馬來西亞“柔性”反恐政策評(píng)析

靳曉哲

摘要：“柔性”措施是反恐工作的重要組成部分，與武力反恐相對應(yīng)。當(dāng)前，單純的武力打擊并非反恐的最佳選擇，反恐需要更為全面的“柔性”政策。由于歷史、宗教、民族等方面的不同，東南亞各國反恐政策各有側(cè)重，從實(shí)踐效果看，馬來西亞和新加坡的反恐成效最為突出。馬來西亞結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)，制定了武力打擊與“柔性”措施相融合的反恐政策，尤其重視對武裝分子的去激進(jìn)化改造并取得了良好成效。盡管馬來西亞仍面臨“伊斯蘭國”（IS）等極端勢力擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移帶來的安全威脅，但不可否認(rèn)，其“柔性”反恐政策中的去激進(jìn)化措施對于宗教極端思想的蔓延、恐怖主義的擴(kuò)散等起到了預(yù)防、遏制作用。未來，加強(qiáng)與周邊國家的區(qū)域反恐交流合作亦是馬來西亞反恐政策的有益補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：去激進(jìn)化；“柔性”反恐；馬來西亞；反恐政策

[中圖分類號(hào)] D815.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-2479（ 2018 ）03-0053-09

引言

顧名思義，“柔性”反恐是與武力反恐相對應(yīng)的一種反恐政策，指政府采取武力打擊之外的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教、教育和宣傳等一系列非軍事手段進(jìn)行反恐。自“9 .11”事件發(fā)生后，傳統(tǒng)的武力反恐模式過度關(guān)注對恐怖分子的追捕、鎮(zhèn)壓甚至消滅，很大程度上忽視了恐怖主義產(chǎn)生、發(fā)展背后的社會(huì)和時(shí)空環(huán)境，從而并未有效地減弱恐怖主義對國際社會(huì)的威脅程度。相反，僅僅嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓不僅對反恐目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)無益，而且可能會(huì)強(qiáng)化恐怖分子的招募，甚至刺激更多人投身極端暴力活動(dòng)中，加深恐怖主義的社會(huì)政治基礎(chǔ)。因此，單純的武力打擊并非反恐的最佳選擇，反恐需要更為廣泛、全面的“柔性”政策。這就涉及到反恐政策的深層治理問題，即恐怖主義的“柔性”治理。

從內(nèi)容上看，“柔性”反恐包含多個(gè)方面且可能涉及多個(gè)實(shí)施主體，如社會(huì)宣傳、宗教對話、說教和拘留等，去激進(jìn)化（ deradicalization）亦是“柔性”反恐的重要內(nèi)容之一。在當(dāng)前的反恐斗爭中，世界各國的一個(gè)普遍共識(shí)是：在個(gè)體最終邁過恐怖主義紅線之前存在一個(gè)“激進(jìn)化”（ radicalization）過程，這一過程是可以預(yù)防和中斷的。“激進(jìn)化”不一定都會(huì)發(fā)展成為恐怖主義，但預(yù)防和中斷這種有“恐怖主義趨向”的“激進(jìn)化”卻是打擊恐怖主義的重要方面之一。世界上已經(jīng)有很多國家將去激進(jìn)化政策視為反恐的重要方面，如英國的預(yù)防戰(zhàn)略、沙特阿拉伯王國的PRAC戰(zhàn)略等。聯(lián)合國亦對“柔性”反恐十分重視，如聯(lián)合國安理會(huì)第2178（ 2014）號(hào)決議中亦提到：成員國應(yīng)制定預(yù)防和解決沖突的非暴力替代途徑以減少激進(jìn)化演變?yōu)榭植乐髁x的風(fēng)險(xiǎn)。

作為伊斯蘭世界的重要組成部分，東南亞受伊斯蘭極端主義與恐怖主義的影響十分明顯。隨著“伊斯蘭國”（IS）的潰敗，此前聚集于中東地區(qū)的恐怖主義戰(zhàn)斗人員開始向全世界轉(zhuǎn)移、流散，東南亞是其重要的目的地之一，如2017年5月菲律賓南部地區(qū)就發(fā)生了恐怖分子與政府軍對峙的“馬拉維事件”。種種跡象表明，東南亞正面臨來自恐怖分子轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散的巨大壓力。作為東南亞的伊斯蘭國家，馬來西亞亦難逃來自IS及相關(guān)恐怖組織的恐怖威脅。2016年6月，馬來西亞國內(nèi)發(fā)生“蒲種恐襲”事件，造成8人受傷但無人員喪生，該事件系IS針對馬來西亞的首次襲擊。然而，從恐怖襲擊事件發(fā)生的頻率看，2001年至今，馬來西亞并未發(fā)生過大規(guī)?？植酪u擊事件，而印度尼西亞和菲律賓等國則不時(shí)發(fā)生規(guī)模較大的恐怖襲擊事件，這在一定層面上反映了馬來西亞反恐政策的有效性。

