“一戶一檔”精準(zhǔn)管理困境及其破解

伍國(guó)勇 余玉語

摘 要：精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的整個(gè)過程都離不開貧困戶檔案的精準(zhǔn)管理，“一戶一檔”精準(zhǔn)管理效果直接影響到扶貧的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性。目前，“一戶一檔”精準(zhǔn)管理實(shí)踐存在農(nóng)戶信息數(shù)據(jù)不一致、檔案信息不完整、檔案管理工作量大、檔案管理缺乏后續(xù)及時(shí)更新的困境。其根本原因在于：檔案管理缺乏統(tǒng)一宏觀規(guī)劃，缺乏創(chuàng)新性扶貧實(shí)踐，缺乏精準(zhǔn)化管理手段。建議構(gòu)建統(tǒng)一的建檔體系;建立基層工作管理制度，提高工作效率;整合扶貧資源，提高措施針對(duì)性;建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃，保證檔案管理的持續(xù)性和穩(wěn)定性，以促進(jìn)早日實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，達(dá)到全面小康。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;檔案管理;動(dòng)態(tài)管理

中圖分類號(hào)：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2018）06-0034-07

貧困是人類面臨的世界性難題，貧困問題是世界各國(guó)發(fā)展急需解決的問題之一。雖然我國(guó)的貧困問題得到了有效解決，絕對(duì)貧困大大減少，但相對(duì)貧困人口數(shù)量依然龐大。習(xí)近平在2013年首次提出精準(zhǔn)扶貧的重要指示，隨后，精準(zhǔn)扶貧被寫入國(guó)家“十三五”的重要內(nèi)容。2014年，我國(guó)實(shí)行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，扶貧工程進(jìn)入到一個(gè)新的階段。精準(zhǔn)扶貧要求根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，以及不同貧困戶的現(xiàn)實(shí)狀況，做到宏觀層面的4個(gè)精準(zhǔn)（精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核）和微觀層面上的6個(gè)精準(zhǔn)（扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）。與過去相比，不再是要求規(guī)模扶貧，而是要求精準(zhǔn)到戶，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口的全數(shù)脫貧，實(shí)現(xiàn)建成全面小康社會(huì)的目標(biāo)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實(shí)施進(jìn)程中，其邊際效用在遞減，在有限資源投入的情況下，對(duì)2020年全面實(shí)現(xiàn)小康帶來了一定影響。

為此，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧及其模式進(jìn)行了研究：趙秀蘭提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”與貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別模式，以及以互聯(lián)網(wǎng)提升精準(zhǔn)扶貧服務(wù)水平的思維[1];何星等認(rèn)為，要促進(jìn)脫貧，必須要結(jié)合多方扶貧主體共同驅(qū)動(dòng)[2];王姣玥提煉出6種典型的精準(zhǔn)扶貧模式，并對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別分析[3];洪名勇指出，技術(shù)層面、制度設(shè)計(jì)層面和行政管理層面3種不同瞄準(zhǔn)機(jī)制下的公共領(lǐng)域是不同的[4]。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，眾多學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了研究：吳靖南分析了鄉(xiāng)村旅游扶貧的實(shí)踐依據(jù)和驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并提出了旅游扶貧的保障機(jī)制[5];戴旭宏認(rèn)為，資產(chǎn)扶貧模式是精準(zhǔn)扶貧的有效載體，資產(chǎn)收益扶貧通過瞄準(zhǔn)致貧原因?qū)崿F(xiàn)對(duì)貧困群體的精準(zhǔn)幫扶[6];王賓等提出，要實(shí)現(xiàn)山區(qū)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，選擇適宜區(qū)域特征的扶貧模式[7];高杰對(duì)施策困境與破解路徑進(jìn)行了研究[7]。與高杰相似，眾多學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧的困境和對(duì)策進(jìn)行了研究，如鄭寶華對(duì)誰是窮人、怎樣成為扶貧開發(fā)主體及政府責(zé)任邊界等進(jìn)行了深度思考[8]。還有部分學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的精準(zhǔn)扶貧過程進(jìn)行了研究，如陳輝基于 Alkire-Foster 多維貧困測(cè)度模型，提出了精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的對(duì)策[9];鄧小海提出了旅游扶貧目標(biāo)人群識(shí)別的市場(chǎng)甄別機(jī)制和“意愿—能力”識(shí)別模型，以及旅游扶貧項(xiàng)目識(shí)別的“RHB”框架;堯水根闡述了精準(zhǔn)幫扶在實(shí)踐中的問題體現(xiàn)在與實(shí)際的脫節(jié)方面，并從3個(gè)方面提出了相應(yīng)的措施。在國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究中，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的模式和實(shí)現(xiàn)路徑研究較為透徹，對(duì)精準(zhǔn)扶貧所存在的困境及相應(yīng)的解決對(duì)策也研究得較多，但對(duì)扶貧檔案的精準(zhǔn)管理各環(huán)節(jié)涉及較少。一戶一檔、建檔立卡工作及后期管理對(duì)精準(zhǔn)扶貧尤為重要，是精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)性工作。

