關于促進南昌義務教育均衡發(fā)展的調研報告

譚紹木 王光 錢瑜瓊

一、南昌市義務教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我市堅持高位推動、多角度發(fā)力、全方位提升，制定了《大力推進義務教育均衡發(fā)展的實施意見》，明確了全面實現(xiàn)縣域義務教育發(fā)展基本均衡的目標和路線圖；新增經費重點支持農村義務教育和薄弱學校發(fā)展。通過各方努力，出臺的一系列措施在義務教育均衡發(fā)展方面取得了一定成效。

目前，南昌市共有義務教育學校1112所，其中小學904所，初中208所共有教師33302人（含聘用代課教師2562人）；在校生596827人，其中小學生406742人，初中生190085人，截至2016年底，我市有東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)、青山湖區(qū)、灣里區(qū)、經開區(qū)通過了國家義務教育均衡發(fā)展評估；2017年高新區(qū)、安義縣將迎接國家義務教育均衡發(fā)展督導評估，2018對新建區(qū)和進賢縣進行評估。

二、南昌市義務教育均衡發(fā)展存在的問題

當前，我市在推進義務教育均衡發(fā)展過程中取得了一定成績。然而，由于城鄉(xiāng)之間、校際之間，以及經濟社會發(fā)展的不平衡使得義務教育存在著發(fā)展非均衡的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為以下四大問題。

（一）政府財政對教育投入總量偏小，存在“錢不夠”的問題

政府是實施義務教育的主體，教育投資主要以地方財政為主。從投資來看，我市對教育存在投入不足，重視不夠的現(xiàn)象。

調研組在與基層教師、各縣區(qū)教育主管部門負責人的交流座談中。感受到他們對教育事業(yè)的熱愛，以及想把教育做好做強的事業(yè)心。但大多由于經費不足，導致許多教育基礎設施、想法、理念無法實施。

近年來，南昌市教育經費投入逐年增加，但相對于我市工業(yè)、服務業(yè)、城市建設等項目來說，我市在教育的投入上總量較小，明顯存在不足。

2015年，我市重大重點項目總投資3194.38億元。其中，工業(yè)項目總投資491.35億元，服務業(yè)項目總投資1018.44億元，城市建設項目總投資1300.33億元，而社會事業(yè)項目總投資為58.41億元， 在這些社會事業(yè)項目中僅有2個教育方面的項目。

2016年，我市重大重點項目總投資額3209.4億元。其中，工業(yè)項目總投資411.44億元，服務業(yè)項目總投資額1381.16億元，城市建設項目總投資額929.92億元。而社會事業(yè)項目總投資為56.4億元，總投資比2015年減少2.01億元，在這些項目中仍然只有2個教育方面的項目。

教育經費投入不足對義務教育發(fā)展的影響，直接反映在各個學校在基礎設施配置、師資力量、教師福利上不同程度地存在巨大差別，一些急需建設的教育工程無法及時開工建設。

（二）生源增長與配套學校不同步，存在“容不下”的問題

近年來，隨著南昌經濟社會快速發(fā)展，我市城市骨架迅速拉大，特別是新出現(xiàn)的昌南新城、朝陽新城等區(qū)域，隨著樓盤增多，人口規(guī)模日益增大，但相關配套的學校建設并沒有同步跟上，教育資源遠遠不能滿足學生就近入學的需求。

以新建區(qū)長堎鎮(zhèn)為例，隨著南昌市城區(qū)西擴，城鎮(zhèn)化進程的加快，新建區(qū)區(qū)位優(yōu)勢凸顯，該區(qū)大量農村適齡兒童以及周邊灣里、經開、紅谷灘等地兒童都涌入長堎就讀。雖然新建區(qū)不斷加大學校建設力度，努力增加城區(qū)學位，但仍難以滿足人民群眾對優(yōu)質教育的需求。近八年來，新建區(qū)城區(qū)人口不斷增長，但在學校建設方面卻沒有增加一所公辦中小學校，城區(qū)學校建設投入與城鎮(zhèn)化進程速度、人口的增長沒有實現(xiàn)同步協(xié)調統(tǒng)一。