2018年1月，在為期兩天的布城國際安全對話（ Putrajaya International Security Dialogue）上，馬來西亞副總理扎希德·哈米迪（Zahid Hamidi）介紹了該國在反恐怖主義、極端主義、激進(jìn)主義等方面的經(jīng)驗(yàn)，并表示“我們不僅使用警察和軍事手段，而且還強(qiáng)調(diào)對思想和心靈的康復(fù)”。馬來西亞的反恐政策不只包含武力打擊，還包含諸多“柔性”內(nèi)容，如去激進(jìn)化政策等?；诖耍匀ゼみM(jìn)化為視角，對馬來西亞的“柔性”反恐政策進(jìn)行評(píng)析，不僅對周邊國家具有重要的借鑒意義，而且在IS武裝分子向全球轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散的背景下，對于探索有效的地區(qū)反恐模式亦有重要價(jià)值。

一、近年來東南亞及馬來西亞反恐工作的整體評(píng)述

自2002年印度尼西亞巴厘島遭受恐怖襲擊后，東南亞的恐怖主義引發(fā)世界關(guān)注，并一度成為美國反恐的“第二戰(zhàn)場”。此后，東南亞各國逐漸加強(qiáng)對恐怖主義的打擊，東南亞地區(qū)性恐怖主義一度沉寂，但隨著IS的崛起，東南亞地區(qū)性恐怖主義出現(xiàn)復(fù)興趨勢，且與國際恐怖勢力的勾結(jié)更為緊密。2016年1月，印度尼西亞首都雅加達(dá)遭遇恐怖襲擊，隨后IS承認(rèn)策劃了此次襲擊。至此，自2009年以來東南亞未發(fā)生重大恐怖襲擊的平靜再次被打破，這也同時(shí)意味著東南亞各國正面臨來自IS等恐怖組織的巨大威脅。對此，東南亞各國亦表達(dá)了對地區(qū)安全局勢的擔(dān)憂，如新加坡總理李顯龍就表示：東南亞已經(jīng)成為IS招募成員的重要地區(qū)，并擁有自己的招募組織“努桑塔拉”（ Katibah Nusantara）。

受IS猛烈的宣傳攻勢和與眾不同的招募策略的影響，東南亞各國均有為數(shù)不少的穆斯林往中東參加“圣戰(zhàn)”，而且此前沉寂的諸多恐怖組織也出現(xiàn)了復(fù)興，紛紛向IS宣誓效忠，如伊斯蘭祈禱團(tuán)和阿布沙耶夫組織等。一時(shí)間，東南亞不僅成為了IS進(jìn)行招募、宣傳的重要目標(biāo)，而且成為“圣戰(zhàn)”分子中轉(zhuǎn)、回流甚至發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的重要目的地。2017年5月，菲律賓南部馬拉維市發(fā)生恐怖分子與政府軍對峙事件，這標(biāo)志著東南亞恐怖主義威脅的再次“升級(jí)”。當(dāng)前，盡管IS在中東面臨重大失敗，但被打散的極端分子開始向全球轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散，而基于歷史、宗教、民族和地緣等因素，東南亞是其重要的目的地之一。

面對恐怖主義的威脅，東南亞國家大都采取國內(nèi)、國際并行的多層次反恐策略。從國際反恐層面來看，東南亞國家既參加區(qū)域性反恐合作，又參與國際反恐合作。如早在2007年1月，東盟10國就簽署了《東盟反恐公約》，對恐怖主義的界定及相關(guān)反恐合作、機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)定。但由于東盟各國之間經(jīng)濟(jì)等差異明顯、面對的恐怖主義威脅程度各異，各國對反恐的態(tài)度并不完全相同：菲律賓、印度尼西亞、新加坡、馬來西亞和泰國相對積極，越南、老撾、柬埔寨和文萊等國則相對消極。再加上東盟各國往往視區(qū)域反恐合作為國內(nèi)反恐政策的補(bǔ)充，且區(qū)域反恐合作不具有強(qiáng)制力，只能依靠各國自覺遵守，因而盡管東盟峰會(huì)多次強(qiáng)調(diào)區(qū)域反恐合作的重要性，但落實(shí)到實(shí)踐層面效果并不好。此外，東盟部分成員還參加了美國等主導(dǎo)的反恐聯(lián)盟，如菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞等。以美印（尼）反恐為例，雙方的合作更多地是一種附性反恐合作，即以武力打擊為主，盡管也涉及人員與技術(shù)培訓(xùn)、資金支持和情報(bào)交流等內(nèi)容，但印度尼西亞在合作中并不居于主導(dǎo)地位，而是更多地承擔(dān)為美國全球反恐戰(zhàn)略服務(wù)的角色。因此，盡管區(qū)域性反恐合作和國際反恐合作是東盟國家反恐政策的一部分，但各國更多地將其視為國內(nèi)反恐政策的補(bǔ)充而并非主導(dǎo)性政策。

