分配的，國民將收入的部分都用于增加自己的住房消費(fèi)，這樣國民經(jīng)濟(jì)的增長就可以抵消房價(jià)的上漲。但這種假設(shè)在發(fā)展資源本就配置不均的市場經(jīng)濟(jì)之中是不現(xiàn)實(shí)的，經(jīng)濟(jì)增長在全民之中分配不均性更導(dǎo)致了低收入階層在住房等方面的不均性。

所以值得我們思考的是，國民生產(chǎn)總值和人均國民收入之中有多少是賦值在貧困人口身上的，這一年的國民經(jīng)濟(jì)增長使得國家有多少資源被用于住房福利和保障，這兩者才是解決住房問題的關(guān)鍵。理論依據(jù)為經(jīng)濟(jì)增長的影響，在很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)增長的成果是如何使用的。[3]效率固然很重要，但同時(shí)不能忽視分配的作用。由土地財(cái)政導(dǎo)致的住房問題，相關(guān)政策的制定者應(yīng)該了解到，一線城市里的住房價(jià)格上漲不到百分之一，對于這個(gè)城市里面的中產(chǎn)階級(jí)及以上階層的成員來說當(dāng)然不算什么，但是對于社會(huì)階層之中后三分之一的人來說，上漲的這一點(diǎn)可能就會(huì)給他們的生活帶來問題，在考慮買房子的同時(shí)就不得不去考慮降低自己對其他事情分配的收入，降低自己的可行能力，這就是對于一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)來說，經(jīng)濟(jì)增長沒有帶來發(fā)展，人民尤其是社會(huì)較下階層的人民生活質(zhì)量反而降低了。

從圖中我們可以看出，居住已經(jīng)成為了居民消費(fèi)中僅次于食物支出的部分，一旦房價(jià)進(jìn)一步上漲，在保證溫飽的前提下，其他類似于文化娛樂、交通之類的自由將會(huì)被無形的剝奪。這也說明，經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有區(qū)別的，增長不一定意味著發(fā)展，有時(shí)甚至?xí)淼雇?。土地?cái)政對住房帶來的問題，會(huì)進(jìn)一步對城市居民的生活帶來一系列的連帶問題。

2、地方政府運(yùn)營方面

（1）售賣土地對于地方政府來說可能會(huì)帶來一定程度上的財(cái)政收入和地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長，為地方政府公共設(shè)施建設(shè)提供資金。但是無論一個(gè)地方還是一個(gè)國家，土地資源都是非常有限的，具有很強(qiáng)的稀缺性。對于土地的出讓應(yīng)該具有科學(xué)性和計(jì)劃性。長期依靠大規(guī)模售賣土地對土地資源來說是一種無形的、無規(guī)劃的浪費(fèi)。一旦土地售罄，地方政府財(cái)政收入來源將難以保證，依靠土地財(cái)政資金維持的各類公共設(shè)施項(xiàng)目將難以為繼。

（2）同時(shí)，市場本質(zhì)上是無序的，各個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在促進(jìn)競爭的同時(shí)也存在著資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。從各個(gè)城市的角度來看，當(dāng)今中國城鎮(zhèn)土地被地方政府大量地、壟斷式高價(jià)出售給開發(fā)商，這些土地資源被過量的開發(fā)成房地產(chǎn)項(xiàng)目，地產(chǎn)商人為了收回成本并同時(shí)取得一定的利潤，在出售價(jià)格的基礎(chǔ)上大幅度抬高價(jià)格，這樣使得作為城市消費(fèi)主體的中產(chǎn)階級(jí)消費(fèi)不起住房，同時(shí)大量的住房堆積又造成了土地資源的浪費(fèi)。以陜西省為例，2016年陜西省商品房待出售面積增長29.4%。[4]本該用于發(fā)展新興科技產(chǎn)業(yè)用地、擴(kuò)展公共服務(wù)用地被用于建造住宅區(qū)，而這些住宅區(qū)卻又不能被充足的消費(fèi)。從整個(gè)國家宏觀上來看，城市住房用地的進(jìn)一步擴(kuò)大使得國家總體耕地更加緊缺，國家的糧食安全也受到了不同程度的威脅。

