政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)分析

高崢 馮楠 楊超群 何世珊 曹子建 崔永福

[提要] 本文采用參與式訪談方式，對(duì)河北省邱縣政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)試點(diǎn)情況進(jìn)行訪談式調(diào)查。并提出扶持壯大服務(wù)組織、加快制定和完善關(guān)于政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的法制建設(shè)、加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的監(jiān)督及評(píng)估管理等優(yōu)化政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府；農(nóng)戶；服務(wù)組織；實(shí)證研究

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

實(shí)行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，是國(guó)務(wù)院貫徹落實(shí)黨的十八大“改進(jìn)政府提供服務(wù)方式”要求作出的重大部署。開展政府向經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)，是政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)重要嘗試。做好政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)都具有重要意義。2015年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在部分省份組織開展政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)取得初步成效。2016年中央1號(hào)文件再次提及擴(kuò)大政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，表明推廣政府購(gòu)買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力的必然要求。

一、試點(diǎn)縣及政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)概況

邱縣是河北省下轄縣，位于河北省東南部，地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)交匯區(qū)域，冀、魯、豫三省交界地帶，總面積455平方公里，轄4鎮(zhèn)3鄉(xiāng)218個(gè)行政村。縣內(nèi)氣候溫和，光照充足，雨熱同季，干旱同期，無霜期長(zhǎng)，機(jī)械化應(yīng)用率低，農(nóng)田耕作以人工為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有特色但亮點(diǎn)少。主要種植作物是小麥、玉米和棉花，常年植棉面積40萬畝左右，年產(chǎn)籽棉近12萬噸，為全國(guó)棉花生產(chǎn)百?gòu)?qiáng)縣之一；另外，林地面積25萬畝、林木存量1，700多萬株。

邱縣在2016年被農(nóng)業(yè)部確定為政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)縣，成功爭(zhēng)列為省級(jí)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)創(chuàng)建縣，省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。當(dāng)?shù)卣o緊把握這一大好機(jī)遇，將此項(xiàng)工作作為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，確定了以政府購(gòu)買農(nóng)作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)機(jī)深松兩項(xiàng)服務(wù)為主的工作方向。

統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)機(jī)深松兩個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)服務(wù)，一定程度上減輕和緩解了農(nóng)戶在作物病蟲害防治中過度使用農(nóng)藥、病蟲防治成本高、污染大、耕作質(zhì)量差、地力發(fā)揮不足等問題，并取得一定成效。病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治作業(yè)服務(wù)中，鼓勵(lì)服務(wù)組織購(gòu)買先進(jìn)的植保作業(yè)機(jī)械，除按規(guī)定兌現(xiàn)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼外，對(duì)服務(wù)組織實(shí)行每畝10元的作業(yè)補(bǔ)貼。當(dāng)?shù)刈プ∽罴逊乐纹冢磕攴乐?～3次，防治效果較之以往明顯增強(qiáng)。邱縣農(nóng)牧局根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)的《全國(guó)農(nóng)機(jī)深松整地作業(yè)實(shí)施規(guī)劃（2016-2020年）》開展和規(guī)范農(nóng)機(jī)深松的作業(yè)服務(wù)?！稗r(nóng)機(jī)深松是不翻動(dòng)土地而整個(gè)把土壤松動(dòng)”，保留土地原有界限?？h農(nóng)牧局按照“公開、公平、公正”的原則，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式確定服務(wù)機(jī)構(gòu)，確定了承接服務(wù)的組織應(yīng)具備的3個(gè)要求：有廠地、有機(jī)械、有財(cái)務(wù)管理。對(duì)其作業(yè)條件和質(zhì)量也有規(guī)定：有標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)械3臺(tái)以上、每臺(tái)需達(dá)到150馬力、機(jī)械帶鎮(zhèn)壓裝置、業(yè)績(jī)良好、作業(yè)質(zhì)量高。通過公開招標(biāo)確定了四家服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別是公司（個(gè)人）2家、合作社1家、農(nóng)資門市（個(gè)人）1家。為保障政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的效果，服務(wù)組織與服務(wù)對(duì)象簽訂服務(wù)合同，在合同中明確服務(wù)范圍、數(shù)量、質(zhì)量、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、裝備要求及違約責(zé)任，同時(shí)政府在服務(wù)組織作業(yè)時(shí)進(jìn)行全程監(jiān)控，每15分鐘進(jìn)行抓拍并留存資料，作業(yè)完成后組織有資質(zhì)的部門成立第三方效果評(píng)估小組對(duì)服務(wù)面積和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行審定。若審定結(jié)果合格面積小于85%，則該服務(wù)組織取消補(bǔ)貼。截止此次項(xiàng)目調(diào)研時(shí)，該縣已通過政府購(gòu)買組織實(shí)施農(nóng)作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)6萬畝，農(nóng)機(jī)深松11萬畝。

