印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害及其在全球環(huán)境治理中的參與

宋秀琚 王鵬程

摘要：印度尼西亞是一個環(huán)境災(zāi)害多發(fā)的國家。隨著全球氣候變暖以及地理因素的影響，熱浪、干旱、洪水和熱帶氣旋等極端天氣事件日益增多，地震、火山和海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)；人口的增加以及城市化和工業(yè)化的無序發(fā)展，加之傳統(tǒng)的“燒芭”習俗等原因，也嚴重損害了印度尼西亞的環(huán)境甚至波及周邊國家，成為跨國問題。為應(yīng)對日益嚴重的環(huán)境災(zāi)害，印度尼西亞政府積極投身于全球環(huán)境治理之中，提出各種治理環(huán)境的主張，出臺各類環(huán)境政策，與國際社會一道開展災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害管理合作。印度尼西亞的環(huán)境治理雖然取得了一定的成效，但仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：印度尼西亞；環(huán)境問題；全球環(huán)境治理

[中圖分類號] X43

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-2479（ 2018 ）03-0003-07

全球治理是解決全球問題的重要途徑與機制。作為全球體系的行為主體，國家在面對全球問題挑戰(zhàn)的現(xiàn)實中如何相互協(xié)調(diào)、合作，推動全球問題的解決，是全球治理本身得以形成、發(fā)展的重要動力之一。印度尼西亞作為東南亞的主要國家，其環(huán)境問題日益突出，氣候變化加重了水資源短缺的問題，制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，威脅到糧食安全，還造成森林火災(zāi)、導(dǎo)致海岸退化以及更大的健康風險。印度尼西亞的環(huán)境問題已經(jīng)對本國以及周邊國家和地區(qū)造成了威脅。減輕環(huán)境災(zāi)害影響是印度尼西亞參與全球環(huán)境治理的主要動力；印度尼西亞的參與對推動全球環(huán)境治理機制的發(fā)展也有一定的積極作用。

一、印度尼西亞環(huán)境災(zāi)害現(xiàn)狀

（一）溫室氣體排放導(dǎo)致海平面上升，印度尼西亞面臨著嚴重的生存危機

印度尼西亞是世界上最大的群島國家，17000多個島嶼（總面積為190.4萬平方千米）散布在廣袤的海洋之中（印度尼西亞領(lǐng)海面積為316.6萬平方千米），素有“千島之國”之稱。全球氣溫升高對印度尼西亞最直接的威脅就是海平面上升、陸地面積縮減，這將使沿海居民不得不背井離鄉(xiāng)。亞洲開發(fā)銀行專家錫利瓦桑（Ancha Srinivasan）就警告說，印度尼西亞最大的威脅是日益上升的海平面，按照預(yù)估，海平面將在本世紀末時上升90厘米，居住在印度尼西亞海岸線3千米范圍內(nèi)的4200萬印度尼西亞民眾將面臨著很大的危險?！皻夂蜃冞w脆弱指數(shù)”（Climate Change Vulnerability Index）也顯示，到2030年時，印度尼西亞首都雅加達國際機場恐將陷入水面以下；2050年時印度尼西亞會有1500座島嶼從地圖上消失。島嶼的消失會帶來國土面積和海洋專屬經(jīng)濟區(qū)的縮減，國家疆界的變化等敏感復(fù)雜問題又將直接沖擊印度尼西亞的國家安全。

全球氣候變化還可能動搖印度尼西亞社會的穩(wěn)定發(fā)展。例如，關(guān)系民生的糧食生產(chǎn)就直接受到氣候變化的影響?！堆偶舆_郵報》2015年9月26日報道稱，由于受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，當年印度尼西亞的34個省當中有20個省遭遇嚴重干旱。世界銀行稱，厄爾尼諾現(xiàn)象造成的干旱已經(jīng)威脅到印度尼西亞的稻米作物，如厄爾尼諾現(xiàn)象持續(xù)，稻米產(chǎn)量可能減少約210萬噸或2.9%，大米價格可能上漲10.2%。為了保障國內(nèi)的糧食供應(yīng)，印度尼西亞政府還計劃從鄰國泰國和越南進口大米。由于印度尼西亞三分之一的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，半數(shù)以上的貧困家庭以務(wù)農(nóng)為生，因此，災(zāi)害天氣還使該國的貧民人數(shù)大增。近年來，干旱、森林大火等多方面因素，加之不穩(wěn)定的降水模式，導(dǎo)致印度尼西亞的糧食生產(chǎn)徘徊不前，糧食短缺問題加劇。例如，2015年因受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，旱季變長，印度尼西亞6個省份的9000多公頃稻田歉收，有500多個村莊陷入缺水危機。近年來，隨著人類活動對自然環(huán)境的影響越來越大，熱浪、洪水和熱帶氣旋等極端天氣事件日益增多，由各類病菌引發(fā)的疫情、病蟲害等次生災(zāi)害也此起彼伏，不少居民因此患病。這些環(huán)境災(zāi)害又直接威脅到印度尼西亞人民的人身安全等?？傊?，印度尼西亞的環(huán)境問題嚴重，給其國家安全、人民生活及人身安全都帶來了巨大影響。