精準(zhǔn)扶貧要以精準(zhǔn)識(shí)別為前提，以精準(zhǔn)幫扶為核心，以精準(zhǔn)管理為關(guān)鍵，以精準(zhǔn)考核為保障。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐整個(gè)過程都離不開精準(zhǔn)扶貧檔案的管理，一戶一檔建檔立卡相關(guān)資料的管理直接影響到精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性以及精準(zhǔn)扶貧的效果。鑒于諸多學(xué)者會(huì)著重研究精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，而忽略貫穿其中的檔案及相關(guān)資料的管理問題，本文著重就“一戶一檔”精準(zhǔn)管理的實(shí)踐困境及破解路徑進(jìn)行研究，通過案例分析法，為后續(xù)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐與研究工作提供參考。

一、一戶一檔精準(zhǔn)管理問題的現(xiàn)實(shí)考察

Z縣位于貴州省中部偏西的黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)，屬畢節(jié)市下轄縣，地處畢節(jié)地區(qū)東南烏江上游支流六沖河與三岔河交匯處的三角地帶。境內(nèi)地勢(shì)西南高，東北低，山巒起伏，溝壑縱橫，巖溶發(fā)育，地形地貌復(fù)雜多樣。Z縣下轄6個(gè)街道、16個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)、7個(gè)民族鄉(xiāng)，總?cè)丝诩s136.40萬人，居住著漢、苗、彝、回、布衣等23個(gè)民族，少數(shù)民族（含未定民族穿青人）占4802%。截至2014年，該縣貧困人口58.65萬人，從2014年開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略到2016年，還有貧困戶60 081戶計(jì)197 857人。其中，一般貧困戶39 924戶161 091人，低保戶18 491戶34 930人，五保戶1 666戶1 836人。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中，精準(zhǔn)識(shí)別后的建檔立卡是政策規(guī)定不可避免的過程，建檔立卡及之后的檔案管理包括貧困戶電子檔案的管理都是長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過程。一戶一檔的管理情況及建檔立卡的建立與退出情況直接影響到精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)程，基層工作人員對(duì)貧困戶檔案的動(dòng)態(tài)管理情況是決定精準(zhǔn)脫貧成效的關(guān)鍵性因素。但通過對(duì)Z縣五星村的實(shí)際考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一戶一檔精準(zhǔn)管理工作存在如下較大問題。

1.真實(shí)性困境：檔案數(shù)據(jù)很難數(shù)實(shí)一致

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在五星村精準(zhǔn)扶貧一戶一檔建檔立卡工作中，存在農(nóng)戶信息數(shù)據(jù)不一致不統(tǒng)一情況，主要表現(xiàn)為：一戶一檔同一類資料的前后數(shù)據(jù)不一致，不同類型資料數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，文字檔案和電子檔案數(shù)據(jù)不一致。如貧困戶申請(qǐng)書中的家庭人口數(shù)、勞動(dòng)力人口數(shù)、家庭人均純收入與畢節(jié)市貧困戶調(diào)查登記表的信息不一致;貧困戶“四看法”指標(biāo)體系評(píng)分表與其他表的數(shù)據(jù)信息也不匹配;在一戶一檔體系中有些貧困戶有多份“四看法”評(píng)分體系表和貧困戶調(diào)查登記表;在電子檔案中出現(xiàn)了與紙質(zhì)檔案信息有差異的現(xiàn)象。還有些貧困戶檔案和姓名對(duì)不上，甚至出現(xiàn)了多個(gè)檔案是同一人名字及多個(gè)戶名相同檔案的重復(fù)現(xiàn)象。

2.完整性困境：檔案信息多數(shù)“缺斤少兩”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶檔案信息不完整，主要表現(xiàn)為信息表填寫不完整。如畢節(jié)市貧困戶調(diào)查登記表基本上都是不完整的，而2017年后期新增的10戶貧困戶“四看法”體系評(píng)分表基本空置;在電子檔案中，所有貧困戶的幫扶規(guī)劃和脫貧時(shí)限均為空白，檔案整理不完整;很多檔案的資料不齊全，2017年新增貧困戶的檔案資料都有缺項(xiàng)。除此以外，檔案順序也不一致，所有檔案沒有一致的裝訂順序和規(guī)范編碼，不利于檔案的查閱和管理。

3.措施困境：管理手段很難“規(guī)范化”

在進(jìn)行檔案管理時(shí)，如果管理措施缺乏規(guī)范，沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，檔案管理的成果就會(huì)五花八門、亂象叢生，會(huì)導(dǎo)致諸多問題的出現(xiàn)。事實(shí)上，這些問題是由于很多制度和管理方法在下行到基層的過程中出現(xiàn)的，主要表現(xiàn)為：各級(jí)貧困戶識(shí)別規(guī)范不統(tǒng)一——從上級(jí)到下級(jí)由于存在認(rèn)識(shí)差異導(dǎo)致識(shí)別不統(tǒng)一，在同級(jí)之間由于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的差異導(dǎo)致各地識(shí)別不規(guī)范;檔案填制規(guī)范不統(tǒng)一，包括填制檔案制表，每個(gè)人每個(gè)地方的規(guī)范樣式都有各自的偏好，難以統(tǒng)一;在填制表格時(shí)缺乏專業(yè)的檔案管理系統(tǒng)和軟件也會(huì)使管理效果大相徑庭，更何況基層由于電腦設(shè)備缺乏，使得很多需要電子設(shè)備輔助完成的工作無從下手，只得改用手工填寫。以上種種原因?qū)е铝藱n案管理的措施手段難以形成規(guī)范。

