精準(zhǔn)扶貧：理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索

高維謙

[摘? 要]精準(zhǔn)扶貧開發(fā)思想，為脫貧攻堅(jiān)指明方向和提供理論指導(dǎo)，系統(tǒng)性創(chuàng)新了中國特色扶貧開發(fā)理論;為破解先富帶后富這一跨世紀(jì)難題，探索出共同富裕的新路子，實(shí)現(xiàn)先富帶后富理論的重大創(chuàng)新，精準(zhǔn)扶貧已取得新成果，實(shí)踐中還會(huì)遇到新問題，需要不斷探索和創(chuàng)新發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;思想;理論;創(chuàng)新;實(shí)踐

[中圖分類號(hào)]F061.4? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）11-0059-05

黨的十八大以來，中央總結(jié)扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出以精準(zhǔn)扶貧為核心的扶貧開發(fā)思想，形成扶貧開發(fā)完整的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策措施和管理機(jī)制，部署動(dòng)員全黨全社會(huì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧為脫貧攻堅(jiān)指明目標(biāo)方向，提供全新的理論指導(dǎo)，各地實(shí)踐取得扶貧開發(fā)新成果，但在實(shí)踐中仍遇到新問題，精準(zhǔn)扶貧尚需探索和創(chuàng)新，進(jìn)一步開創(chuàng)中國特色扶貧開發(fā)共同富裕的全新道路。

一、精準(zhǔn)扶貧工作存在的問題

（一）精準(zhǔn)識(shí)別量大有難度

1.沒有實(shí)際收入數(shù)據(jù)識(shí)別難。農(nóng)民家庭純收入沒有記賬統(tǒng)計(jì)，入戶調(diào)查也難，貴州省推廣“四看法”，有些地方“六看一算”，普遍是看房、糧？穴生活？雪、勞動(dòng)力、有無讀書郎、是否患病、家庭用具，算家庭收支賬，公示確定。老年人需要識(shí)別具有贍養(yǎng)義務(wù)子女的收入，一些地區(qū)扶貧辦，子女在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，或在企業(yè)、農(nóng)村達(dá)中等以上收入水平，父母不算貧困戶。由此需動(dòng)用相關(guān)部門核查其子女的收入狀況，公安查戶籍，市場(chǎng)監(jiān)督查是否有經(jīng)營注冊(cè)，交通查是否購買車輛，人社查就業(yè)情況，住建查是否在城里購買住房等。與低保戶、保障房分配認(rèn)定相同，很難精準(zhǔn)識(shí)別，收入在貧困線附近就全憑調(diào)查人員的態(tài)度，而卻關(guān)乎著能否得到幫扶。但只要各環(huán)節(jié)公正調(diào)查評(píng)議，總體可相對(duì)公平。

2.精準(zhǔn)識(shí)別卻遭遇人為歪曲。然而，精準(zhǔn)識(shí)別卻遭遇貪腐不正之風(fēng)歪曲，導(dǎo)致識(shí)別不公正不公平。2015年10月，審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示：廣西馬山縣為不符合標(biāo)準(zhǔn)的3119人建檔立卡，其中財(cái)政供養(yǎng)的343人，在縣城購買商品房或自建住房43人，個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司的439人，有2454人購買了2645輛汽車。而為完成上級(jí)確定的脫貧任務(wù)，將低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的608戶、2272人，認(rèn)定為脫貧，占脫貧戶數(shù)9.10%、脫貧人數(shù)8.9%。嚴(yán)重?cái)狞h和政府形象，駭人聽聞！

調(diào)查表明，2016年被審計(jì)的各縣補(bǔ)錄貧困人口9.51萬人，共剔除不符合建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)的10.18萬人。2015年8月至2016年6月，全國動(dòng)員近200萬人復(fù)查，補(bǔ)錄建檔立卡貧困人口807萬人，剔除識(shí)別不準(zhǔn)929萬人，補(bǔ)錄+剔除共占建檔立卡貧困人口19.37%。識(shí)別不準(zhǔn)、不公正帶有普遍性，如何公正地精準(zhǔn)識(shí)別成現(xiàn)實(shí)難題。