（二）印度尼西亞生態(tài)系統(tǒng)惡化，生物多樣性嚴重損害

印度尼西亞的生態(tài)系統(tǒng)龐大，生物多樣性豐富。印度尼西亞的海岸線長達81000千米，水域面積達到5800萬平方千米；印度尼西亞有90多個生態(tài)系統(tǒng)，35個林藻類物種，525種爬行動物，其特有種數(shù)量僅次于澳大利亞。各類自然或人為因素導(dǎo)致的環(huán)境變異已經(jīng)使印度尼西亞的生物多樣性銳減：一方面，降水模式的不穩(wěn)定會加大洪澇或干旱的發(fā)生機率，高溫干旱天氣給印度尼西亞的森林資源帶來了巨大的隱性危害；另一方面，人口增長也加重了環(huán)境壓力。印度尼西亞目前有2.57億人口，人為的不可持續(xù)地利用生物資源、非法砍伐、外來物種入侵等對生物多樣性造成了挑戰(zhàn)④。此外，印度尼西亞傳統(tǒng)的“燒芭”習俗加重了這一壓力。“燒芭”指的是山民們在熱帶雨林中焚燒樹木、積肥開荒以增加糧食產(chǎn)量。在保留“燒芭”習慣的地區(qū)，大量的原始森林和泥炭地遭到破壞，這不僅危及許多瀕臨滅絕物種的棲息地，還釋放了蘊藏在林木和泥炭地中的碳匯，增加了大氣中溫室氣體的含量。世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年印度尼西亞國內(nèi)的森林覆蓋率達65.438%，而2015年的森林面積覆蓋率則降低至50.238%。截至2016年，印度尼西亞國內(nèi)受威脅的鳥類有131種，受到威脅的哺乳動物種類有188種，受到威脅的魚類有158種，受威脅程度較高的物種植被有427種。生態(tài)環(huán)境的惡化將會增加環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的頻次、降低環(huán)境對災(zāi)害的抵御能力。所以，保護生物多樣性是印度尼西亞參與全球環(huán)境治理的重要一環(huán)。

（三）疾病等次生環(huán)境災(zāi)害并發(fā)性問題降低了印度尼西亞人民的生活質(zhì)量

印度尼西亞因環(huán)境災(zāi)難而引發(fā)的次生災(zāi)害也很嚴重。因“燒芭”而導(dǎo)致的煙霾引發(fā)的呼吸道疾病已影響到人們的生活質(zhì)量。其中，2015年7～10月發(fā)生在蘇門答臘島南部和婆羅洲印度尼西亞部分的森林火災(zāi)共燒毀了209萬公頃的林地（相當于30個新加坡大小的面積）。由林火引發(fā)的霾害災(zāi)情不斷擴大，印度尼西亞有3/4的國土被密度不同的煙霾籠罩，有近4000萬人受災(zāi)、50萬人患呼吸道疾病、19人死亡，重災(zāi)區(qū)中加里曼丹省的空氣污染指數(shù)（PSI）-路飆升到2600（PSI超過300就達有害程度，危及健康）。這場泥炭地火災(zāi)影響了超過4300萬人口，直接導(dǎo)致了161億印尼盾的經(jīng)濟損失②。此外，印度尼西亞地震、洪水等自然災(zāi)害多發(fā)，加之人為對泥炭地的過度開采和毀林開荒等行為，導(dǎo)致土壤中的病菌暴露在空氣中，加大了民眾感染各類流行性疾病的風險。除此之外，煙霾還影響了民眾的出行安全，機場關(guān)閉、航班取消是常有之事。1997年8月30日，蘇門答臘和加里曼丹區(qū)的煙霾致使印度尼西亞一架客機撞毀，造成機上234人全部喪生的慘?。淮舜沃囟葻燊策€影響到馬六甲海峽的航行安全，造成兩船相撞的災(zāi)難事件。