4.任務(wù)困境：檔案管理工作量大

“一戶一檔”精準(zhǔn)管理工作包括貧困識(shí)別申請(qǐng)書、貧困戶調(diào)查登記表、精準(zhǔn)識(shí)別“四看法”指標(biāo)體系評(píng)分表、農(nóng)村家庭人均可支配收入核算表、貧困農(nóng)戶相關(guān)信息資料及圖片、干部結(jié)對(duì)幫扶目標(biāo)責(zé)任書、結(jié)對(duì)幫扶干部走訪記錄、貧困戶幫扶計(jì)劃及方案、貧困戶“四有五覆蓋”臺(tái)賬、幫扶措施落實(shí)推進(jìn)及效益評(píng)估資料、貧困農(nóng)戶“四看法”指標(biāo)體系脫貧評(píng)估評(píng)分表、年度脫貧農(nóng)戶檢查驗(yàn)收表（鄉(xiāng)級(jí)檢查）貧困戶登記卡、其他需要裝檔的資料及縣區(qū)特色等14項(xiàng)資料。電子檔案總共9項(xiàng)，包括戶主基本信息、家庭成員信息、基本生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、致貧原因、幫扶規(guī)劃、幫扶措施、幫扶責(zé)任人、脫貧時(shí)限、脫貧評(píng)估。五星村的結(jié)對(duì)幫扶干部總共有7人，其中5人進(jìn)行貧困戶的走訪和檔案編制。短期內(nèi)要實(shí)地走訪貧困戶并精準(zhǔn)填表對(duì)于工作人員來說是一件很難完成的工作，更何況還要對(duì)貧困戶進(jìn)行分析并提出幫扶方案，再者地方政府為了去爭(zhēng)提前脫貧名額，在對(duì)待脫貧時(shí)過于激進(jìn)。例如，市里5月31日發(fā)的通知落實(shí)下去，要求填寫完善貧困戶的相關(guān)資料，基層6月1日開始宣傳啟動(dòng)，6月5日之前完成農(nóng)戶申請(qǐng)，入戶調(diào)查6月30日完成，7月8日完成評(píng)議公示，短短25天就要完成農(nóng)戶檔案的填寫和編制。由此看來，區(qū)域在進(jìn)行扶貧檔案管理中，由于人員少、資料多、時(shí)間短造成了檔案管理工作量大。

5.常態(tài)困境：缺乏持續(xù)監(jiān)控動(dòng)態(tài)調(diào)整

地方檔案的時(shí)間順序不明，貧困戶是否退出精準(zhǔn)扶貧序列的檔案標(biāo)志也不明顯，在查看翻閱檔案時(shí)，無法區(qū)分該貧困戶是新加入的貧困戶，還是原有還未脫貧的貧困戶，或是已經(jīng)退出精準(zhǔn)扶貧的貧困戶。出現(xiàn)這些情況是由于在檔案管理中，缺乏對(duì)貧困戶脫貧程度、進(jìn)度、退出時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)證明材料的追蹤。對(duì)已經(jīng)脫貧的貧困戶也沒有及時(shí)將檔案轉(zhuǎn)移保存，對(duì)于廢掉的表格也沒有及時(shí)清理。對(duì)于貧困戶電子信息檔案，工作人員進(jìn)行信息錄入后也沒有進(jìn)行信息的更新，不完整信息也沒有后續(xù)跟蹤補(bǔ)充。所以，不管是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，都缺乏后續(xù)的動(dòng)態(tài)管理，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧“一戶一檔”檔案管理工作陷入了困境。

二、“一戶一檔”精準(zhǔn)管理困境的深刻原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，五星村在“一戶一檔”建檔過程中存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、多層要求等多方面問題，導(dǎo)致了“一戶一檔”精準(zhǔn)管理效率低下。

1.建檔標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多重問題形成質(zhì)量困境

第一，填表標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏培訓(xùn)導(dǎo)致垂直差異：一是相關(guān)表格從上級(jí)政府部門下發(fā)到基層工作人員手中，需進(jìn)村調(diào)查并指導(dǎo)貧困戶填寫?；鶎庸ぷ魅藛T及農(nóng)戶并沒有受過培訓(xùn)，所以形成了填表標(biāo)準(zhǔn)的垂直差異;二是基層工作人員的個(gè)體差異和貧困戶理解能力的不同形成了填表的水平差異，加大了整個(gè)村填表建檔體系的落差，進(jìn)而因溝通不足形成不同村組之間的填表標(biāo)準(zhǔn)落差，最終使得整個(gè)填表的標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在有些檔案偏向于表現(xiàn)貧困戶的收支情況，有些偏向于表現(xiàn)貧困戶的住房情況，或是突出生活條件情況，還有側(cè)重于其他方面。例如，是否參加農(nóng)業(yè)合作組織，距離村主干路的距離等，在很多戶的表格中往往沒有體現(xiàn)出來，在登記表中被忽視了。所以，由于精準(zhǔn)脫貧的檔案表格沒有統(tǒng)一的填寫標(biāo)準(zhǔn)，在增加基層工作人員工作量的同時(shí)，使得脫貧的質(zhì)量、效果也會(huì)存在偏差，政府相關(guān)部門進(jìn)行精準(zhǔn)脫貧效果的評(píng)估也存在不準(zhǔn)確性，無法提高瞄準(zhǔn)度。