3.每年動(dòng)態(tài)識(shí)別工作量大?，F(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線是按2010年的不變價(jià)，確定2011年農(nóng)民人均純收入2300元，每年根據(jù)物價(jià)指數(shù)、生活指數(shù)等動(dòng)態(tài)調(diào)整，2013至2016年的現(xiàn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，分別是2736元、2800元、2855元、2952元。而精準(zhǔn)扶貧要求動(dòng)態(tài)調(diào)整貧困人口，每年末需調(diào)查貧困群體的人均純收入，與當(dāng)年現(xiàn)價(jià)貧困標(biāo)準(zhǔn)線對(duì)比，動(dòng)態(tài)識(shí)別調(diào)整工作量相當(dāng)大，需耐心認(rèn)真和公正操作。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧是長期難題

1.官僚主義影響。扶貧開發(fā)30年中，有些地方習(xí)慣于行政化扶貧，動(dòng)輒規(guī)劃種植同類果蔬數(shù)十萬、上百萬畝，飼養(yǎng)數(shù)百萬、數(shù)千萬頭（只）畜禽等，政府把飼養(yǎng)、種植種苗統(tǒng)一購置分發(fā)下去，就撒手不管。上報(bào)扶貧政績數(shù)字很亮！但卻不符合貧困村戶實(shí)際和意愿，遇到技術(shù)難題、市場(chǎng)變化、合作糾紛等問題，政府不幫助協(xié)調(diào)解決，而農(nóng)戶居住偏遠(yuǎn)無助，致大量扶貧資金浪費(fèi)，甚至幾度扶貧更貧困。

2.存有失敗陰影。一些貧困戶幾次跟風(fēng)發(fā)展生產(chǎn)，因市場(chǎng)價(jià)格周期變化影響，或因官僚主義扶貧而失敗，損失的不但是政府大量人財(cái)物力，有些農(nóng)戶背負(fù)親屬的債務(wù)，貼息貸款20多年至今未還，失去再致富的信心，金融機(jī)構(gòu)也不愿再發(fā)放貸款。貧困戶普遍有顧慮：缺資金沒本錢，更缺項(xiàng)目沒途徑，擔(dān)心有風(fēng)險(xiǎn)沒信心。

3.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難測(cè)。長期以來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重同質(zhì)化，大量農(nóng)產(chǎn)品輪番幾度發(fā)生賣難，扶貧開發(fā)大多是同質(zhì)類種養(yǎng)業(yè)，隱含更大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

4.勞動(dòng)力難適應(yīng)。農(nóng)村青壯年大多外出謀生，產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏勞動(dòng)力，當(dāng)然，有好項(xiàng)目可吸引農(nóng)村青年返鄉(xiāng)，這并不是大難題。

（三）執(zhí)行中有偏差

精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，落實(shí)不到位;有些貧困戶內(nèi)生力不足，形成嚴(yán)重依賴等靠要意識(shí)，不配合脫貧工作。

1.思想認(rèn)識(shí)兩個(gè)極端。精準(zhǔn)扶貧中存在兩種極端認(rèn)識(shí)：拖拉和急躁并存。有的按慣性思維拖拉不落實(shí)，市縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)脫貧攻堅(jiān)沒有足夠重視，基層扶貧以會(huì)議和文件高調(diào)表態(tài)多、面上指導(dǎo)多、宣傳政績多，而行動(dòng)落實(shí)和解決實(shí)際問題少。市縣主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門，對(duì)扶貧任務(wù)落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施及資金使用管理等缺乏監(jiān)管。有些地方不顧客觀實(shí)際盲目攀比，為政績要求基層提前脫貧，不能很好思考脫貧良策;有的集中扶貧資源用于少數(shù)村少數(shù)戶，作為脫貧典型宣傳推廣，而這種典型卻不可復(fù)制，加劇了扶貧中的不平衡性。

2.形式主義多種表現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧中形式主義表現(xiàn)突出：普遍反映頻繁填表報(bào)數(shù)、撰寫材料、迎評(píng)陪檢，有些地方檢查注重看資料不重實(shí)效，補(bǔ)充各類扶貧資料，扶貧干部教扶貧對(duì)象回答問題，扶貧手冊(cè)記錄扶貧措施虛假;檢查或暗訪為趕進(jìn)度程序式提問，因聽不懂或不理解問話等因素，不按標(biāo)準(zhǔn)回答就是不滿意;為迎檢做大型展板、拉橫幅、精裝資料、超標(biāo)接待;有的建檔立卡名單一年更新5次，一個(gè)鄉(xiāng)整改檔卡花費(fèi)辦公耗材幾十萬;評(píng)價(jià)扶貧干部能力，要求背誦各級(jí)扶貧政策規(guī)定，背不出按能力不足處理;扶貧政策難落實(shí)，扶貧貼息貸款銀行要求有擔(dān)保，等等。