（四）源自印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害影響到周邊國家而成為跨國事件

嚴重煙霾肆掠不僅是印度尼西亞的“國家災(zāi)難”，它還直接波及到新加坡、馬來西亞、泰國、緬甸和越南等東南亞國家而成為跨國問題。截至2015年9月，印度尼西亞發(fā)生了超過12.1萬次森林火災(zāi)，主要分布在蘇門答臘地區(qū)的廖內(nèi)省和占碑省以及加里曼丹的中部與西部，有170萬公頃的林地和種植園被焚毀，森林火災(zāi)共排放了17億噸的二氧化碳④。這些有毒氣體四處擴散，危害他國。其中，2015年秋季的煙霾嚴重污染到新加坡的空氣質(zhì)量，迫使新加坡當局宣布中小學(xué)停課，免費向老人和呼吸道敏感者發(fā)放口罩。深受煙霾之害的周邊國家積極參與印度尼西亞的滅火工作，2013年7月，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、文萊和泰國舉行部長級會議，商討5國聯(lián)合應(yīng)對煙霾問題。在會后的共同聲明中，5國一致同意未來將采用霾害監(jiān)測系統(tǒng)及“電子熱點租借圖”等方式防治霾害。印度尼西亞也于2015年10月同意來自馬來西亞、新加坡和澳大利亞的飛機參與到印度尼西亞境內(nèi)的滅火工作中。

二、印度尼西亞環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生原因探析

印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害不僅嚴重制約了本國發(fā)展、影響到本國政治社會穩(wěn)定及人民生活質(zhì)量，其負面影響還蔓延到了周邊國家和地區(qū)，給東南亞許多國家的民眾造成生活上的困難?？疾煊《饶嵛鱽啳h(huán)境災(zāi)害發(fā)生背后的深層原因，發(fā)現(xiàn)它與印度尼西亞較為落后的生產(chǎn)生活方式和環(huán)境治理政策密不可分。

（一）粗放式生產(chǎn)方式嚴重破壞生態(tài)環(huán)境

受傳統(tǒng)因素的影響，印度尼西亞至今仍然保留著原始的耕作方式。印度尼西亞的森林覆蓋率達到50%以上，但是，開荒種地和刀耕火種的生產(chǎn)方式至今仍被當?shù)剞r(nóng)民廣泛使用，極易造成森林大火。森林大火后的結(jié)果一是會破壞大片植被，2015年《自然氣候變遷》（Nature Climate Change）公布研究報告指出，印度尼西亞首度超越巴西成為熱帶雨林消失最多的國家。2000～2012年，印度尼西亞消失的雨林面積達6萬平方千米，大約與愛爾蘭的國土面積相當；二是排放出大量的溫室氣體，據(jù)國際組織的研究，印度尼西亞是世界上第三大溫室氣體排放國，印度尼西亞煙霾的根源就是森林火災(zāi)和當?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)耕方式——“燒芭”。在印度尼西亞每年的溫室氣體排放中，有85%產(chǎn)生于與采伐森林及土地利用相關(guān)的活動，其中，因森林大火而排放出的溫室氣體又占有較大的比重。

森林經(jīng)營許可證發(fā)放泛濫加重了這一影響。印度尼西亞從1967年開始大規(guī)模地把森林租給伐木公司開采，加之移民毀林開荒，水土流失嚴重。以爪哇島為例，爪哇島的面積僅占印度尼西亞全國總面積的6.9%，卻集中了全國60%的人口。為了緩解人口和土地的矛盾，印度尼西亞政府實行移民墾荒政策，將平原地區(qū)或人口密集地區(qū)的人口遷移到山區(qū)和高原地區(qū)開荒種植。移民往往將森林、草地和沼澤地開辟為耕地，致使當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境嚴重退化，自然災(zāi)害的發(fā)生也越來越頻繁。此外，印度尼西亞鼓勵棕櫚油等生物質(zhì)燃料的生產(chǎn)，這誘使一些商業(yè)公司大量砍伐雨林而改種棕櫚樹。人為破壞加劇了印度尼西亞環(huán)境質(zhì)量的惡化，而印度尼西亞目前的發(fā)展狀況還無力修復(fù)遭到破壞的森林資源和生態(tài)平衡，環(huán)境災(zāi)害的影響仍將持續(xù)較長時間。