而在紅谷灘新區(qū)，隨著樓盤、人口不斷增多，一些學校沒有統(tǒng)籌考慮接納能力，在建設時存在用地較小，且用地位置不好等問題，使得一些學校一建起來就“落后”，容不下周邊居民學生。

（三）在編與非在編教師差距大，存在“留不住” 的問題

在編與非在編教師在工資待遇、社會福利等方面存在巨大差別。非在編教師與在編教師一樣，做著同樣的工作，卻享受不到與在編教師同等的福利和待遇。

在教師編制上存在著一些突出問題，影響廣大教師的積極性，也不利于學校留住人才。

1.教師編制總量不足

近年來，隨著南昌城市化的加快和經濟社會發(fā)展加速，形成了明顯的集聚效應，在校學生數(shù)增加，中小學教職工對編制的需求量也隨之增加。目前，我市中小學教職工編制共計37937名。以南昌市教育局提供的南昌市2016年學籍統(tǒng)計數(shù)為測算數(shù)據，按2014年中央編辦、教育部、財政部印發(fā)的《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號）最新的師生比計算，得出南昌地區(qū)中小學教職工編制測算數(shù)為40570，減去駐昌省屬中小學教職工編制數(shù)，我市中小學教職工編制測算數(shù)為39073，比我市現(xiàn)有編制數(shù)多出1136，這就說明，我市中小學教職工編制總量至少缺額1136名。

此外，由于教育網點布局調整，各縣區(qū)經濟發(fā)展不平衡，城區(qū)外來務工人員子女入學需求增加等因素，一些地區(qū)學校對教師需求增加，而又沒有足夠的編制來招聘教師。如，南昌縣每年增加近4000多名學生，但相應配套的教師編制卻多年沒有增加。教師編制缺額較大，已成為制約我市教育發(fā)展的瓶頸。

2.結構性矛盾突出

城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展加快了結構性矛盾，隨著人口向城市、縣城集中，城市和縣城的學生數(shù)大幅增加，教職工需求量也隨之增加，結構性矛盾突出。

主要表現(xiàn)為：一是固定的編制管理跟不上學校及學生數(shù)量的動態(tài)變化，造成有的學校教師富余，有的緊缺，教師在區(qū)域層面流動比較困難。二是教師核編方式按生師比“一刀切”，忽略了基層復雜的現(xiàn)實情況。比如，教學點多的縣區(qū)，教師肯定不夠用。

隨著中小學校學生數(shù)量不斷增加，城區(qū)學校由于生源的猛增，而師資卻因為編制問題解決不了，只能用超大班來解決問題，既影響教學質量，也難以留住教師。

（四）教育網點與人口分布難協(xié)調，存在“裝不滿”的問題

大量進城務工人員子女涌入城市和縣城學校，人口迅速向縣城轉移，導致農村中小學學齡人口急速下降，生源萎縮，有的班級只有幾個學生。而城市和縣城學校又人滿為患，班級人數(shù)居高不下。在學生就讀方面出現(xiàn)了所謂的“縣城容不下，農村又裝不滿”現(xiàn)象。使得教育網點覆蓋與人口分布變得不協(xié)調。

以南昌縣為例，在該縣村小最小的班級曾出現(xiàn)過只有7名學生現(xiàn)象，而在城區(qū)學校卻出現(xiàn)一個班級多達80名學生的“巨型班”。在灣里區(qū)招賢鎮(zhèn)牛嶺小學，學生最多的時候有160多名，各個年級都有教學班級，而近幾年，學生一年比一年少，甚至出現(xiàn)個位數(shù)。在南昌類似牛嶺小學這樣的村小和教學點還有很多，這些邊遠的農村教學點不僅在硬件、經費、師資等多方面問題突出，還都面臨著“空心化”現(xiàn)象。

三、推進我市義務教育均衡發(fā)展的對策建議

現(xiàn)階段最關鍵的是通過教育資源均衡配置及相關政策的調整，以實現(xiàn)教育條件和機會的均等。因此，在推進義務教育均衡發(fā)展過程中，各級政府要進一步完善發(fā)展義務教育和實現(xiàn)教育均衡所需的公共財政支撐體系，不斷增加教育投入，理順各級政府之間的教育管理體制。