3.引發(fā)兩個(gè)不平衡。實(shí)踐中引發(fā)非貧困村、非貧困戶兩個(gè)不平衡，問題日益突出。貧困村都是中央省市部委、國企幫扶，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入資源多;非貧困村多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幫扶缺少資源，貧困村修路把非貧困村間隔過去，并安裝路燈、綠化等，相比反差巨大;非貧困戶攀比爭當(dāng)貧困戶，老年人占農(nóng)村絕大多數(shù)，為減輕子女負(fù)擔(dān)分戶再申請(qǐng)貧困戶，扶貧干部每天接待多人以至10人要辦貧困戶，為此上訪占接訪量比重大。

4.內(nèi)生不足“等靠要”。有些人安于貧困，據(jù)媒體調(diào)查，廣西深度貧困縣為每戶遷建兩層半樓房，深山里的貧困戶不用花錢，而縣鄉(xiāng)書記、縣長及駐村干部不斷進(jìn)山動(dòng)員，一年多來仍有幾戶不愿搬遷，安于貧困卻更關(guān)心低保。有些人懶惰成性。據(jù)《半月談》記者走訪：不少貧困戶存在突出的“等、靠、要”思想，認(rèn)為脫貧是干部們的事與己無關(guān)，有勞動(dòng)能力卻將茶園、承包地撂荒，打麻將、喝小酒，坐等救濟(jì)兜底，扶貧變成養(yǎng)懶漢。有的縣將扶貧貼息貸款入股合作公司，每年每戶可分紅4000元，2017年縣里決定停止分紅，改為發(fā)放一頭牛養(yǎng)一年至少收入8000元，而有一貧困戶三個(gè)壯勞力，卻大吵大鬧不養(yǎng)牛，就想要現(xiàn)金分紅打麻將。有些貧困戶更不愿脫貧，當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估進(jìn)村調(diào)查，有的戶竟隱瞞收入，抹煞扶貧干部成績;有的找扶貧干部要東西，有一戶要求每次來必須帶東西，否則就在督查時(shí)說扶貧干部沒來過;有扶貧干部到貧困戶家送大米，商討脫貧辦法，貧困戶邊打麻將邊說：我家那么多人，就一袋大米哪夠吃？還有的言稱：我脫不了貧，你們就交不了差！甚至要挾說“我對(duì)你滿不滿意要看你的表現(xiàn)”。

（四）高壓下貪腐依然嚴(yán)重

長期以來涉農(nóng)扶貧資金多有貪腐，在從嚴(yán)治黨和高壓反腐下，精準(zhǔn)扶貧中各類貪腐依然很嚴(yán)重。

1.扶貧貪腐多種表現(xiàn)。以虛簽合同、虛假發(fā)票、虛假支出、重復(fù)申報(bào)等套取扶貧資金;違規(guī)挪用購買通訊、交通工具，列支經(jīng)費(fèi)、招待費(fèi)，發(fā)放津貼福利、建造樓堂館所等;違規(guī)發(fā)放扶貧貼息貸款，或以虛假銀行貸款套取貼息;在審批項(xiàng)目、分配資金中，吃拿卡要尋租拔毛和優(yōu)親厚友;項(xiàng)目建設(shè)偷工減料，高價(jià)甚至翻倍購買扶貧種苗等。有些地方扶貧貪腐帶有普遍性，且不少窩案。扶貧資金貪腐和浪費(fèi)，不但損失資金，更損害政府形象，既讓社會(huì)愛心人士失卻幫扶貧困信心。