（二）逐利式的現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展模式嚴重污染了環(huán)境

制造業(yè)在印度尼西亞的國民經(jīng)濟中占有極為重要的地位，是印度尼西亞經(jīng)濟增長的關(guān)鍵驅(qū)動引擎之一。工業(yè)化一方面帶來了經(jīng)濟飛躍，同時也加重了各類環(huán)境危害。印度尼西亞在由農(nóng)業(yè)化社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型的過程中，試圖利用勞動密集型的低端加工制造業(yè)來推進國家的工業(yè)化進程，以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致空氣污染、水污染等環(huán)境問題的產(chǎn)生。污染多、治理少是印度尼西亞工業(yè)發(fā)展的真實寫照。其中，工業(yè)廢氣的排放是加重煙霾的最直接原因。隨著印度尼西亞城市化的推進，工業(yè)企業(yè)發(fā)展迅速，隨之產(chǎn)生的工業(yè)有害氣體和煙塵、汽車尾氣以及居民日常生活排放等都在不同程度上造成煙霾污染。另一方面，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展也是印度尼西亞水污染加劇的重要因素之一。工礦企業(yè)排污、農(nóng)田中的化學(xué)物質(zhì)隨徑流進入水體、固體廢棄物的不良管理及農(nóng)藥的使用和儲存不當?shù)纫蛩刂率挂恍┖恿骱屯寥涝馐芪廴荆斐赏恋赝嘶?，加重了印度尼西亞的糧食危機。此外，不少居民因飲用了不潔凈的水，健康受到損害，導(dǎo)致疾病多發(fā)。漁業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)和珊瑚蟲的生存環(huán)境也受到影響。據(jù)統(tǒng)計，印度尼西亞有40%的珊瑚礁受到過度捕撈和污染的嚴重損害，只有5%的珊瑚礁尚未受到影響。加之近年來印度尼西亞的“逆工業(yè)化”已經(jīng)開始影響其國民經(jīng)濟，政府為發(fā)展工業(yè)，陸續(xù)出臺了包括紡織、鋼鐵、汽車、天然氣、礦業(yè)、海產(chǎn)品、棕櫚油、石油化工、輕工服務(wù)業(yè)和煙草業(yè)等10大產(chǎn)業(yè)的調(diào)整振興規(guī)劃，這也加大了印度尼西亞的環(huán)境壓力。

（三）制度不夠完善，環(huán)保意識較弱

導(dǎo)致印度尼西亞生態(tài)破壞最直接的原因就是民眾的環(huán)保意識有待提高。環(huán)保意識的缺乏引發(fā)資源不能得到有效利用而產(chǎn)生浪費。譬如，“燒芭”作為一種習俗在當?shù)孛癖娦闹幸呀?jīng)根深蒂固，難以在短時期內(nèi)改變，加之印度尼西亞的經(jīng)濟發(fā)展過于依賴自然資源的開采（特別是大規(guī)模的開采），導(dǎo)致資源承載可持續(xù)發(fā)展的能力下降、災(zāi)害風險上升，而民眾卻沒有認識到環(huán)境污染對本地區(qū)以及周邊國家和地區(qū)帶來的嚴重后果，仍然肆意地開發(fā)泥炭地、森林等各類資源，導(dǎo)致極端天氣事件發(fā)生的次數(shù)進一步增多，造成農(nóng)作物產(chǎn)量急劇下降、大量森林資源流失、沿海資源遭到破壞、疾病暴發(fā)增加、經(jīng)濟損失嚴重以及人民生活的痛苦指數(shù)上升等問題。制度建設(shè)不到位也是造成上述民眾環(huán)保意識缺失的重要誘因。印度尼西亞在由農(nóng)業(yè)化社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型的過程中，重發(fā)展輕環(huán)保，以粗放型的自然資源消耗和勞動密集型的低端加工業(yè)來推進國家的工業(yè)化進程，以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，加重了空氣污染、水污染和煙霾污染等環(huán)境問題。盡管印度尼西亞官方也采取了一些措施，在立法、執(zhí)法和監(jiān)管等方面也做了多年的努力，但是，環(huán)境問題特別是困擾整個東南亞地區(qū)的城市煙霾問題依舊嚴重。這歸根到底，還是由于印度尼西亞政府在環(huán)境制度方面的建設(shè)不到位，所以，觀念轉(zhuǎn)變和制度建設(shè)是印度尼西亞當前解決環(huán)境問題的關(guān)鍵所在。