第二，填表的方法不一致，人員差異形成不同水平。由于缺乏培訓(xùn)，基層工作人員的調(diào)查方法和體系不同，造成了調(diào)查成果的差異。例如，在進(jìn)行建檔立卡的調(diào)查和填表時(shí)由于任務(wù)量大，責(zé)任重，就讓很多在事業(yè)單位上班的人員一起進(jìn)行檔案的調(diào)查填寫，如老師、村里的黨員等，但這一部分人實(shí)際上不是專業(yè)調(diào)查人員，甚至有些人對(duì)基本情況和調(diào)查都還不甚了解，而且每個(gè)職業(yè)在做新的工作時(shí)會(huì)受自己原職業(yè)的影響而存在路徑依賴，對(duì)調(diào)查結(jié)果有一些潛在的影響，在進(jìn)行調(diào)查和填寫時(shí)，由于專業(yè)素養(yǎng)的缺乏及其工作性質(zhì)的差異，使得調(diào)查結(jié)果沒有一致性。

第三，農(nóng)戶配合不積極，溝通障礙影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。由于存在相對(duì)貧困程度差異、貧困異質(zhì)性及家庭特征影響[1]，導(dǎo)致進(jìn)行貧困戶相關(guān)信息采集時(shí)其配合度不同。貧困戶大多數(shù)是老弱病殘，并且普遍文化程度不高，接受新事物的能力較弱，而且外出務(wù)工的家庭較多，調(diào)查填寫檔案就有諸多不便。例如，基層工作人員調(diào)查相關(guān)信息時(shí)由于家中沒人，便采取電話訪談方式進(jìn)行信息采集，又由于存在溝通不便、指代不明等弊端，對(duì)信息采集的時(shí)效性、真實(shí)性形成了一定影響。家里有人的貧困戶大多是空巢老人和留守兒童，對(duì)相關(guān)信息不甚了解，在調(diào)查中如果工作人員所口述的信息和貧困戶所了解的信息對(duì)不上，貧困戶和工作人員就會(huì)存在溝通障礙，很難收集到準(zhǔn)確的信息。相對(duì)而言，貧困戶思想上是比較保守落后的，并且對(duì)于相關(guān)工作人員的來訪和相關(guān)信息的詢問會(huì)保持一定戒心，隱藏一部分事實(shí)。還有些貧困戶抱著“等”“靠”“要”思想，對(duì)信息調(diào)查采集人員隱瞞相關(guān)信息，工作人員很難獲取到真實(shí)有效的信息。所以，由于貧困戶存在各方面的原因，使得信息的采集和貧困戶之間不能得到很好的接洽，獲取的檔案信息還存在不實(shí)之處，大大降低了扶貧精準(zhǔn)性。

2.獎(jiǎng)懲機(jī)制缺位，導(dǎo)致工作效率低層循環(huán)困境

第一，基層工作者激勵(lì)機(jī)制的缺乏。從目前來看，基層精準(zhǔn)脫貧工作缺乏激勵(lì)措施，工作效率低下，失誤率高。有關(guān)規(guī)定說明，精準(zhǔn)扶貧責(zé)任人員“不脫貧不能走”，每個(gè)負(fù)責(zé)人要做好相關(guān)工作，帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛撠?。雖然這條規(guī)定帶有一點(diǎn)懲罰意味，但因相關(guān)懲罰機(jī)制缺位使得落實(shí)并不到位，一些基層工作者在檔案管理過程中缺乏責(zé)任感和壓力感，甚至做多做少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣。對(duì)于扶貧調(diào)研填表等工作就當(dāng)做任務(wù)趕完，就算有錯(cuò)誤也不會(huì)知道是誰做的，做錯(cuò)事的人從而得到免責(zé)?；鶎庸ぷ魅藛T也抱著能過且過的想法，應(yīng)付相關(guān)管理部門的檢查成為完成工作的基本動(dòng)力，缺乏應(yīng)有的主觀能動(dòng)性?；鶎雨P(guān)于精準(zhǔn)扶貧檔案管理及信息采集工作本身程序較為繁瑣，懲罰機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的缺乏使得相關(guān)工作目標(biāo)更難實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致基層工作的效度和信度下降。

第二，人才缺乏使得包村包戶干部工作效度低。精準(zhǔn)扶貧的有關(guān)政策規(guī)定選派干部進(jìn)行包村包戶，以實(shí)現(xiàn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧。包村和包戶干部的責(zé)任是在駐村干部和村干部的幫助與協(xié)調(diào)下，結(jié)合自己掌握和熟悉的貧困戶家庭實(shí)際情況找到其致貧的實(shí)際原因，幫助制訂具體幫扶計(jì)劃，落實(shí)幫扶措施等。包村包戶干部要對(duì)貧困戶進(jìn)行走訪和深入了解，幫助其解決生產(chǎn)困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加收入等方面的問題，使貧困戶盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富。包村干部和包戶干部一般是從村民里面選出來的比較了解農(nóng)戶情況，相較而言有資源、有能力和政治思想素質(zhì)較高的人。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于調(diào)研任務(wù)重，加之缺乏工作經(jīng)費(fèi)，使得包村干部和包戶干部在進(jìn)行幫扶計(jì)劃和幫扶措施的制定和設(shè)立時(shí)，沒有足夠的人員幫忙協(xié)調(diào)落實(shí)，也沒有經(jīng)費(fèi)支撐基層工作的用人需要，有關(guān)措施實(shí)際上并沒有起到應(yīng)有的作用，甚至有些貧困戶根本不知道包村干部是誰，包戶干部是誰，怎么幫。由于包村包戶干部文化素養(yǎng)不高，專業(yè)技能不強(qiáng)，自身資源較為有限，他們不能提出并實(shí)施對(duì)貧困戶改善較大的計(jì)劃與措施，也不能有效落實(shí)第一書記和上級(jí)制定的有關(guān)幫扶措施，工作效度低。