隨著IS威脅的不斷加深，東南亞國家的反恐合作亦隨之加強(qiáng)，不再以東盟為平臺(tái)展開“口頭”合作，更多的是以參與國需要為基礎(chǔ)、以具體威脅為目標(biāo)來進(jìn)行實(shí)踐合作。2017年5月菲律賓南部發(fā)生“馬拉維事件”后，菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞3國先后達(dá)成聯(lián)合巡航和空中巡邏等協(xié)定，以應(yīng)對3國交界處蘇祿海域的恐怖主義威脅、海盜和跨國犯罪活動(dòng)。2018年1月，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和文萊6國達(dá)成一項(xiàng)情報(bào)合作協(xié)定，旨在應(yīng)對IS武裝分子回流帶來的威脅?？傮w來看，東南亞各國在反恐領(lǐng)域既有區(qū)域雙邊、多邊等反恐議題，又積極借助域外國家或組織增設(shè)反恐議題和爭取外部援助。然而，由于東南亞恐怖威脅具有多樣化、差異化和復(fù)雜化等特征，實(shí)際上各國反恐仍以本國政策為主，各國之間缺乏協(xié)作，只是在涉及共有區(qū)域或共同問題時(shí)，才有強(qiáng)烈的合作意愿，從而導(dǎo)致區(qū)域反恐合作的效果大打折扣。

實(shí)際上，由于面對的恐怖主義威脅不同，東南亞各國在反恐問題上采取的政策并不完全相同，其政策效果亦差異顯著。相較于其他國家，馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、新加坡和泰國受到的恐怖主義威脅更多，但反恐政策的側(cè)重點(diǎn)并不相同。印度尼西亞和馬來西亞因國內(nèi)存在大量穆斯林群體，分別占到其國內(nèi)總?cè)丝诘?0%和60%以上，因而在制定反恐政策時(shí)并不能僅僅采取激進(jìn)的軍事打擊，因?yàn)檫@很可能激起穆斯林群體的抵觸。因此，兩國制定的反恐政策兼具柔性與剛性，只是馬來西亞更側(cè)重“柔性”、印度尼西亞則更重視“剛性”。泰國和菲律賓國內(nèi)的主流宗教都不是伊斯蘭教（泰國是佛教、菲律賓是天主教），但兩國南部都存在大量的穆斯林群體，且長期以來為爭取高度自治權(quán)而斗爭，因而兩國的反恐政策兼具反分裂與反恐特性。只是菲律賓更側(cè)重于依靠武力打擊和與美國合作反恐，泰國更側(cè)重于反恐立法和對疑似人員進(jìn)行監(jiān)控等柔性層面。新加坡因獨(dú)特的地緣位置和地緣環(huán)境，在制定反恐政策時(shí)更多地著眼于國內(nèi)穩(wěn)定層面，制定了“全面防衛(wèi)”的策略，包括預(yù)防、保衛(wèi)和反應(yīng)等3個(gè)層面，對恐怖主義的預(yù)防和遏制起到了重要作用。

從實(shí)踐層面看，上述5國中的新加坡和馬來西亞受到恐怖主義的影響最小，實(shí)施的反恐政策效果最佳。究其原因，新加坡和馬來西亞都非常重視對恐怖主義的事前預(yù)防和極端分子的事后改造，即將武力反恐與“柔性”反恐進(jìn)行有效的結(jié)合。相較于馬來西亞，新加坡國土面積小、防控難度相對較低，因而反恐效果也更為突出。作為東南亞地區(qū)的伊斯蘭國家，馬來西亞著眼于恐怖主義產(chǎn)生的根源，制定了較為完善的反恐措施，亦取得了不錯(cuò)的反恐效果?？傮w來看，馬來西亞的反恐政策主要包含3個(gè)方面：第一，對國內(nèi)極端勢力進(jìn)行堅(jiān)決的打擊；第二，對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)布防，如北部沙巴州等；第三，從情報(bào)與改造人手，對恐怖犯罪進(jìn)行預(yù)判，對極端分子實(shí)施改造。這些政策不僅包含對恐怖勢力的打擊，更重要的是對極端分子進(jìn)行思想改造，消滅恐怖分子產(chǎn)生的土壤。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，馬來西亞未出現(xiàn)較大規(guī)模的恐怖主義襲擊，而且屢屢破獲恐怖分子的恐襲計(jì)劃，這在一定層面上證明了馬來西亞反恐政策的成效。2013～2015年，馬來西亞拘留了超過150名與IS有關(guān)的疑似恐怖分子；2016年又逮捕了涉嫌參與恐怖活動(dòng)的人員115人。近幾年，馬來西亞通過監(jiān)控、跟蹤和臥底等方式，搗破和瓦解了多起恐怖襲擊事件，在反恐工作中發(fā)揮了很大作用③。然而，反恐成效的取得并不代表恐怖主義威脅程度的降低，當(dāng)前馬來西亞的反恐工作仍面臨一些問題：其一，馬來西亞本土穆斯林深受盛行于中東的瓦哈比主義的影響，激進(jìn)化傾向較為嚴(yán)重，且易受到極端思想的影響；其二，受地緣和海外勞工等因素影響，馬來西亞海岸邊防易于滲透，便利了地區(qū)恐怖分子的流動(dòng)。基于此，馬來西亞在制定反恐政策時(shí)不僅有針對性地制定了打擊策略，還從思想層面人手，對易激進(jìn)化人員實(shí)施了去激進(jìn)化等“柔性”措施。其中，后者在馬來西亞整體反恐政策中扮演著重要角色，且為反恐工作做出了重大貢獻(xiàn)。