三、印度尼西亞參與全球環(huán)境治理的主張和實踐

環(huán)境災(zāi)害屬于全球公害問題，需要世界各國的協(xié)同努力才能加以解決。當前，世界各主要國家已經(jīng)意識到環(huán)境問題對人類可持續(xù)發(fā)展的威脅迫在眉睫，也正在采取各種措施推動全球環(huán)境治理的發(fā)展。印度尼西亞作為環(huán)境災(zāi)害的受害國，積極地參與全球環(huán)境治理。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為國際社會在應(yīng)對氣候變化問題上進行國際合作確立了基本框架。1997年《京都議定書》通過后，印度尼西亞也呼吁“所有國家都支持京都議定書第二次承諾”。2007年，聯(lián)合國氣候變化大會在印度尼西亞舉行，印度尼西亞環(huán)境國務(wù)部長維圖拉爾還被選為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第13次會議主席，會議確立了“巴厘路線圖”，建立了雙軌談判機制。期間，印度尼西亞總統(tǒng)蘇西洛在第13次聯(lián)合國氣候變化公約締約方大會部長級非正式會議開幕式上呼吁，所有國家特別是發(fā)達國家不僅要采取具體和堅決行動落實《京都議定書》上的減排承諾，更重要的是在2012年以后繼續(xù)行動，他還要求發(fā)達國家通過資金支持來鼓勵熱帶雨林國家加強森林保護。在2007年12月12日聯(lián)合國氣候變化巴厘島會議高級別會議上，蘇西洛再次呼吁，發(fā)達國家在全球氣候變暖問題上應(yīng)當承擔更多的歷史責任，并與發(fā)展中國家合作，共享清潔能源技術(shù)，增加用來幫助發(fā)展中國家減緩、適應(yīng)氣候變化的資金支持，并點名美國應(yīng)該率先加入2012年后的《京都議定書》。在2015年的巴黎世界氣候大會（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會）上，印度尼西亞總統(tǒng)佐科鄭重承諾，印度尼西亞將進行環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新開發(fā)，為提高發(fā)展中國家控制氣候變化的能力做出貢獻；對印度尼西亞而言，控制周而復(fù)始的林火和煙霾問題是當務(wù)之急。

印度尼西亞在全球環(huán)境治理問題上不僅提出了鮮明的主張，還通過國內(nèi)立法和切實行動來推動全球環(huán)境治理舉措在印度尼西亞的落實。具體表現(xiàn)如下：

（一）建立健全國內(nèi)環(huán)保政策法規(guī)

印度尼西亞首先從法律和制度上推動其全球環(huán)境治理的進程。印度尼西亞先后出臺了一系列法律法規(guī)，設(shè)立了相應(yīng)的責任機構(gòu)以加強對環(huán)境的依法治理。1978年，印度尼西亞成立發(fā)展管理環(huán)境部，目的是通過“有意識的、有計劃的努力在可持續(xù)發(fā)展中理性利用和管理資源，以改善生活的質(zhì)量”。之后，印度尼西亞環(huán)保部門相繼出臺了《環(huán)?；痉ā罚?982年）、《森林保護法》（1985年）和《環(huán)境管理法》（1997年）。其中，《環(huán)境管理法》是印度尼西亞環(huán)保基本法案，它主要規(guī)定了環(huán)境保護目標、公民權(quán)利與義務(wù)、環(huán)境保護機構(gòu)、環(huán)境功能維持、環(huán)境管理、環(huán)境糾紛、調(diào)查及懲罰違法的行為。2007年，印度尼西亞政府還出臺了《災(zāi)害管理法》，將全國救災(zāi)管理中心升格為獨立的政府機構(gòu)，擔負救災(zāi)指揮和執(zhí)行功能。該法還規(guī)定在環(huán)境災(zāi)難突發(fā)后，各級政府部門應(yīng)根據(jù)事件的不同類型和嚴重程度采取對應(yīng)措施。