第三，地方規(guī)定的任務(wù)重。從精準(zhǔn)扶貧的總體規(guī)劃來看，全國(guó)2020年要決勝精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)全面小康。貴州省精準(zhǔn)脫貧計(jì)劃中提到，2017年要減少貧困人口100萬人以上，并且按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)20個(gè)貧困縣摘帽、2 300個(gè)貧困村退出、90個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按省定標(biāo)準(zhǔn)摘帽，全省66個(gè)貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于全省平均水平1個(gè)百分點(diǎn)。貴州省是中國(guó)西南地區(qū)較為貧困的省份，貧困人口眾多，貧困類型復(fù)雜，想要實(shí)現(xiàn)全面小康需要全省付出更多的努力。各縣（市）級(jí)2/3在編制內(nèi)的人員都要下基層扶貧，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧檔案信息的調(diào)查填寫和扶貧項(xiàng)目的落實(shí)。由于精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)重，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的各部門都以精準(zhǔn)脫貧工作為先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層工作人員工作量大大增加，由此還衍生出各種規(guī)定，如強(qiáng)制每天加班到10點(diǎn)半的“十點(diǎn)半簽退規(guī)定”，一個(gè)人要連續(xù)值班3天的“七十二小時(shí)值班規(guī)定”。基層工作人員較少，平均分擔(dān)的任務(wù)量就很大，加之管理人員專業(yè)性較低，使得工作任務(wù)更加繁重。

3.發(fā)展資源的缺乏導(dǎo)致扶貧方式陷入系統(tǒng)性要素缺位的困境

第一，扶貧項(xiàng)目資源的有限性。扶貧有輸血式和造血式兩種方式，而最重要的就是要進(jìn)行造血式的扶貧。幫助貧困戶生產(chǎn)發(fā)展就業(yè)是增加貧困戶收入來源最快的方式，相關(guān)扶貧項(xiàng)目的開展就顯得尤為重要。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)既是精準(zhǔn)識(shí)別工作的延伸，又是精準(zhǔn)脫貧的前提[2]。扶貧項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容要與貧困戶實(shí)情相吻合，才能讓貧困戶參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，增加經(jīng)濟(jì)收入，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些較為偏僻的極貧村，由于土地、水資源等自然生產(chǎn)要素貧乏，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，實(shí)施項(xiàng)目的交易費(fèi)用很高，很少有扶貧項(xiàng)目。例如，扶貧項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻高，有些扶貧項(xiàng)目的實(shí)施和完成需要一定資金、生產(chǎn)資料、人力資本、生產(chǎn)技術(shù)的投入，但貧困戶就是因?yàn)槿狈@些全要素生產(chǎn)資料而被擋在扶貧項(xiàng)目的門檻之外。所以，扶貧項(xiàng)目少和準(zhǔn)入門檻高，使得實(shí)際幫扶的扶貧資源極其有限，有針對(duì)性的扶貧規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)。

第二，扶貧方式缺乏創(chuàng)新。扶貧措施的精準(zhǔn)也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧最重要的部分，要尋求與貧困戶實(shí)際相結(jié)合的多元扶貧方式，讓農(nóng)戶主動(dòng)參與進(jìn)來，才能有效動(dòng)員貧困人員結(jié)合自身能力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。同時(shí)，扶貧方式多元化才能切實(shí)增加貧困戶收入，如果扶貧措施都具有一致性，不僅不會(huì)增收還會(huì)造成資源的浪費(fèi)。例如，如果全村都發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或者都發(fā)展種植業(yè)，可能會(huì)導(dǎo)致公共資源的耗竭，而且如果種養(yǎng)殖的產(chǎn)出不能很好與市場(chǎng)對(duì)接，由于農(nóng)產(chǎn)品的同質(zhì)性，反而會(huì)造成谷賤傷農(nóng)的現(xiàn)象。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧戶的電子信息檔案沒有針對(duì)性的扶貧方式，整個(gè)五星村的扶貧項(xiàng)目就4種：一種是養(yǎng)殖業(yè)養(yǎng)殖黑山羊項(xiàng)目，一種是養(yǎng)牛項(xiàng)目，一種是中藥材產(chǎn)業(yè)種植太子參項(xiàng)目，一種是改造沼氣池。還有的貧困戶檔案上沒有扶貧計(jì)劃和扶貧措施。在一百多戶貧困群體中扶貧措施只有這幾項(xiàng)，而能增加農(nóng)民收入的只有種養(yǎng)殖3個(gè)項(xiàng)目。但事實(shí)上，這3個(gè)項(xiàng)目也并沒有得到實(shí)施，因?yàn)檫@些項(xiàng)目的多樣化程度低，對(duì)貧困戶的吸引力較弱，不能有效實(shí)施和開展以促進(jìn)農(nóng)民增收。這些原有的扶貧項(xiàng)目沒有切實(shí)實(shí)施的同時(shí)，也沒有提出新的扶貧項(xiàng)目和思路，扶貧方式缺乏創(chuàng)新，使得原有的狀況不能改變。所以，在精準(zhǔn)扶貧檔案管理中，扶貧方式的固化使得有針對(duì)性的扶貧措施難以實(shí)現(xiàn)，直接影響了精準(zhǔn)脫貧的效果。