二、馬來西亞去激進(jìn)化政策：歷史與現(xiàn)狀

馬來西亞的去激進(jìn)化政策最早可追溯至建國初期。1957年馬來西亞宣布獨(dú)立后，此前與英國當(dāng)局聯(lián)合抗日的馬來西亞共產(chǎn)黨被視為“叛亂者”，成為威脅現(xiàn)政權(quán)的“激進(jìn)”力量。為了消除馬來西亞共產(chǎn)黨對現(xiàn)政權(quán)的威脅，英國當(dāng)局與馬來西亞政府實(shí)施了一系列針對“激進(jìn)”共產(chǎn)黨人的措施，如強(qiáng)化武裝力量、修訂《國內(nèi)安全法案》（Internal Security Act，簡稱ISA）、實(shí)施心理方案（psychological operations）和開展反叛亂運(yùn)動(dòng)（couner-insurgency campaign）等以贏得國內(nèi)民眾的忠誠，削弱叛亂分子的意識(shí)形態(tài)吸引力。為了更好地應(yīng)對馬來西亞共產(chǎn)黨的威脅、爭取民心，馬來西亞政府還對被捕的共產(chǎn)主義“叛亂”分子實(shí)施了去激進(jìn)化政策，目的是通過“精神輔導(dǎo)”等方式重塑反叛分子的世界觀。此外，政府還向其家庭提供幫助，以阻止其家庭成員對國家產(chǎn)生仇恨，成為社會(huì)中的邊緣階層。這是一種硬性打擊與“柔性”改造相結(jié)合的政策，在馬來西亞政府的反共產(chǎn)主義叛亂運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，并為此后馬來西亞反恐模式的形成奠定了基礎(chǔ)。

直到1989年12月，馬來西亞政府與馬來西亞共產(chǎn)黨在泰國南部城市合艾簽署《1989年合艾和平協(xié)定》（Peace Agreement of Hat Yai 1989），自此馬來西亞共產(chǎn)黨放下武器，馬來西亞國內(nèi)“叛亂”問題基本解決。長期的叛亂歷史及針對叛亂分子的政策使馬來西亞政府積累了深厚的歷史經(jīng)驗(yàn)，尤其是面對思想激進(jìn)的群體，這為馬來西亞日后實(shí)施以恐怖分子為目標(biāo)的去激進(jìn)化政策奠定了基礎(chǔ)。一方面，馬來西亞政府堅(jiān)持武力打擊的政策，堅(jiān)決消滅其中的頑固分子；另一方面，采取柔性措施，對其進(jìn)行精神輔導(dǎo)，以從中獲取情報(bào)、爭取民心。世紀(jì)之交，伴隨伊斯蘭祈禱團(tuán)（Jemaah Islamiyah，簡稱JI）等恐怖組織的興起，馬來西亞政府逐漸將此前的去激進(jìn)化政策融人反恐政策之中，借助此前積累的經(jīng)驗(yàn)建立了獨(dú)具特色的去激進(jìn)化項(xiàng)目，并在其國內(nèi)反恐工作中產(chǎn)生了巨大影響。

東南亞國家去激進(jìn)化項(xiàng)目的建立與實(shí)施往往都與JI等恐怖組織的出現(xiàn)相關(guān)，馬來西亞亦不例外。21世紀(jì)初，與基地組織“交相輝映”的JI在東南亞地區(qū)實(shí)施了一系列駭人聽聞的恐怖活動(dòng)，給東南亞國家?guī)砹司薮蟮娜藛T和財(cái)產(chǎn)損失。為了更好地應(yīng)對恐怖主義威脅，馬來西亞政府開始建立針對JI及相關(guān)恐怖組織的去激進(jìn)化項(xiàng)目。2001年5～6月，馬來西亞警方逮捕了25名與JI聯(lián)系緊密的疑似馬來西亞圣戰(zhàn)組織（Kumpulan Militan Malaysia，或稱Kumpulan Mujahidin Malaysian，簡稱KMM）的成員；同年12月，又逮捕了13名KMM成員，其中包括耶賽德·蘇法特（Yazid Sufaat），他曾于2000年1月在吉隆坡的公寓中招待過“9 .11”事件的兩名劫機(jī)者。自此，基于長期的反叛亂經(jīng)驗(yàn)，馬來西亞政府正式建立針對暴力極端組織（如JI）的去激進(jìn)化項(xiàng)目，并將其視為本國反恐政策的重要組成部分。

馬來西亞的去激進(jìn)化項(xiàng)目以監(jiān)獄為基礎(chǔ)，是一項(xiàng)對相關(guān)人員進(jìn)行康復(fù)和輔導(dǎo)的項(xiàng)目，目的是使被捕或潛在極端分子的思想更為溫和化，最終擺脫極端主義或恐怖主義的影響。縱觀整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程，主要分為3個(gè)階段：前在押階段（the early detainmentperiod）、在押階段（the detainment period）和后在押階段（ the post-detainment period）。該項(xiàng)目主要由馬來西亞皇家警察部門（ Royal Malaysian Police）負(fù)責(zé)，其他多個(gè)部門予以配合，如監(jiān)獄部門、伊斯蘭發(fā)展署（ JAKIM）、社會(huì)福利部門（the Social WelfareDepartment）和國家救濟(jì)中心（the State Alms Centre）等。大體流程是：警察部門根據(jù)情報(bào)對相關(guān)人員進(jìn)行抓捕、詢問，依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行收押，在監(jiān)獄等部門接受宗教再教育和思想康復(fù)訓(xùn)練等，最終根據(jù)有關(guān)部門的評(píng)估對符合條件的人員進(jìn)行有條件釋放或完全釋放。