2.查處扶貧貪腐增多。2016年審計(jì)查出有問題扶貧資金35.1億元，追責(zé)問責(zé)970人。2016年6月審計(jì)署稱：抽查40個(gè)縣扶貧資金50.13億元，僅占總額的45.58%，卻有8.43億元閑置超過1年，最長逾15年，有1.51億元被虛報(bào)冒領(lǐng)或違規(guī)使用。云南尋甸縣發(fā)放1339筆扶貧貼息貸款6560萬元，僅有711筆3433萬元是建檔立卡貧困戶，近一半發(fā)給非貧困戶。2017年6月審計(jì)署稱：抽查審計(jì)158個(gè)縣，有96個(gè)縣存在騙套、違規(guī)使用等問題297個(gè)，涉及扶貧資金3.81億元。2016年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹榉鲐毬殑?wù)犯罪1892人，同比上升102.8%。

3.超標(biāo)接待依然存在。在全面從嚴(yán)治黨下，違規(guī)作風(fēng)腐敗仍多發(fā)，有些領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員和主要科室負(fù)責(zé)人，借扶貧慰問之機(jī)吃喝玩樂。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐難題和執(zhí)行偏差，應(yīng)該深刻理解精準(zhǔn)扶貧精神實(shí)質(zhì)和要求，創(chuàng)新扶貧開發(fā)組織管理機(jī)制，結(jié)合實(shí)際糾正偏差和解決難題。

（一）創(chuàng)新開發(fā)式扶貧機(jī)制

1.改變扶貧組織方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些縣市對(duì)精準(zhǔn)扶貧沒有深刻認(rèn)識(shí)，仍要求鎮(zhèn)村限期上報(bào)脫貧計(jì)劃，而不是按精準(zhǔn)扶貧要求先派人包村包戶，深入調(diào)查共同確定扶貧項(xiàng)目、形式、方法等;仍沿用規(guī)劃大規(guī)模種植、飼養(yǎng)項(xiàng)目，突顯扶貧政績，而不能因村、因人、因貧困原因施策，村民想辦的項(xiàng)目，因見效慢等因素卻不列入扶貧計(jì)劃，如此扶貧難免重蹈覆轍。精準(zhǔn)扶貧務(wù)須按精準(zhǔn)的要求，改變官僚主義行政化粗放管理，創(chuàng)新扶貧開發(fā)精細(xì)組織管理方式。

2.創(chuàng)新管理消除風(fēng)險(xiǎn)。困難戶最擔(dān)心市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)扶貧必須解決小農(nóng)戶與規(guī)?；?、現(xiàn)代化、大市場(chǎng)的矛盾，通過引進(jìn)或成立公司、合作社，或依托經(jīng)營大戶，把農(nóng)民組織起來消除市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。扶貧開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)幫扶，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的原則;政府不干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營，但應(yīng)審核公司、合作社的章程，按要求建立完善的財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)監(jiān)管;幫助協(xié)調(diào)解決資金和項(xiàng)目，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)通常由合作各方共擔(dān)，市場(chǎng)發(fā)生重大變化或發(fā)生糾紛，政府應(yīng)協(xié)調(diào)各方處理，不要坐等事態(tài)擴(kuò)大嚴(yán)重化。

近年各地創(chuàng)造出多種零風(fēng)險(xiǎn)模式，應(yīng)予借鑒推廣。若沒有或暫不具備成立公司、合作社條件，宜以村或臨近幾個(gè)村建立服務(wù)點(diǎn)，負(fù)責(zé)種養(yǎng)技術(shù)管理指導(dǎo)，保證貧困戶隨時(shí)聯(lián)系獲得技術(shù)服務(wù)。合作的形式、方法可多種多樣，但必須改變以往沒有技術(shù)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)大的狀況，提高組織管理水平。

3.統(tǒng)籌村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。近20年來，國家先后推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明村建設(shè)，許多建設(shè)成果已在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、舊村改造、新型社區(qū)建設(shè)中拆毀，重復(fù)拆建徒勞無益。精準(zhǔn)扶貧不能走重復(fù)拆建的老路，且正值實(shí)施鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代化兩步走戰(zhàn)略，脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌綜合規(guī)劃村鎮(zhèn)山水林田路，一步規(guī)劃分步建設(shè)，暫時(shí)難以抉擇的，可為未來規(guī)劃建設(shè)預(yù)留決策空間，處理好近期脫貧與未來鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)系，決不能再走重復(fù)拆建的老路。

2016年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，要求貧困縣編制好脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，每年編制統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金使用方案。而扶貧項(xiàng)目通常需跨年度建設(shè)和使用資金，且距2020年實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)僅兩年時(shí)間，貧困縣應(yīng)根據(jù)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，匡算未來建設(shè)任務(wù)所需資金，與兩年中所能整合的資金規(guī)模對(duì)比匹配程度，提前做好籌資計(jì)劃和安排建設(shè)任務(wù)。