第三，基層干部執(zhí)行力有限。基層干部在提出脫貧措施、實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧方面有很大的作用：首先，基層干部是最接近貧困戶扶貧的工作人員;其次，基層干部最清楚貧困戶狀況和當(dāng)?shù)貎?yōu)劣勢(shì)的實(shí)際情況。最重要一點(diǎn)，基層干部是連接貧困戶和政府相關(guān)部門的中間結(jié)點(diǎn)，負(fù)責(zé)把上面的要求、政策傳達(dá)給農(nóng)戶，又把農(nóng)戶的真實(shí)情況反映給政府，以幫助政府制定相關(guān)政策措施。但由于存在結(jié)構(gòu)性排斥[3]，使得設(shè)置的預(yù)期責(zé)任目標(biāo)與資源有限的條件限制相矛盾?；鶎痈刹繆A在上級(jí)政府與基層民眾之間，要在為貧困戶考慮的同時(shí)也要完成上級(jí)政府的任務(wù)。從農(nóng)戶的角度來說，基層干部應(yīng)該可以解決所有問題，但實(shí)際上基層干部是沒有這個(gè)權(quán)利也沒有這個(gè)執(zhí)行力的，也需要把這些問題傳達(dá)給上級(jí)政府，由上級(jí)政府解決，這樣就失去了貧困戶的信任，在把不能解決的相關(guān)問題傳達(dá)給上級(jí)政府時(shí)，也留下了能力差、不能解決問題的印象。例如，政府在公布相關(guān)的扶貧項(xiàng)目時(shí)，有符合申請(qǐng)要求的貧困戶基層干部會(huì)幫助他們申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目，但貧困戶拿到這個(gè)項(xiàng)目后有可能由于各種原因沒有完成扶貧項(xiàng)目，基層干部就會(huì)成為承擔(dān)責(zé)任的主體，導(dǎo)致以后貧困戶申請(qǐng)項(xiàng)目都不敢為其擔(dān)保，在失掉民心的同時(shí)也失去了領(lǐng)導(dǎo)的信任，自身的影響力也受到了限制。如此，基層干部自身權(quán)力的有限性，使得有針對(duì)性的扶貧規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)。

4.基層干部難以統(tǒng)籌各方資源，導(dǎo)致“應(yīng)急式”扶貧的困境

第一，多種政策機(jī)制下要求不統(tǒng)一，“應(yīng)急式”解決上級(jí)安排的任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧是2014年開始實(shí)施的，至今已有4年時(shí)間，但這些年來關(guān)于一戶一檔的相關(guān)政策和規(guī)定一直在變：從縱向來說，精準(zhǔn)扶貧的政策從國(guó)家政策，再到貴州政策，再到Z縣政策，再細(xì)分到村政策?；鶎釉谯`行國(guó)家政策的同時(shí)也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，提出一個(gè)適合當(dāng)?shù)刎毨粲肿裱笳叩牡胤揭?guī)定是很困難的，基層干部很難統(tǒng)籌從上到下的政策以符合貧困戶的發(fā)展。從橫向看，從同一層次出發(fā)，不同時(shí)間有不同的政策要求，每個(gè)政策在第一次下達(dá)文件開始進(jìn)行實(shí)踐時(shí)，都需要在實(shí)踐中慢慢修正，這會(huì)有接二連三的政策制定與執(zhí)行的“反復(fù)性、常態(tài)化”行為，但政策從上層到基層是需要一定時(shí)間的，具有滯后性?；鶎庸ぷ饕呀?jīng)開始著手后相關(guān)政策才傳達(dá)下來，使得已著手的工作又與剛下發(fā)的政策文件不相符，又要進(jìn)行大的調(diào)整和修正，增加了精準(zhǔn)扶貧檔案工作的復(fù)雜性和混亂度，也增加了基層干部的工作量。而且在精準(zhǔn)扶貧這一塊有很多政府部門參與管理，由于各部門下發(fā)的政策不同，導(dǎo)致在多種政策機(jī)制下，基層干部開展工作要權(quán)衡各方的政策要求，而且要在新的政策要求下改變?cè)械淖龇ㄏ喈?dāng)困難。所以，若多種政策機(jī)制下的要求不統(tǒng)一，基層干部難以統(tǒng)籌各方的政策資源，難以形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“一戶一檔”建檔和管理體系。

第二，村民自身思想觀念的誤區(qū)。貧困戶生活的地方比較封閉，思想較為保守，文化素養(yǎng)不高。普遍來說，參與精準(zhǔn)扶貧的貧困戶生產(chǎn)交換能力較弱。大多是老、弱、病、殘，總體文化程度比較低，接受新事物的能力較弱，而且家里只有老人孩子的貧困戶防備心較重，對(duì)相關(guān)工作人員建檔立卡時(shí)不愿意告訴實(shí)情;有的貧困戶“等”“靠”“要”思想也很嚴(yán)重，希望靠國(guó)家和政府的補(bǔ)貼獲得更多的收入。所以，在精準(zhǔn)扶貧建檔立卡過程中，就算調(diào)查人員得知該貧困戶的實(shí)際情況，但由于他們一直以來受保守思想的影響對(duì)外來人或基層干部懷有戒備心理，而且抱著靠政府靠國(guó)家的思想，使得基層干部在工作中遇到了很多阻礙，難以統(tǒng)籌貧困戶的真實(shí)資料并反饋出來。