（一）做好規(guī)劃，將教育納入經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃

各級政府要樹立起抓教育就是抓經濟，就是抓發(fā)展的理念。

1.把教育納入全市經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。將教育事業(yè)放在公共服務領域的首要位置，在每年的民生工程項目中，優(yōu)先安排實施教育項目。如萍鄉(xiāng)市把教育作為全市經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的頭號工程，把推進本地義務教育均衡發(fā)展作為一項重要任務，納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展總體規(guī)劃。

2.建立高層決策機制。根據調研情況來看，教育所產生的問題是社會發(fā)展中各方利益和矛盾的綜合反映，單由教育主管部門一家是無法統(tǒng)籌解決的。建議由政府主要領導每年牽頭召開一次由各部門領導參加的教育工作會議，研究教育方面的重大政策、解決教育中存在的困難和問題，并形成機制加以推動落實。

3.建立推進義務教育均衡發(fā)展的領導機構。將市發(fā)改委、市財政局、市教育局等相關職能部門和各縣區(qū)全部納入，為義務教育均衡發(fā)展提供組織保障，形成全市齊抓共管、共同關注義務教育均衡發(fā)展的生動局面。

為了確保相關教育政策的有效實施、不斷地完善教育政策的制定，必須建立強有力的監(jiān)督、問責機制。市政府教育督導部門要加大督學力度，建立大數(shù)據監(jiān)控體系，每個學期對義務教育階段的學校軟件、硬件上的差距進行逐校監(jiān)測分析，掌握義務教育均衡發(fā)展動態(tài)，提出督導意見，加快義務教育均衡發(fā)展進程。

此外，為加快中小學建設步伐，應嚴把規(guī)劃和土地出讓審批關，保障學校建設與城區(qū)建設同步發(fā)展。加大新開發(fā)小區(qū)教育配套的工作力度。要求開發(fā)商在開發(fā)房屋時，必須將學校作為小區(qū)配套設施之一，以確保居民子女就近入學。

（二）加大投入，逐步提高教師待遇

沒有投入就沒有產出。為穩(wěn)定教師隊伍，留住教育人才，應著力解決教師在工資待遇、生活等方面存在的困難。

1.逐年提高教師待遇。督促各級政府按標準將義務教育所需資金全額納入預算不留缺口。逐年增加生均公用經費標準，向周邊省市靠齊，逐年提高教師待遇。

2.適當調整教齡津貼。目前實行的教齡津貼仍為30年前制定的標準，隨著經濟社會發(fā)展以及物價提高等因素，教齡津貼標準早已不能滿足目前的需求。建議協(xié)調人社等部門，與時俱進，調整、提高教齡津貼標準。

3.加大對邊遠地區(qū)從教人員補助力度。建立農村教師優(yōu)先培訓、優(yōu)先培養(yǎng)機制，大力補充補強農村教師。特別是對有志于到農村邊遠地區(qū)從教人員進行補助，提高補助標準，在住房、交通等生活方面提供便利，以解決其后顧之憂。如，廈門市提高農村教師崗位津貼標準，對山區(qū)海島鄉(xiāng)村教師按每人每月800元標準予以生活補助。

（三）調動力量，鼓勵和引導社會資本進入教育

近年來，在教育投入方面，來自政府財政資金的投入占據著大頭，但單純依靠政府財政投入，已經不能滿足不斷增長的教育需求。為此，建議通過銀行融資、企業(yè)捐款、名人贊助等方式拓寬教育籌資渠道。鼓勵和引導社會資本進入民辦學校，釋放社會辦學力量，建立起政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的教育供給模式。擴容優(yōu)質教育資源，滿足廣大人民群眾多元化需求，彌補全市教育經費投入不足的問題。

1.鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織及公民等各類辦學主體依法通過獨資、合資、合作、股份等多種方式舉辦民辦學校。