具體來說，在前在押階段，馬來西亞政府繼承了此前針對馬來西亞共產(chǎn)黨實(shí)施的“接觸政策”（ engagement policy）。其中，《國內(nèi)安全法案》（簡稱ISA）發(fā)揮著重要作用。對于警察部門來說，ISA賦予了其一項(xiàng)先發(fā)制人的法律（ pre -emptive law），即警方可先越過司法機(jī)關(guān)，在不經(jīng)審訊的情況下對可能威脅國家安全的可疑人員實(shí)施搜查、抓捕和拘留。ISA規(guī)定，警方對疑似涉恐人員有為期60天的詢問（interrogation）期，如果疑似人員在60天內(nèi)未被釋放，將繼續(xù)接受為期2年的拘留，且該期限可不定期延長。這項(xiàng)法案賦予相關(guān)部門“先發(fā)制人”的權(quán)力，避免了恐襲事件事后抓捕的弊端，即疑似恐怖分子可能在實(shí)施暴恐事件之前就已經(jīng)被捕，而且只要證據(jù)充足，可不經(jīng)審訊直接將其送上法庭。當(dāng)然，這項(xiàng)工作的執(zhí)行需要準(zhǔn)確的情報(bào)，不能隨意抓捕。2011年9月ISA被廢止，但馬來西亞國會(huì)在2012年通過了《安全犯罪（特殊手段）法案》（ SecurityOffences（ Special Measures）Act ，SOSMA） ，2015年通過了《預(yù)防恐怖主義法案》（ Prevention of TerrorismAct，POTA），再次賦予警察部門先發(fā)制人的權(quán)力。

在在押階段，馬來西亞皇家警察部門與監(jiān)獄部門等眾多部門進(jìn)行合作，對在押人員進(jìn)行宗教再教育與思想康復(fù)訓(xùn)練。該階段的主要目標(biāo)是改變在押者錯(cuò)誤的思想認(rèn)知，并為其提供正確的宗教認(rèn)知，以確保其明確當(dāng)前他們的行為是對國家有害的，是與真正的伊斯蘭教教義相悖離的。同時(shí)，馬來西亞的去激進(jìn)化項(xiàng)目還試圖使在押者認(rèn)識(shí)到個(gè)人對宗教的責(zé)任和對國家的忠誠。此外，這一階段監(jiān)獄部門還會(huì)定期對在押者進(jìn)行思想評(píng)估，評(píng)估其是否達(dá)到了被釋放的標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，評(píng)估工作由3人組成的特殊委員會(huì)進(jìn)行，每6個(gè)月進(jìn)行一次，主要標(biāo)準(zhǔn)是其是否仍對社會(huì)存在安全威脅。當(dāng)然，為了不使在押者對社會(huì)產(chǎn)生怨恨、抵觸等情感，未達(dá)到釋放標(biāo)準(zhǔn)的在押者仍享有憲法規(guī)定的親人探訪權(quán)、身體檢查等權(quán)利以降低在押人員被釋放后的再犯（ recidivism）風(fēng)險(xiǎn)。

在后在押階段，對被釋放人員的監(jiān)督與管理是關(guān)鍵。對在押者的釋放并不意味著去激進(jìn)化進(jìn)程的完成，因?yàn)楸会尫湃藛T仍存在再犯風(fēng)險(xiǎn)，尤其是被釋放初期。在這一階段，馬來西亞政府用嚴(yán)密的監(jiān)控防止被釋放人員與極端組織之間的“再次接觸”，以定期回訪、評(píng)估等機(jī)制保障被釋放人員在行為上的“脫離接觸”，這是一種略帶威懾性的表面強(qiáng)制措施（coerclon again surfaces）。被釋放的在押人員分為兩種：一種是有條件釋放，一種是完全釋放。對于有條件釋放人員，警察部門還會(huì)對被釋放人員進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，如宵禁或定期匯報(bào)等以最小化其再次被恐怖組織招募的可能性。對于完全釋放人員，盡管不再進(jìn)行強(qiáng)制性約束，但也會(huì)重點(diǎn)關(guān)注其本人和家庭的情況，以防再犯。此外，政府還會(huì)為其提供持續(xù)性的宗教咨詢與教育，并為有需要的人員提供必要的職業(yè)技能培訓(xùn)甚至小額資金扶助以幫助其順利融人社會(huì)。