第三，缺乏宏觀上的總體規(guī)劃，“應(yīng)急式”解決相關(guān)發(fā)展問題?；鶎痈刹侩y以統(tǒng)籌各方的政策機(jī)制、人力資源、扶貧項(xiàng)目資源，缺少對(duì)“一戶一檔”精準(zhǔn)管理宏觀上的規(guī)劃：每個(gè)縣、每個(gè)村關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的一戶一檔管理都有自己的做法，落后地方會(huì)學(xué)習(xí)先進(jìn)地方的做法，但沒有一個(gè)總體的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使得一旦有不同的文件或規(guī)定下達(dá)，就會(huì)做出改變;一旦有相關(guān)人員的離職或調(diào)動(dòng)，精準(zhǔn)扶貧的檔案管理工作就擾亂了原有的工作秩序;一旦有新的人員來接手這個(gè)工作，就會(huì)做出較大的改動(dòng)甚至是從頭開始;一旦有其他地方形成示范效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)就要求學(xué)習(xí)，并改變?cè)瓉淼墓芾砟Ｊ剑M(jìn)而又增加了工作量，重新整理檔案資料。

四、“一戶一檔”精準(zhǔn)管理困境的破解

1.構(gòu)建統(tǒng)一的建檔體系

第一，統(tǒng)籌檔案管理工作。精準(zhǔn)扶貧檔案管理實(shí)踐困境產(chǎn)生的原因，主要就是一戶一檔建檔體系和管理體系不同。要解決該問題，就要統(tǒng)籌檔案管理的相關(guān)工作：

一方面，要統(tǒng)籌檔案管理的具體做法，包括建檔立卡信息采集，檔案體系的目錄、順序、材料數(shù)量，以及檔案中填表的內(nèi)容等都要進(jìn)行統(tǒng)一安排。除此之外，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)采集信息的調(diào)查方法，包括填表內(nèi)容的尺度、裝檔的目錄、材料、順序制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);另一方面，要統(tǒng)籌政府各個(gè)部門的工作，因?yàn)樵谡母鱾€(gè)部門中都有涉及精準(zhǔn)扶貧工作。例如，檔案管理部門管理精準(zhǔn)扶貧的檔案，扶貧辦又涉及到精準(zhǔn)扶貧的檔案管理工作，其他部門亦如此。所以，由于各部門工作有所交織但側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致下發(fā)的文件規(guī)定很多且不統(tǒng)一，使得精準(zhǔn)扶貧檔案管理實(shí)踐中各規(guī)定下發(fā)到基層后工作人員難以把握標(biāo)準(zhǔn)。這就需要各個(gè)部門統(tǒng)籌自己的工作范圍，做到分工明確，若涉及相同交織的部分工作，應(yīng)先自己做好安排。這樣，在相關(guān)政策制定時(shí)，才能有清晰的工作方向和工作要點(diǎn)。

第二，加強(qiáng)基層工作人員培訓(xùn)。對(duì)基層工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，能夠增強(qiáng)工作人員工作的能力，保持建立檔案和檔案管理工作的一致性：一是不同地方派駐的扶貧工作人員參加扶貧時(shí)應(yīng)先接受培訓(xùn)。一戶一檔建立過程中有很多不同職業(yè)的人參與進(jìn)來，如此造成檔案建立工作的混亂無序，若提前對(duì)進(jìn)駐的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的專業(yè)性，就可以增強(qiáng)工作的熟練程度;二是需要參與檔案建立和管理的人員要盡量固定并進(jìn)行定期培訓(xùn)，使其工作質(zhì)量更契合專業(yè)工作人員的要求。對(duì)建立一戶一檔信息調(diào)查方法和客觀性的填表則需要更高的培訓(xùn)要求，對(duì)于檔案存檔以及后續(xù)的檔案管理也要進(jìn)行培訓(xùn)，特別是貧困戶的退出及脫貧程度的追蹤調(diào)查都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)。由于有些工作人員電腦操作不很熟練，網(wǎng)上電子檔案的錄入和更新也要進(jìn)行培訓(xùn)，以完成信息上的新舊更替。

2.建立檔案管理工作制度

第一，建立基層工作人員獎(jiǎng)懲制度。要解決基層工作人員辦事效率低的問題，就要建立獎(jiǎng)懲制度，讓他們努力工作，提高工作積極性。這需要上級(jí)相關(guān)部門制定措施，定期對(duì)工作人員的工作進(jìn)行考核，由相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)其工作成績(jī)進(jìn)行檢查，對(duì)基層人員進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并把考獎(jiǎng)懲情況作為評(píng)價(jià)其是否升遷的依據(jù)。