二、政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)分析

政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)中，政府、服務(wù)組織、農(nóng)戶相互關(guān)聯(lián)，共同組成政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)體系。

（一）政府層面

1、購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)資金不充裕，限制政府購(gòu)買服務(wù)范圍的拓展。政府購(gòu)買服務(wù)資金雖然納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌，但占預(yù)算支出比重較低，又有上級(jí)安排專項(xiàng)資金支持，財(cái)政未增加新的資金投入，所以目前實(shí)施的政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)，實(shí)際上是對(duì)過去工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、合一化。以邱縣為例，作為政府購(gòu)買服務(wù)的試點(diǎn)縣，財(cái)政撥款每年45，000元作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，只能依托之前已有項(xiàng)目作為服務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致購(gòu)買項(xiàng)目少，裝備提升速度慢，基層政府推進(jìn)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)工作積極性不高，動(dòng)力不足。

2、服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)乏力。土地有兩個(gè)功能，一個(gè)是生產(chǎn)功能，另一個(gè)是就業(yè)保障功能。而現(xiàn)階段實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)也為服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來巨大機(jī)遇，但是就目前情況來看，現(xiàn)有服務(wù)機(jī)構(gòu)自身實(shí)力弱、規(guī)模小，高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員缺乏，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平普遍不高，規(guī)范性不強(qiáng)。一旦政府方面推出更多購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可能缺乏合適的、高質(zhì)量的、社會(huì)和服務(wù)對(duì)象認(rèn)可的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3、制度不完善，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)?，F(xiàn)階段政府購(gòu)買服務(wù)行為參考的法律法規(guī)是《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》和《招投標(biāo)法》，兩者內(nèi)容存在差異?！墩?gòu)買服務(wù)管理辦法》中沒有對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域服務(wù)具體化，提供的只是一個(gè)大的法律框架，地方實(shí)際運(yùn)行中存在較大的不規(guī)范性和隨意性，操作中可依托的政策法規(guī)明顯不足。這樣既影響政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，又不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，容易滋生腐敗行為。

4、管辦職責(zé)不清，評(píng)估制度不完善。政府專門負(fù)責(zé)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的工作人員少，管理機(jī)構(gòu)和購(gòu)買操作機(jī)構(gòu)人員合一使用，他們既承擔(dān)著管理和監(jiān)督職能，又直接從事政府集中采購(gòu)活動(dòng)，這種集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身的操作模式，缺乏相互制約的機(jī)制，難以充分體現(xiàn)公開、公平、公正的政府采購(gòu)原則。政府對(duì)完成的服務(wù)項(xiàng)目需要進(jìn)行成果評(píng)估，科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評(píng)估制度，不僅能夠?qū)φ?gòu)買公益服務(wù)進(jìn)行效果評(píng)估，還能發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中的問題，便于不斷總結(jié)和反饋。目前，邱縣政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的工作中，監(jiān)管制度有著比較嚴(yán)格的規(guī)定，但是對(duì)政府購(gòu)買公益服務(wù)效果的評(píng)估制度建設(shè)十分薄弱，效益和質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)管體系缺失。

（二）服務(wù)組織層面。服務(wù)組織在其中扮演著項(xiàng)目實(shí)施者的作用。但由于政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的資金難以支撐政府創(chuàng)造性的開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，因此把握好政府與服務(wù)組織之間的關(guān)系成為該項(xiàng)目實(shí)施過程中比較重要的問題。邱縣有4家服務(wù)組織進(jìn)行政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)，主要類型均為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，包括合作社、農(nóng)機(jī)公司、農(nóng)資企業(yè)，農(nóng)資企業(yè)通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)功能從而參與政府購(gòu)買服務(wù)。4家服務(wù)組織均能夠提供統(tǒng)防統(tǒng)治與農(nóng)機(jī)深松服務(wù)，在政府的要求下，服務(wù)組織機(jī)械裝備齊全并不斷進(jìn)行更新以滿足政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)的需求。

在實(shí)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的過程中，政府層面在現(xiàn)有條件的限制下，尋求合理配置資源以達(dá)到作業(yè)效果的最優(yōu)化及提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)水平，從而提高糧食生產(chǎn)水平。服務(wù)組織爭(zhēng)取各種有利條件，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有資源，獲得更多利潤(rùn)。政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目需要兼顧政府和服務(wù)組織需求，探究運(yùn)行機(jī)制的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