3、政府財(cái)政代際之間的不均

由于土地資源的有限性，某一屆政府如果將土地資源轉(zhuǎn)讓過多，導(dǎo)致原有的土地資源存量不足，使得下一屆政府沒有可用于出讓的資源?；蛘咿D(zhuǎn)讓土地資源更少，使得在市場之中的地價(jià)上漲到不合理的程度。對于下一任政府來說，就會(huì)面臨著土地資源不足的資源供給問題或者地價(jià)過高導(dǎo)致的民生問題，土地財(cái)政在代際之間就具有明顯的不可持續(xù)性。長久永續(xù)發(fā)展才是政府財(cái)政政策對于一個(gè)地方，一個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中應(yīng)有之意。

四、增長與發(fā)展關(guān)系的辯證表述

1、增長對發(fā)展的影響

經(jīng)濟(jì)的增長對于一個(gè)國家提高人民生活水平具有重要的意義，經(jīng)濟(jì)總量的增長可以使得一個(gè)地區(qū)有更多的物質(zhì)財(cái)富用以分配。以土地財(cái)政為例，地方政府出讓土地財(cái)政的收入有相當(dāng)?shù)谋壤挥糜谕顿Y于地方所轄區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)和民生。從這一點(diǎn)來看，土地財(cái)政確實(shí)也為地方政府和群眾帶來了一定的積極影響。但同時(shí)，這種投資是片面的，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，土地財(cái)政收入的增長顯著提高了投資周期短、資本化程度快的生活性公用設(shè)施供給水平，如城市的燃?xì)夂途G地建設(shè)等。土地財(cái)政并未對投資周期長的教育、醫(yī)療類公共服務(wù)的供給水平產(chǎn)生顯著影響。[5]這種由土地財(cái)政引發(fā)的增長也未必使得一個(gè)地區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系得到全面發(fā)展，這就是發(fā)展的全面性問題。

2、發(fā)展的全面性

發(fā)展其本身就具有經(jīng)濟(jì)量的增長難以替代的全面性。經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一部分。改革開放以來，我國土地財(cái)政在收入上確實(shí)是十分可觀的，但與此同時(shí)，土地財(cái)政的發(fā)展同時(shí)也具有以下兩個(gè)問題：

（1）土地出讓的政策民主性不足。地方政府在出讓土地時(shí)考慮的因素是以獲取大量的轉(zhuǎn)讓費(fèi)收入為主，而較少考慮所在地區(qū)群眾的民主力量，往往上級(jí)政府對于各地區(qū)的土地利用做出的規(guī)劃，下級(jí)的民眾沒有一定的參與，很少了解甚至不了解情況，這也造成了在征地過程中的強(qiáng)拆強(qiáng)征等違法操作。（2）缺乏保障性經(jīng)濟(jì)住房建設(shè)。政府在土地財(cái)政收入增長、城市商品房供給量不斷攀升的同時(shí)，保障性住房的建設(shè)卻遲遲沒有大的進(jìn)展。以2009年為例，全國廉租房投資770億元，竣工65萬套，與目標(biāo)建設(shè)的177萬套還相差甚遠(yuǎn)，住房預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不順利。[6]與此同時(shí)，建設(shè)的商品房數(shù)量卻在不斷攀升，以至于在一些城市里商品住房出現(xiàn)了供過于求的現(xiàn)象。

3、增長與發(fā)展的辯證關(guān)系

增長在某種程度上帶來的物質(zhì)財(cái)富增長可能會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來一定的積極作用，但是在某種程度上也會(huì)加劇兩極分化，漠視分配，忽視有關(guān)發(fā)展的其他變量的增長不會(huì)對發(fā)展起到正面的影響。