2.支持經濟實力雄厚的企業(yè)或個人投資興建高起點、高水平民辦學校，鼓勵具有豐富教育經驗的教育名家或知名教育品牌建設高端民辦學校，引導民辦學校落戶農村。

（四）完善機制，統(tǒng)籌解決教師缺編難題

1.統(tǒng)籌解決教師缺編問題。在事業(yè)單位編制只減不增的背景下，隨著城市化進程加快，中心城區(qū)教育資源不足，尤其是師資不足問題日益突出。建議學習湖南省懷化市的經驗，2015年起，懷化統(tǒng)籌全市教職工編制資源，建立了與生源流動相適應的教職工編制調配機制。允許教育、編制部門統(tǒng)籌全市教職工編制資源，打破過去教職工編制不能在城鄉(xiāng)、不同學段、不同教育類別、不同縣域之間調劑的障礙。在控制全市教職工編制總量不增的前提下，以跨縣市區(qū)就讀的生源數(shù)為基數(shù)，以師生比例為參數(shù)，合理調劑教職工編制數(shù)。

結合南昌實際，可以統(tǒng)籌區(qū)域經濟發(fā)展和財政承受力因素，讓教師編制實行總量宏觀控制，積極爭取省政府（省編辦）支持，在全省教師編制數(shù)符合規(guī)定的前提下，全省一盤棋統(tǒng)籌全省教職工編制資源，探索建立與生源流動相適應的教職工編制調配機制。解決人口流入地教師嚴重缺編問題，保證偏遠地區(qū)的教師編制，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

2.盡快實行教師編制“區(qū)（縣）管校用”管理體制。讓教師不再是一所學校的教師，而是全區(qū)（縣）學校的教師。變“學校人”為“系統(tǒng)人”。

3.加大對小學高級職稱比例的傾斜。目前小學存在著教師高級職稱比例偏低的問題，在2012年以前，小學教師無法評定高級職稱，2012年我省出臺《關于調整江西省事業(yè)單位專業(yè)技術崗位設置結構比例及最高等級控制標準的通知》后，小學高級職稱的評定每所學校才有2%的比例，這一比例不能滿足目前學校對職稱的需求。建議加快推進速度，加大對小學高級職稱比例的傾斜，把比例調高點，突破2%的限制，以適應學校的需求。

（五）引人來昌，引入積分制破解農民工子女讀書難題

人口流動不僅對經濟發(fā)展有著積極的推動作用，同時還帶來多元化的文化、社會思想等，在社會文化等領域有著積極影響。對外來務工人員來說，都希望把子女帶在身邊。政府應當抓住這一人口紅利，妥善解決外來農民工子女入學難題，吸引更多外來人員來南昌就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

1.大力擴充教育資源，滿足農民工子女對優(yōu)質教育資源的需求?？蓪υ泄k學校進行改擴建，建設一批新學校，同時挖掘現(xiàn)有城區(qū)學校的潛力。如泉州市在推進義務教育過程中，把外來務工人員作為促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的動力，千方百計留住外來務工人員，出臺一系列政策讓外來務工人員子女和本地學生同享陽光、快樂。

2.進一步促進教育資源的公平化。建議學習廈門經驗，針對外來務工人員子女入學采取“積分制”，綜合考慮他們在南昌的務工時間、買房情況及繳交社保等方面情況，分別“打分”。當其子女需要就學時，可根據分數(shù)從高到低排名，在新增學位范圍內按排名就學。分數(shù)高的可以優(yōu)先入學，外來務工人員對城市的貢獻力度越大，積分也會越高，回報相應也更多，“積分制”有利于培養(yǎng)良好的素質。同時也能讓外來農民工子女同樣享受教育陽光。

（六）管理下放，義務教育階段學校下放至區(qū)級政府

目前，南昌市教育局直屬學校有30多所，包含著南昌師范附屬小學、南昌市第二十七中、南昌市第二十八中等多所承擔義務教育任務的學校。由于體量較大，教學資源難以有效整合，造成義務教育管理分隔，影響學校的均衡發(fā)展。

初、高中教學內容有很大差異，而且分屬義務和非義務教育階段，各初中“娘家”的級別不同，投入上的差距、生源水平、綜合條件等方面不同，造成市屬初中和區(qū)屬初中的差距越拉越大，前者成為名校人滿為患，后者生源不足資源閑置。

在同級政府管理體制下，政府對同類學校的投入才會均衡。建議將義務教育學校下放到區(qū)里，由區(qū)級政府統(tǒng)籌管理義務教育，進一步理順市、區(qū)兩級政府的教育責任。此舉可以減輕南昌市教育局負擔，騰出精力用來抓高中學校，抓制度以及管理等方面建設。

（作者單位：民進南昌市委會）