從主要內(nèi)容上看，馬來西亞的去激進(jìn)化項(xiàng)目重在對相關(guān)人員的思想改造，項(xiàng)目主體是再教育和康復(fù)兩個(gè)層面。再教育意在改變恐怖武裝分子錯(cuò)誤的政治、宗教認(rèn)知；康復(fù)策略則重在被釋放后的監(jiān)督以防止其再犯。無論是再教育層面還是康復(fù)層面，其核心都是改變恐怖武裝分子錯(cuò)誤的意識(shí)形態(tài)，其中宗教咨詢扮演著重要的角色。宗教咨詢不僅包括相關(guān)的宗教課程學(xué)習(xí)，還包含在押者與宗教學(xué)者之間的主題討論，如伊斯蘭圣戰(zhàn)、伊斯蘭教教法、《古蘭經(jīng)》的正確解讀以及伊斯蘭教與其他宗教之間的關(guān)系等。一般來說，政府會(huì)邀請相關(guān)宗教學(xué)者，如具備專門知識(shí)且有威望的阿訇參與去激進(jìn)化項(xiàng)目，幫助在押者改變錯(cuò)誤的宗教認(rèn)知等。這一轉(zhuǎn)變過程大體分為4個(gè)階段：第一，指出在押者錯(cuò)誤或扭曲的意識(shí)形態(tài)與伊斯蘭教教義認(rèn)知；第二，宗教學(xué)者與在押者面對面交流，進(jìn)行思想交鋒（宗教學(xué)者可能面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)榭植牢溲b分子會(huì)保衛(wèi)自己的意識(shí)形態(tài)）；第三，扭曲或錯(cuò)誤的伊斯蘭教教義認(rèn)知被正確的認(rèn)識(shí)所取代；第四，在正確認(rèn)知基礎(chǔ)上，接受更為全面的伊斯蘭教育。

總之，馬來西亞的去激進(jìn)化政策既有相對嚴(yán)厲的一面，又運(yùn)用了“柔性”的方法。2005年，馬來西亞副總理納吉布·拉扎克（Najib Razak）在接受采訪時(shí)表示：去激進(jìn)化項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵因素是對在押者被釋放后的監(jiān)控與監(jiān)督，這些被釋放人員之所以不敢再犯，是因?yàn)樗麄兪艿搅诵⌒牡谋O(jiān)控。當(dāng)然，為了確保在押者思想層面的去激進(jìn)化，還會(huì)對其家庭或個(gè)人提供技能、技術(shù)方面的培訓(xùn)以及部分的經(jīng)濟(jì)支持等，也是其反恐政策中的“柔性”內(nèi)容之一。此外，馬來西亞政府還會(huì)根據(jù)形勢變化，對相關(guān)法律、機(jī)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整以更有針對性的推進(jìn)反恐工作，如2014年成立特別反恐支隊(duì)（Special Branch Counter Terrorism Division）、2015年通過《國外反恐特別措施法案》（SpecialMeasures against Terrorism in Foreign Countries，SMATA）、2016年7月設(shè)立區(qū)域數(shù)字反信息交流中心（Regional Digital Counter-Messaging CommunicationsCentre）等，這些相關(guān)工作的推進(jìn)與實(shí)施都為馬來西亞反恐工作的開展提供了有力支撐與保障。

三、馬來西亞去激進(jìn)化政策評(píng)估

馬來西亞去激進(jìn)化政策的效果如何、在多大程度上是成功的、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是什么，基于不同的立場與視角，不同主體的回答差異較大。在馬來西亞政府看來，本國的去激進(jìn)化項(xiàng)目是世界上最成功的項(xiàng)目，因?yàn)槠淇祻?fù)率達(dá)97%。如2016年2月，馬來西亞副總理扎希德·哈米迪表示：“馬來西亞的去激進(jìn)化項(xiàng)目是世界上最成功的，也是最好的項(xiàng)目；我們不是自夸，這得到了聯(lián)合國、國際刑警組織（Interpol）和一些其他組織的認(rèn)可，這也是為何上個(gè)月馬來西亞能主辦國際去激進(jìn)化會(huì)議的原因?！钡牵R來西亞政府的這一觀點(diǎn)似乎并未得到其他組織的認(rèn)可。如蘭德公司在馬來西亞的去激進(jìn)化政策相關(guān)的報(bào)告中指出：因相關(guān)信息較少，很難對其有效性或優(yōu)缺點(diǎn)做出評(píng)估；而且，由于馬來西亞政府不允許獨(dú)立記者或?qū)W者對相關(guān)項(xiàng)目發(fā)表評(píng)論，因此很難明確政府究竟給被釋放的恐怖武裝分子及其家庭多少幫助，在多大程度改變了恐怖武裝分子的思想亦未可知⑦。