第二，建立基層工作人員培訓(xùn)制度。要對(duì)基層人員進(jìn)行培訓(xùn)才能統(tǒng)籌基層工作的一體化，提高基層工作的專業(yè)性，使基層人員更好地為貧困戶一戶一檔工作服務(wù)。事實(shí)上，基層的工作培訓(xùn)情況相對(duì)來說是較為散慢的，培訓(xùn)的積極性不強(qiáng)，都是抱著能過且過的心態(tài)，做做樣子忽悠上面的檢查，從而使得工作能力和規(guī)范沒有實(shí)質(zhì)性的提高，這和培訓(xùn)目標(biāo)是不符合的。總的來說，應(yīng)建立基層人員工作培訓(xùn)制度，并由上級(jí)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督;基層工作人員則按照制度并聯(lián)系自己的實(shí)際情況制定學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)每次培訓(xùn)的內(nèi)容、人員、時(shí)間都要有明確清晰的記錄并存檔，以供相關(guān)部門檢查。

第三，建立動(dòng)態(tài)檔案管理制度。動(dòng)態(tài)管理制度缺乏會(huì)導(dǎo)致一戶一檔管理工作失去可持續(xù)性，唯有建立動(dòng)態(tài)檔案管理制度，才能幫助管理精準(zhǔn)扶貧檔案，使各方人員對(duì)精準(zhǔn)貧困戶的脫貧程度、脫貧情況有更深的了解。一是對(duì)紙質(zhì)檔檔案要有動(dòng)態(tài)管理的規(guī)定，定期對(duì)檔案進(jìn)行查看，并對(duì)精準(zhǔn)扶貧檔案及時(shí)分類歸置，對(duì)那些填錯(cuò)的、有變化的表格要進(jìn)行及時(shí)處理;二是通過調(diào)查把錄入的貧困戶電子信息補(bǔ)充完整，同時(shí)對(duì)貧困戶的扶貧措施和扶貧規(guī)劃也要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，定期追蹤該戶的扶貧規(guī)劃是否實(shí)現(xiàn)，扶貧的措施實(shí)施到哪一步，以定期更新電子檔案信息，使其更符合實(shí)際情況。

3.提高扶貧規(guī)劃的針對(duì)性

第一，針對(duì)性拓展扶貧資源。由于扶貧資源的有限性，需要依靠外界力量來輔助脫貧。首先政府應(yīng)提供更多的資金和項(xiàng)目支持，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)引入企業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力就業(yè)，幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧;還有當(dāng)?shù)匾恍┹^有能力的人員應(yīng)把他們吸引回鄉(xiāng)，為當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)脫貧做貢獻(xiàn)。除了依靠外面資源外，還可以進(jìn)行扶貧項(xiàng)目創(chuàng)新，比如特色農(nóng)產(chǎn)品出山，增加集體經(jīng)濟(jì)，以自主造血的方式強(qiáng)化貧困戶自身發(fā)展動(dòng)力。

第二，相關(guān)部門適度放權(quán)，做好管理和服務(wù)。要找到并實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧有針對(duì)性的措施，不僅要上級(jí)部門進(jìn)行安排規(guī)劃，更需要基層工作人員的思考和創(chuàng)新。但由于基層工作人員擁有權(quán)力的有限性，使得在制定相關(guān)扶貧措施中，有些措施和規(guī)劃不能施行。所以，相關(guān)部門的部分權(quán)力可以下放到下一級(jí)，使得下一級(jí)部門在更貼近貧困戶的基礎(chǔ)上和有效的空間權(quán)力范圍內(nèi)，提出最優(yōu)的扶貧規(guī)劃和扶貧措施。相關(guān)上級(jí)部門也要適度放權(quán)，更要做好管理和服務(wù)工作。

4.統(tǒng)籌檔案管理的持續(xù)性和穩(wěn)定性

第一，建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃。由于缺乏宏觀的總體規(guī)劃，導(dǎo)致地方上檔案管理的做法容易受相關(guān)環(huán)境的影響，諸如人員變動(dòng)、小的政策更改等，都會(huì)影響整個(gè)檔案管理的做法，對(duì)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康帶來較大的影響。建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃能夠約束各個(gè)地方的做法，使其保持一致，并使各階段檔案管理的做法保持連續(xù)性。在宏觀規(guī)劃中，一個(gè)是精準(zhǔn)扶貧的總體宏觀規(guī)劃，一個(gè)是精準(zhǔn)扶貧檔案管理的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧及其檔案管理的做法、實(shí)現(xiàn)的短期目標(biāo)、最終要達(dá)到的目的等，都要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。

第二，統(tǒng)籌各方資源以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，做好“多策合一”。其他單位或政府要統(tǒng)籌下發(fā)政策，不能今天下達(dá)一個(gè)政策，明日又下達(dá)一個(gè)措施，或者不同部門下達(dá)不同的要求，這樣會(huì)擾亂下級(jí)部門的工作計(jì)劃。政府要下達(dá)政策時(shí)，要先統(tǒng)籌各部門的扶貧資源，做到“多策合一”，給基層人員和政策的執(zhí)行者與接受者一個(gè)主心骨，使所有的資源都圍繞這個(gè)主心骨展開。在統(tǒng)籌各方資源的過程中，務(wù)必注意所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)一定是精準(zhǔn)脫貧，而非精準(zhǔn)填表，其目標(biāo)和目的都是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳希勇.山區(qū)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的困境與對(duì)策——來自四川省平武縣的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（5）：87-90.

[2]賀立龍，鄭怡君，胡聞濤.如何提升易地搬遷脫貧的精準(zhǔn)性及實(shí)效——四川省易地扶貧搬遷部分地區(qū)的村戶調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017（10）：80-85.

[3]許漢澤，李小云.精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實(shí)踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例？[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（3）：82-89.

（責(zé)任編輯：鐘昭會(huì)）