針對國內(nèi)煙霾肆意蔓延的問題，印度尼西亞政府在《森林保護法》和《環(huán)?；痉ā分幸?guī)定，蓄意縱火燒林者將被處以15年監(jiān)禁、50萬美元罰款。在執(zhí)法與監(jiān)管中，針對2015年嚴重煙霾事件，印度尼西亞政府處分了23家違規(guī)企業(yè)，其中有3家企業(yè)被永久關(guān)閉，14家被吊銷執(zhí)照，另外一些企業(yè)則受到嚴重警告，同時政府還堅持對另外33家企業(yè)進行調(diào)查，倘若發(fā)現(xiàn)違法燒荒的行為，將一概問責。森林防災(zāi)、多樣性保護問題則以《生物保護法》和《森林法》為執(zhí)法依據(jù)。2007年，印度尼西亞政府發(fā)起全國防災(zāi)減災(zāi)行動計劃并將其納入國家中長期發(fā)展規(guī)劃之中，以提高全民環(huán)保意識，協(xié)調(diào)相關(guān)部門有效地參與防災(zāi)救災(zāi)工作。全國防災(zāi)減災(zāi)行動計劃還涉及地震災(zāi)害的監(jiān)控、早期預(yù)警系統(tǒng)配置等內(nèi)容，并規(guī)定災(zāi)后緊急救援所需的資金全部來自中央和地方政府的年度預(yù)算。2012年，印度尼西亞制定了“國家生物多樣性保護戰(zhàn)略計劃”（IBSAP），攬括了72個行動計劃，突出強調(diào)保護、可持續(xù)利用、獲取及公平共享利用生物多樣性所產(chǎn)生的惠益。在泥炭地開采與保護上，印度尼西亞政府早在2011年就立法禁止將泥炭地開辟成種植地，佐科政府進一步將此法規(guī)的涵蓋范圍擴大，不僅明確規(guī)定所有泥炭地都不能用作種植園，還強令企業(yè)必須修復(fù)已開發(fā)的泥炭地，此舉大幅減少了印度尼西亞的煙霾量。

（二）加強與東盟各國的環(huán)保合作

印度尼西亞的環(huán)境災(zāi)害一直受到東南亞各國的廣泛關(guān)切，這也促使它努力通過區(qū)域合作，在區(qū)域內(nèi)國家的幫助下應(yīng)對日益嚴重的環(huán)境危機，提高抵御風險的能力。自1977年制定東盟地區(qū)環(huán)境方案（ASEP）之后，20世紀80年代以來，東盟每年都形成有關(guān)環(huán)境保護的行動計劃和協(xié)定，并逐步搭建起東盟保護環(huán)境和生物多樣性的官方合作平臺。1992年6月，東盟國家在印度尼西亞萬隆舉行了森林火災(zāi)長期綜合管控國際會議（International Conferenceon Long-Term Integrated Forest Fire Manage-ment），首次公開承認森林與農(nóng)地火災(zāi)引起的跨境煙霧是本地區(qū)的公共問題，需要通過地區(qū)合作來解決。為保護區(qū)域內(nèi)的環(huán)境，印度尼西亞和東盟其他國家先后舉辦多次環(huán)保會議，取得了一定的成效。在區(qū)域合作方面，東盟國家先后簽署了《區(qū)域煙霧污染行動計劃》和《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的雅加達宣言》等一系列文件。其中，前者致力于預(yù)防森林和陸地火災(zāi)的發(fā)生、建立森林火災(zāi)監(jiān)控機制、加強陸地和森林火災(zāi)防范能力的建設(shè)；后者則明確規(guī)定了相關(guān)國家應(yīng)防止污染源的擴散，控制易產(chǎn)生越境污染的行為。在治霾方面，印度尼西亞與東盟各國達成《東盟跨境煙霾治理協(xié)議》（2013年生效），該協(xié)議是第一個具有法律約束力的東盟區(qū)域環(huán)境協(xié)定。該協(xié)議同意采取單獨和共同的行動來評估煙霧的來源、成因、性質(zhì)和程度，通過運用完善的環(huán)境政策和技術(shù)來防止和控制災(zāi)害的源頭。印度尼西亞于2014年9月批準該協(xié)議，這推動了東盟區(qū)域環(huán)境治理向前邁出一大步。