還有部分學(xué)者對“馬來西亞去激進(jìn)化項(xiàng)目取得了巨大成功”的觀點(diǎn)持懷疑態(tài)度。如扎卡里·阿布扎（Zachary Abuza）就認(rèn)為，像馬來西亞這樣的去激進(jìn)化項(xiàng)目可以發(fā)揮作用，但他本人對該項(xiàng)目取得巨大成功的說法持懷疑態(tài)度。阿布扎表示，由于該項(xiàng)目是極端分子獲釋的唯一機(jī)會(huì)，因此很多通過該項(xiàng)目的人員，其思想仍然非常激進(jìn)（并非真正的去激進(jìn)化）；由此“去激進(jìn)化”這個(gè)術(shù)語本身就是錯(cuò)誤使用，正確的應(yīng)該是“脫離接觸”（ disengagement）。由此來看，上述觀點(diǎn)認(rèn)為馬來西亞去激進(jìn)化項(xiàng)目更多包含著“強(qiáng)制”因素，由于接受是唯一出路，故馬來西亞政府宣稱的康復(fù)率可信度并不高。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，馬來西亞的官方宗教是伊斯蘭教遜尼派，盡管《憲法》規(guī)定了宗教自由，但很多其他宗教或伊斯蘭教不同派別的信徒很可能因思想激進(jìn)等原因而被捕，從而造成制度的濫用，這是該項(xiàng)目的另一不足之處。與此類似，人權(quán)觀察組織的羅伯遜指出，ISA中有關(guān)“先發(fā)制人”權(quán)力的規(guī)定可能被用于“恐嚇或壓制其他政治活動(dòng)人士”，從而使去激進(jìn)化項(xiàng)目淪落為政治工具。值得注意的是，盡管ISA已經(jīng)被廢止，但新通過的POTA再次授予了相關(guān)部門此項(xiàng)權(quán)力，只是對兩年關(guān)押期限的規(guī)定更為嚴(yán)格。此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為馬來西亞去激進(jìn)化項(xiàng)目存在不能“復(fù)制”的弊端。即盡管馬來西亞政府對項(xiàng)目推崇備至，但似乎此項(xiàng)目對于其他國家來說可借鑒之處不多。如盡管澳大利亞和印度等國希望從中學(xué)習(xí)，但由于國情有著顯著差異，這種學(xué)習(xí)的效果并不好。

綜上所述，由于立場不同，無論是馬來西亞自身的評(píng)價(jià)還是其他機(jī)構(gòu)或?qū)W者的看法都有一定的合理之處。以反恐為視角，筆者認(rèn)為馬來西亞的去激進(jìn)化政策大體是成功的，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)來看，馬來西亞國內(nèi)在很長一段時(shí)期內(nèi)并未發(fā)生過大規(guī)模的恐怖襲擊事件，并且反恐部門偵破了多起恐襲預(yù)謀。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014～2017年馬來西亞反恐部門破獲主要的極端主義與恐怖主義事件12起。因此，從反恐效果看，馬來西亞去激進(jìn)化政策是有效的，至少在遏制和預(yù)防恐怖襲擊方面的作用是十分明顯的。究其原因，馬來西亞的去激進(jìn)化政策較為系統(tǒng)，不僅挖掘了去激進(jìn)化的基本內(nèi)涵，還融合了自身的特點(diǎn)，充分發(fā)揮了去激進(jìn)化政策在反恐工作中的“柔性”作用。

其一，馬來西亞去激進(jìn)化政策挖掘了去激進(jìn)化的基本內(nèi)涵。狹義上看，“去激進(jìn)化”指用于破壞（undermine）和顛覆（reverse）完整的激進(jìn)化進(jìn)程以此降低激進(jìn)化的恐怖主義轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。然而，當(dāng)前關(guān)于“去激進(jìn)化”的內(nèi)涵，西方理論界并未形成一致看法，但大體包含兩個(gè)層面：行為去激進(jìn)化與思想去激進(jìn)化。行為去激進(jìn)化又稱“脫離接觸”（ disengagement），指具體行為的改變，如脫離組織或放棄組織角色，但思想上并未擺脫或放棄暴力思想；思想去激進(jìn)化指極端分子在認(rèn)知層面上的改變，即改變個(gè)人的信仰體系，放棄以暴力手段實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的意識(shí)形態(tài)，并接受了主流的社會(huì)價(jià)值觀⑥。

馬來西亞的去激進(jìn)化政策包含行為去激進(jìn)化和思想去激進(jìn)化兩個(gè)方面的內(nèi)容。在行為去激進(jìn)化方面，馬來西亞通過情報(bào)、臥底等形式對恐怖襲擊進(jìn)行提前偵破，對相關(guān)人員進(jìn)行抓捕、審問、關(guān)押，從而在行為上實(shí)現(xiàn)“脫離接觸”。在思想去激進(jìn)化層面，與很多國家類似（如新加坡和沙特阿拉伯王國等），馬來西亞去激進(jìn)化政策包含了思想改造、宗教再教育等內(nèi)容，促使在押人員在思想上拋棄錯(cuò)誤認(rèn)知，形成對宗教、政治和社會(huì)的正確認(rèn)知。馬來西亞去激進(jìn)化政策不僅強(qiáng)調(diào)對在押人員思想層面的改造，還積極幫助他們學(xué)習(xí)生活技能以使其有能力支撐家庭、融人社會(huì)，最終降低再犯率。正如馬來西亞副總理扎希德·哈米迪所言：監(jiān)獄部門不應(yīng)與社會(huì)分離開來，因?yàn)樵谘赫咄瓿上嚓P(guān)刑期后仍需繼續(xù)生活，我們應(yīng)該幫助他們重歸社會(huì)。