4.務(wù)必同步做好環(huán)保工作。不要再走先建設(shè)后治理的老路，避免發(fā)展中的沖動(dòng)和生態(tài)環(huán)境污染惡化，按中央環(huán)保督察組要求整改，解決地方玩虛假治理欺騙督察組的問題，精準(zhǔn)扶貧務(wù)必與生態(tài)環(huán)保同步建設(shè)。

（二）按問題導(dǎo)向?qū)で蟾倪M(jìn)

1.嚴(yán)格精準(zhǔn)識(shí)別責(zé)任制。識(shí)別不精準(zhǔn)多數(shù)是不公正識(shí)別，核實(shí)農(nóng)戶收入是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，2014年4月，國扶辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，要求經(jīng)農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議形成初選名單，由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)。應(yīng)健全精準(zhǔn)識(shí)別組織、核實(shí)責(zé)任制，誰識(shí)別誰負(fù)責(zé)，核實(shí)人、村委會(huì)及駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)人，均應(yīng)簽字確認(rèn)作為追責(zé)依據(jù)。

2.力戒形式主義看成效。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧是慢功夫，受季節(jié)和生長周期影響，種養(yǎng)項(xiàng)目往往幾年才見成效，扶貧督查評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)看措施和項(xiàng)目，分析未來致富的可行性和前景潛力。督查評(píng)估產(chǎn)業(yè)扶貧以每年1～2次為宜，檢查過多必然催生扶貧干部急躁情緒，使扶貧項(xiàng)目措施不確定、考慮不成熟就匆忙上馬，或以假材料應(yīng)付檢查，嚴(yán)重干擾產(chǎn)業(yè)扶貧，欲速則不達(dá)而適得其反。為扶貧迎檢制作高檔大型展板、畫冊(cè)等，更于脫貧無益。有些地方熱衷于形式主義，實(shí)際是脫貧成效不大，欲以宏大精裝的場(chǎng)面、材料和超標(biāo)接待，贏得扶貧成果好評(píng)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)遵循扶貧工作客觀實(shí)際，力戒和克服一切形式主義，省市縣的檢查考核，可結(jié)合中央的督查考評(píng)統(tǒng)籌合并安排，最大減少對(duì)基層扶貧干擾，但務(wù)須嚴(yán)格考評(píng)出實(shí)效。

3.明確政策解決不平衡。無論如何劃分貧困標(biāo)準(zhǔn)線和精準(zhǔn)識(shí)別，在標(biāo)準(zhǔn)線上下始終不平衡。而實(shí)踐中執(zhí)行政策存在偏差，加大貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶兩個(gè)不平衡，分析原因主要有：一是執(zhí)行中認(rèn)定不精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧前貧困村認(rèn)定不精準(zhǔn)，遺留延續(xù)沒有精準(zhǔn)核實(shí);為達(dá)到貧困村標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)規(guī)定貧困發(fā)生率不低于25%，會(huì)放寬貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，而非貧困村的貧困戶識(shí)別卻更精準(zhǔn)，由此加劇兩個(gè)不平衡。二是幫扶懶惰引發(fā)不滿。辛苦勞作的不幫扶，而懶漢“混混”什么都不干卻要幫扶，非貧困戶們非常不滿意。三是貧困戶識(shí)別不公正。精準(zhǔn)識(shí)別中尋租、優(yōu)親厚友等貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇擴(kuò)大不公平，敗壞黨和政府的形象。四是政策不清晰的影響。多地扶貧干部稱，整合的扶貧資金，雖沒有文件要求不準(zhǔn)用于非貧困村，卻有文件明確要求用于貧困村，即使不符合本地實(shí)際，而基層干部普遍擔(dān)心問責(zé)不作調(diào)整使用。

隨著2017年全部貧困縣推廣實(shí)施《整合意見》：貧困縣要區(qū)分輕重緩急，按照脫貧效益最大化原則配置資源，統(tǒng)籌安排好相關(guān)涉農(nóng)資金;結(jié)合脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃和各部門專項(xiàng)規(guī)劃，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍（即統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金用途）內(nèi)，編制資金統(tǒng)籌整合使用方案。2018年3月，財(cái)政部、國扶辦《關(guān)于做好2018年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），再次強(qiáng)調(diào)按脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)排出輕重緩急，優(yōu)先保障貧困人口直接受益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，編制年度資金統(tǒng)籌整合使用方案。