五、土地財(cái)政帶來的住房問題：調(diào)還是不調(diào)

1、土地財(cái)政及住房的市場價(jià)值基礎(chǔ)

土地作為重要的公共資源，有其形成市場，并在其中進(jìn)行分配的必要性。改革開放以前，我國土地實(shí)行絕對的國有制，嚴(yán)禁土地的私人出讓，住房問題也由國家統(tǒng)一解決，雖然為全國城市人口提供了基本的住房需要但這樣行政命令式的分配方式使得行政級(jí)別從社會(huì)延伸到了住房領(lǐng)域，嚴(yán)重限制了居民住房更高層次需求的滿足。改革開放以來，特別是建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以來，我國土地出讓制度逐漸完善，由供求決定的土地價(jià)格使不同的需求得到了滿足。行政式的僵化在一定程度上得到了剔除。

2、土地財(cái)政及住房的社會(huì)價(jià)值基礎(chǔ)

土地和住房的經(jīng)濟(jì)價(jià)值只是這兩類資源價(jià)值的一部分，改革開放以來我國土地出讓確實(shí)為公共財(cái)政帶來了大量的收入。然而，住房制度的貨幣化和市場化在推進(jìn)過程中矯枉過正，住房供給由原來的國家統(tǒng)一分配幾乎完全變成了個(gè)人化的市場選擇。[6]土地資源更為重要的是社會(huì)價(jià)值，保證社會(huì)低收入成員能夠享受居住房屋的自由。我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展帶來的巨大財(cái)富促進(jìn)社會(huì)中的一部分階層富裕了起來，同時(shí)還有公務(wù)員階層、大型國企高管等，增長對于他們來說帶來了發(fā)展，有能力去行使他們的自由。但無論一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的多么好，總會(huì)有一些人由于物質(zhì)條件起了對他們生活不利的變化，而處于受損害的邊緣。對于這一部分人來說整體所帶來的增長并未帶來發(fā)展，顯著地兩極分化使得中國住房福利水平總體不高。因此，加大對物質(zhì)生活條件不利的這一部分人的投入，加快建設(shè)保障性住房，才能從總體上推動(dòng)我國住房福利水平的提高。

根據(jù)以往的歷史經(jīng)驗(yàn)，住房問題既不能完全由行政力量調(diào)控使住房市場失去活力，又不能完全地進(jìn)行貨幣化和市場化造成嚴(yán)重的兩極分化。因此，適當(dāng)?shù)貙Ψ康禺a(chǎn)和土地財(cái)政進(jìn)行調(diào)控是必要的，但又不能全盤接收，過猶不及。

六、政策啟示

本文分析顯示，地方政府土地財(cái)政對地方政府以及地區(qū)的發(fā)展帶來了一些問題，這些問題很大程度上是由土地財(cái)政增加的經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上并沒有帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致的。地方政府的土地財(cái)政收入在征收和使用上都帶有一定的不科學(xué)性。要改正地方土地財(cái)政政策所帶來上述的一系列問題，促進(jìn)土地財(cái)政的和諧發(fā)展，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

1、政策法規(guī)方面

（1）事權(quán)的根源性方面。地方政府不能既擔(dān)當(dāng)土地的所有者又擔(dān)當(dāng)土地的管理者，要通過從國家立法層面對地方政府這兩項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行分離，將地方政府與土地出讓和管理相關(guān)部門的職能分離。建議通過國家層面設(shè)立垂直的土地管理機(jī)構(gòu)，對土地的出讓、運(yùn)營進(jìn)行管理，對于土地出讓和運(yùn)營得到的收入對所在地方政府進(jìn)行財(cái)政上的資金供給。土地財(cái)政運(yùn)用方式的發(fā)展也是發(fā)展的重要層面，而不僅僅是以往所關(guān)注的土地財(cái)政收入的增長。