邱縣政府制定相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，從符合條件的服務(wù)組織中進(jìn)行挑選。但政府在制定標(biāo)準(zhǔn)的過程中，為了提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，將購(gòu)買服務(wù)要求高于現(xiàn)有服務(wù)組織能力水平，正向帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)組織進(jìn)行服務(wù)效果的升級(jí)，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在普遍擁有120馬力、兩驅(qū)的機(jī)械情況下，邱縣政府對(duì)能夠有條件滿足要求的第三方服務(wù)組織進(jìn)行補(bǔ)貼，購(gòu)置150～160馬力、四驅(qū)的農(nóng)機(jī)牽引設(shè)備，并要求深松機(jī)能夠達(dá)到全方位曲面作業(yè)且配備鎮(zhèn)壓裝置，逐步推進(jìn)監(jiān)控設(shè)備的安裝，對(duì)作業(yè)效果、面積等指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將作業(yè)畫面實(shí)時(shí)傳輸至省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)。服務(wù)組織可利用先進(jìn)機(jī)械設(shè)備，在非政府購(gòu)買服務(wù)期間進(jìn)行作業(yè)，可以獲取更多利潤(rùn)，有助于服務(wù)組織的可持續(xù)發(fā)展。

服務(wù)組織通過植保站與政府建立良好的溝通渠道，并通過植保站聽取政府部門的作業(yè)指導(dǎo)意見開展服務(wù)。在作業(yè)實(shí)施過程中，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的時(shí)期差異性強(qiáng)、且具有空間唯一性，因此政府與服務(wù)組織需要根據(jù)一段時(shí)期內(nèi)環(huán)境條件的改變及時(shí)溝通對(duì)要求做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）接受服務(wù)的農(nóng)戶層面。從農(nóng)戶反映來看，人們對(duì)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)政策的接受程度與文化程度、年齡和服務(wù)質(zhì)量有很大關(guān)聯(lián)。由于農(nóng)戶的年齡和文化程度差異，間接造成了農(nóng)戶思想的差異，因此導(dǎo)致了農(nóng)戶對(duì)服務(wù)認(rèn)知能力產(chǎn)生分歧。經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體的服務(wù)質(zhì)量也是影響農(nóng)戶對(duì)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)政策接受程度的重要影響因素，比如邱縣實(shí)行農(nóng)田深耕伊始，由于深耕機(jī)械裝備不完善，導(dǎo)致農(nóng)戶拒絕接受此公益服務(wù)，之后隨著深耕裝備的完善，農(nóng)田深耕技術(shù)逐漸成熟，農(nóng)戶越來越滿意，提升了農(nóng)戶接受公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的普及率。

三、優(yōu)化政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的對(duì)策

（一）扶持服務(wù)機(jī)構(gòu)，壯大服務(wù)組織。政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，集中部分財(cái)力，大力開展對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專職工作人員的教育培訓(xùn)，管理引導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)重視和加強(qiáng)人力資源開發(fā)。同時(shí)，政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，通過提供資金支持或者稅收減免等方式大力扶持服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，解決公益服務(wù)“向誰買”這一重大問題。由于配置先進(jìn)機(jī)械設(shè)備往往需要投入大量資金，且農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)行周期較長(zhǎng)，無法及時(shí)回收投入資金，因此政府對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)組織應(yīng)實(shí)施政策扶持、資金支持等多種措施，壯大服務(wù)組織，提升其服務(wù)能力和服務(wù)范圍。

（二）加快制定和完善關(guān)于政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的法制建設(shè)?！墩?gòu)買服務(wù)管理辦法》的出臺(tái)是建立和完善我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)制度邁出的關(guān)鍵一步，但是仍需要有相應(yīng)的部門法規(guī)和行業(yè)法規(guī)的支持。加快政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的法制建設(shè)，有利于貫徹依法行政方針，推進(jìn)政府采購(gòu)管理規(guī)范。完善的政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)法制建設(shè)，有利于明確政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)中購(gòu)買主體資格、購(gòu)買規(guī)程、合同管理等基礎(chǔ)性問題。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的監(jiān)督管理和評(píng)估管理。在監(jiān)督管理方面應(yīng)透明化、公開化，實(shí)行受益農(nóng)戶、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)媒體等多元化的外部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范政府購(gòu)買操作流程，明確服務(wù)組織選擇、作業(yè)實(shí)施、績(jī)效考評(píng)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保評(píng)估的公平和真實(shí)，確保政府提供的服務(wù)有效、高質(zhì)和滿意。

（四）安排專項(xiàng)資金或加快整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，提升購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)力度。試點(diǎn)地區(qū)開展政府購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)中資金的不足限制了政府購(gòu)買服務(wù)的深度和廣度，國(guó)家、省、市、縣政府及農(nóng)業(yè)部門，應(yīng)該在財(cái)政支農(nóng)資金中安排專項(xiàng)資金，或者加快整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，增加購(gòu)買公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)的種類，擴(kuò)大被服務(wù)農(nóng)戶的覆蓋面，有助于加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的提質(zhì)增效。

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