除了區(qū)域內(nèi)的環(huán)保制度，區(qū)域內(nèi)各國的環(huán)境合作也日益頻繁。1981年以來，東盟每3年舉行一次環(huán)境部長會議，主要探討區(qū)域內(nèi)環(huán)保政策性事務(wù)；印度尼西亞積極參與環(huán)境部長會議，與東盟各國在聯(lián)合“治霾”問題上達成一致，并允許東盟在印度尼西亞成立了研究“治霾”問題的工作組。針對印度尼西亞“燒芭”帶來的嚴重環(huán)境污染問題，1995年，東盟環(huán)境部長會議達成了一項處理跨界污染的合作計劃，各國同意分享預(yù)防和減輕森林火災(zāi)的知識和技術(shù)；1999年，東盟決定實施零燃燒計劃，推動建立種植公司之間的對話機制，出版了一系列實踐性較強的指導(dǎo)叢書，處罰了一些非法燃燒的企業(yè)，并對一些大型種植公司以非法公開燃燒為由進行調(diào)查或起訴。設(shè)立在新加坡的東盟專門氣候中心的數(shù)據(jù)向所有東盟國家公布，同時通過亞洲開發(fā)銀行的貸款支持，各國協(xié)商建立了一個預(yù)防和消除森林火災(zāi)的“東盟跨境煙霧污染控制協(xié)調(diào)中心”以推動控制土地和森林火災(zāi)的影響。除此之外，印度尼西亞、馬來西亞和新加坡3國自2000年開始舉行定期會晤，同意在管控林火上加強協(xié)作：馬來西亞集中力量實施火災(zāi)預(yù)防，新加坡著重實施衛(wèi)生監(jiān)測，印度尼西亞則重點加強森林消防和加強滅火能力建設(shè)。

（三）參與國際社會治理機制，發(fā)揮環(huán)保NGO的作用

在全球環(huán)境治理問題上，印度尼西亞除了在東盟區(qū)域發(fā)揮重要作用，還積極參與國際社會的環(huán)境治理機制，尋求國際社會的關(guān)注和援助。印度尼西亞作為世界上第二大海洋塑料垃圾傾倒源，每年產(chǎn)生約130萬噸的海洋塑料垃圾。在2017年巴厘島“《經(jīng)濟學(xué)人》2017世界海洋峰會”上，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署向海洋垃圾“宣戰(zhàn)”，宣布發(fā)起“清潔海洋”運動。印度尼西亞海洋事務(wù)統(tǒng)籌部部長盧胡特·潘查伊坦隨即宣布積極參與“清潔海洋”運動，承諾在2025年前將本國海洋塑料垃圾減少70%。印度尼西亞積極參與國際環(huán)保項目。在2007年巴厘島氣候會議之前，印度尼西亞林業(yè)部與印度尼西亞森林氣候聯(lián)盟（IFCA）就探索了在印度尼西亞實施REDD計劃的可行性⑤；2009年5月1日，印度尼西亞林業(yè)部部長簽署了為減少毀林所致排放及森林退化法規(guī)（即“REDD法規(guī)”）⑥。根據(jù)該法規(guī)，印度尼西亞制定了到2020年減少碳排放26%的減排計劃，如果外部資金充裕，則可實現(xiàn)減排41%。2010年，印度尼西亞在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的幫助下設(shè)立了LE氣候變化信托基金（CCTF），用于國家減災(zāi)及環(huán)境治理活動。2011年，挪威承諾將為印度尼西亞保護雨林提供10億美元的REDD項目資助，并向印度尼西亞撥款2500萬美元以修復(fù)泥炭地。這些環(huán)保援助資金幫助印度尼西亞加大了國內(nèi)環(huán)境治理的力度。