其二，馬來西亞去激進(jìn)化政策融合了自身特點(diǎn)，尤以康復(fù)和改造為核心的攻心之法最為特別。長期積累的經(jīng)驗(yàn)使馬來西亞注重從不同個(gè)體的需求出發(fā)，提升了相關(guān)方法與措施的有效性與可行性，從而使去激進(jìn)化政策在反恐實(shí)踐中扮演了“柔性”角色，取得了良好的反恐效果?？傮w來看，馬來西亞去激進(jìn)化政策是極具結(jié)構(gòu)性的，在不同的階段有不同的針對性方法，旨在對武裝分子的行為與思想進(jìn)行改造。2018年1月，馬來西亞內(nèi)政部秘書長達(dá)圖·阿爾維·易普拉欣（ Datuk Alwi Ibrahim）在接受采訪時(shí)就表示，“必須試圖獲得每一個(gè)有恐怖主義傾向的人的內(nèi)心活動(dòng)與想法，這種方法包含智慧與溫和因素，即以對話尋求理解，盡管這意味著要花更長的時(shí)間來打擊極端主義和恐怖主義”。

此外，馬來西亞去激進(jìn)化政策還強(qiáng)調(diào)國內(nèi)不同部門之間、區(qū)域和國際層面的合作。在國內(nèi)層面，盡管去激進(jìn)化由馬來西亞皇家警察主導(dǎo)，但需要多個(gè)部門的配合。一方面，在政策實(shí)施的不同階段，馬來西亞各部門之間分工較為明確，使相關(guān)政策得以順利推進(jìn)；另一方面，每一階段亦需要不同部門之間的協(xié)作，尤其是在押階段，需要監(jiān)獄部門、伊斯蘭發(fā)展署、社會(huì)福利部門和家庭成員等之間的配合以徹底改造在押人員的思想。對此，馬來西亞副總理扎希德·哈米迪明確表示：去激進(jìn)化項(xiàng)目的成功主要取決于來自社會(huì)不同部門之間的合作，尤其是心理學(xué)家、非政府組織、宗教學(xué)者和伊斯蘭事務(wù)部門等對激進(jìn)人員遠(yuǎn)離暴力活動(dòng)等的說服教育。而且，馬來西亞政府還積極推進(jìn)不同國家的合作，尤其是與周邊國家的去激進(jìn)化合作。

結(jié)語

作為東南亞伊斯蘭國家之一，馬來西亞制定了有針對性的反恐策略，尤其是將去激進(jìn)化政策與反恐政策相融合，充分發(fā)揮了“柔性”反恐的效用，“柔性”反恐在保障馬來西亞國內(nèi)安全與穩(wěn)定方面起到了重要作用。當(dāng)然，反恐工作取得成效并不意味著恐怖主義威脅的消除。隨著IS在中東地區(qū)的失敗，極端分子的轉(zhuǎn)移與回流成為馬來西亞不得不面對的挑戰(zhàn)。而且，作為菲律賓、印度尼西亞和泰國等國的鄰國，區(qū)域恐怖主義的蔓延與擴(kuò)散也可能加劇馬來西亞面臨的恐怖威脅程度。目前，印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓3國不僅實(shí)現(xiàn)了海上聯(lián)合巡航，還實(shí)現(xiàn)了空中聯(lián)合巡邏以應(yīng)對3國交界處蘇祿地區(qū)的恐怖主義威脅、海盜和跨國犯罪等活動(dòng)，且取得了一定效果。由此來看，加強(qiáng)區(qū)域反恐合作、構(gòu)建區(qū)域反恐新機(jī)制不僅是對馬來西亞國內(nèi)反恐政策的有益補(bǔ)充，而且對于遏制區(qū)域恐怖主義以及實(shí)現(xiàn)地區(qū)的安全、穩(wěn)定和發(fā)展亦意義重大。

對于中國來說，關(guān)注東南亞地區(qū)安全尤其是非傳統(tǒng)安全是順利推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的重要保障。馬來西亞是21世紀(jì)海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)國家，其國內(nèi)與周邊安全局勢對于21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的順利推進(jìn)具有十分重要的影響。中馬兩國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同、貿(mào)易互補(bǔ)性強(qiáng)，且馬來西亞華人華僑人數(shù)眾多，可以充當(dāng)中馬兩國經(jīng)貿(mào)合作的重要橋梁，兩國經(jīng)貿(mào)合作空間廣闊。自“一帶一路”倡議提出以來，相較于東南亞其他國家的擔(dān)憂，馬來西亞政府做出了積極的回應(yīng)且對中馬合作充滿信心。未來，在兩國共建“一帶一路”的背景下，中馬兩國應(yīng)牢牢把握時(shí)代脈搏、擴(kuò)大合作范圍、提升合作水平，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，安全保障必不可少。加強(qiáng)中馬兩國的安全合作尤其是反恐合作，對于深化雙方合作具有重大意義。對于馬來西亞來說，加強(qiáng)與區(qū)域國家的反恐合作，是對國內(nèi)反恐政策的有益補(bǔ)充，能進(jìn)一步保障國內(nèi)的和平與穩(wěn)定；對于中國來說，加強(qiáng)與馬來西亞的反恐合作，不僅能借鑒其“柔性”反恐的經(jīng)驗(yàn)，還能實(shí)現(xiàn)對海外利益、海外華人群體的有效保護(hù)，為全面推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)保駕護(hù)航。