（2）權(quán)力的執(zhí)行性方面。地方政府部門在出讓土地過程中存在著權(quán)力尋租、腐敗現(xiàn)象、土地財(cái)政資金收入不能足額到賬等問題。在土地出讓的公開招投標(biāo)、拍賣中也存在著有失公允的現(xiàn)象。對于這類現(xiàn)象的出現(xiàn)，加強(qiáng)關(guān)于土地征管使用的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是解決土地財(cái)政運(yùn)行之中程序問題的根本之策，只有使得土地出讓的程序有一套用以參照的法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，才能做到對土地財(cái)政的規(guī)范化管理。其次，對于地方政府的土地財(cái)政所有和運(yùn)營來說，要做到有透明性保證，使得土地的出讓能夠讓相關(guān)的利益主體充分了解國有土地出讓的目的、過程和意義。要將利益相關(guān)主體，尤其是在土地出讓過程中的相對弱勢群體，充分了解土地財(cái)政相關(guān)的政策和執(zhí)行過程，使參與程度作為評(píng)價(jià)政府土地財(cái)政收入、政府政績的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。要通過政績考核，加大浪費(fèi)土地資源的政治成本，有效遏制土地的低效率使用。[7]

2、土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)方面

地方政府的財(cái)政收入主要來源于出讓土地獲得的收入，要解決土地財(cái)政就首先要解決地方政府的財(cái)源問題，地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金投入需要中央財(cái)政資金予以扶持，特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)對于土地出讓收入的依賴性更強(qiáng)。

土地財(cái)政的收入在很大部分上被用于地方政府各個(gè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是對不同類型的地方建設(shè)投入存在著很大的差異。從地方發(fā)展的角度來看，土地財(cái)政收入需要通過對低收入階層以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，來推動(dòng)地方的整體發(fā)展，所以土地財(cái)政要相對經(jīng)濟(jì)做出更大的貢獻(xiàn)，就要重視對低收入階層的投入。以住房為例，不僅要推動(dòng)城市商品住房，房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，也需要關(guān)注保障性住房的建設(shè)，保障低收入階層最基本的可行能力。需要指出的是，在保障性住房的建設(shè)過程中需要注意以下幾類問題：（1）過程公平問題。保證保障性住房使用目的正確，對保障性住房用戶的資格審查制度進(jìn)行修正，保證這些住房不被用于牟利，不被不該占有的階層占有。（2）結(jié)果公平問題。在商品住房和保障性住房的住房功能對比上來說差距不能過于明顯，保證住房的公平性。同時(shí)，要保證保障性住房的用戶能夠享受和商品住房一樣的條件，如出行條件，水電煤氣等。

土地財(cái)政及所帶來的問題需要各方力量聯(lián)動(dòng)解決，需要從中央到地方層面的政策法規(guī)進(jìn)一步完善，需要地方經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展以期為地方財(cái)政提供更多的財(cái)源。

七、結(jié)語

本文基于我國地方政府目前面臨的土地財(cái)政問題，用考察經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證關(guān)系的視角分析了土地財(cái)政的成因，導(dǎo)致的問題以及相關(guān)的對策。分析結(jié)果顯示，土地財(cái)政主要是由于中國目前現(xiàn)行的土地制度、稅收制度以及歷史欠賬導(dǎo)致的，并最終轉(zhuǎn)化成了對城市居民，尤其是低收入階層的經(jīng)濟(jì)壓力。應(yīng)當(dāng)通過分離所有權(quán)和事權(quán)、在政府績效考核中納入新的指標(biāo)，重視土地財(cái)政收入分配領(lǐng)域向下傾斜等方式予以解決。

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[6] 譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程中中央與地方政府關(guān)系——政策理論網(wǎng)絡(luò)的分析和應(yīng)用[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012.1.

[7] 李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財(cái)政之謎[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2013.7.

【作者簡介】

張若愚，男，漢族，陜西西安人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院本科生.