印度尼西亞在參與國際環(huán)境治理中重視并支持各類環(huán)保NGO（非政府組織）發(fā)揮作用。1982年，印度尼西亞發(fā)展管理環(huán)境部主持制定編纂印度尼西亞《1982年環(huán)境管理法案》時，就已經(jīng)明確承認NGO在環(huán)境保護中的作用。此后，NGO積極投身到印度尼西亞的環(huán)保事業(yè)中。2000年以后，印度尼西亞NGO的數(shù)量估計將近達到10000個。其中，環(huán)保類NGO顯得尤為活躍。目前，印度尼西亞主要的環(huán)保NGO有“印度尼西亞地球之友”“印度尼西亞環(huán)境法律中心”（ICEL）和“印度尼西亞國家環(huán)境論壇”（WALHI）等。這些環(huán)保NGO采取對話、示威等方式與政府和一些跨國公司展開抗爭，反對修建大壩、破壞森林和草原、工業(yè)污染、濫開礦山和濫捕海洋魚類等，取得了顯著成效。例如，“印度尼西亞國家環(huán)境論壇”在瀕危物種的保護、授予土著居民“公共”土地的采伐權(quán)等問題上就公開地表達過與蘇哈托政府不同的意見。此外，“印度尼西亞國家環(huán)境論壇”還借助網(wǎng)絡(luò)以及其他通訊手段積極地同各國政府建立聯(lián)系，已經(jīng)從美國國際開發(fā)署、加拿大、荷蘭、瑞典和日本等國的外交部門獲得大量資金。2000年，印度尼西亞政府開始與環(huán)保NGO一道將環(huán)保焦點轉(zhuǎn)移到跨國公司上，其中最為典型的是與金光集團的亞洲漿紙業(yè)有限公司（APP）的博弈斗爭（簡稱：“APP事件”）。在“APP事件”中，“印度尼西亞綠色和平”組織要求金光集團及其下屬的APP公司必須立即停止破壞天然林，以及立即停止將天然林轉(zhuǎn)換為人工林，并制定森林保護計劃和以“可持續(xù)利用”為目標的森林經(jīng)營方案。印度尼西亞政府則相應(yīng)地制定了清晰的土地使用計劃，明確劃分了保護林和經(jīng)濟林的區(qū)域，并于2011年5月頒布臨時禁伐令，禁止在原始森林和泥炭地上開發(fā)新的商業(yè)采伐區(qū)。目前，印度尼西亞環(huán)保NGO已經(jīng)發(fā)展成一種穩(wěn)定的公民社會網(wǎng)絡(luò)，有很深的民間根基。

結(jié)語：印度尼西亞參與全球環(huán)境治理的經(jīng)驗

印度尼西亞既是環(huán)境災(zāi)害的輸出國也是受害國，為了改變環(huán)境質(zhì)量、助力其中等強國戰(zhàn)略的實現(xiàn)、為人類命運共同體發(fā)展做出貢獻，印度尼西亞積極參與全球環(huán)境治理，在推動國際社會適應(yīng)和減緩氣候變化方面做出了積極貢獻?？傮w而言，印度尼西亞參與全球環(huán)境治理取得了以下有益的經(jīng)驗： 一是制度與實踐“兩條腿走路”。印度尼西亞在環(huán)保制度建設(shè)方面已經(jīng)小有成績，一系列環(huán)保法案及環(huán)保機構(gòu)相繼出現(xiàn)；同時，印度尼西亞執(zhí)法部門也加大了對各項環(huán)保法律的執(zhí)行與監(jiān)管力度，提高公民的環(huán)保意識，讓公民自覺地加入到全球環(huán)境治理中來。

二是國內(nèi)、區(qū)域、國際“三架馬車”齊驅(qū)并行。實踐證明，環(huán)境問題是一個全球性的問題，它并非一個國家可以單獨解決，也不是僅靠一代人的努力就可以完全消除的，環(huán)境問題的解決是一個漫長而復(fù)雜的過程，在這個過程中，沒有哪個國家可以“獨善其身”，印度尼西亞環(huán)境災(zāi)害的蔓延就是一例。所以，各國在參與全球環(huán)境治理的過程中，除了加強國內(nèi)各項政策措施的建設(shè)和執(zhí)行，也要積極借助區(qū)域組織、國際組織以及國際社會的力量，充分發(fā)揮各類平臺的資源和信息優(yōu)勢，發(fā)揮國內(nèi)、區(qū)域、國際“三駕馬車”的作用，讓更多的國家、地區(qū)和國際組織參與到全球環(huán)境治理中來。