中央文件政策很明確：按貧困程度輕重緩急統(tǒng)籌安排整合資金，優(yōu)先保證脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成。據(jù)此，貧困縣可結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌非貧困村的公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分解決非貧困村發(fā)展不平衡問題。各省根據(jù)中央扶貧政策明確規(guī)定為好，賦予縣級(jí)統(tǒng)籌使用整合資金權(quán)力，便于包括非貧困縣脫貧攻堅(jiān)操作。為保證扶貧資源集中脫貧攻堅(jiān)，國家政策明確要求，財(cái)政扶貧資金不得用于非貧困戶。如《通知》明確規(guī)定：防止財(cái)政扶貧資金使用到非建檔立卡貧困戶。而要解決非貧困戶的不平衡，只能消減外部影響因素，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中精準(zhǔn)公正識(shí)別貧困人口，剔除不符合標(biāo)準(zhǔn)的，補(bǔ)入符合標(biāo)準(zhǔn)的;改進(jìn)對(duì)等靠要懶漢的扶貧政策，弱化不公平的攀比心;較次級(jí)的貧困人口可后續(xù)扶貧解決。

4.創(chuàng)新解決懶惰等靠要問題。懶惰等靠要思想嚴(yán)重偏離扶貧開發(fā)主旨，占耗扶貧資源，造成社會(huì)不良風(fēng)氣蔓延泛濫，加劇非貧困戶不平衡心態(tài)，必須堅(jiān)決治理。農(nóng)村的懶漢“混混”看似很難治，而若有對(duì)應(yīng)的政策和方法引導(dǎo)，可促使其加快好轉(zhuǎn)，實(shí)踐中已創(chuàng)造出不少好經(jīng)驗(yàn)。一是強(qiáng)制懲罰式治理。一些地區(qū)清查享受國家扶持救濟(jì)的貧困戶，若查實(shí)存在賭博、酗酒滋事等行為，取消其一切幫扶待遇;對(duì)舉報(bào)低保戶、貧困戶參與賭博線索，及黨員干部、公職人員違規(guī)辦理低保等問題，給予獎(jiǎng)勵(lì)。湖南花垣縣十八洞村，制定《十八洞村精準(zhǔn)扶貧貧困戶識(shí)別工作做法》，貧困戶識(shí)別有九個(gè)不評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，包括不務(wù)正業(yè)、懶惰成性的家庭不評(píng)。二是勤勞獎(jiǎng)勵(lì)式引導(dǎo)。2014年12月，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)項(xiàng)目組發(fā)起勞動(dòng)收入獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，在四川樂山市五通橋區(qū)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，按低收入家庭的勞動(dòng)收入給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)提高勞動(dòng)意愿，破除懶漢思想，參加實(shí)驗(yàn)的貧困家庭評(píng)估結(jié)果表明：就業(yè)率相對(duì)提高13.5個(gè)百分點(diǎn)，每月勞動(dòng)時(shí)間相對(duì)增加9小時(shí)。三是道德評(píng)比式敦促。十八洞村探索實(shí)行思想道德星級(jí)管理，每個(gè)村民小組半年召開一次大會(huì)，對(duì)公益事業(yè)、遵紀(jì)守法、社會(huì)公德等六個(gè)方面公開投票，當(dāng)場(chǎng)宣布評(píng)選結(jié)果，定期在全村大會(huì)上公開表彰，實(shí)行掛牌管理。四川巴中市探索鄉(xiāng)村道德銀行積分管理，南江縣關(guān)壩鎮(zhèn)小田村2016年脫貧，但仍有村民等靠要思想較嚴(yán)重，2017年由駐村干部、村兩委、黨員和村民代表組成評(píng)定組，按遵紀(jì)守法、移風(fēng)易俗、勤勞致富、義務(wù)助人、清潔衛(wèi)生、孝老愛親六方面，每季度對(duì)每戶村民按標(biāo)準(zhǔn)加分、扣分，積分可兌換生產(chǎn)生活用品。改變直接送錢送物的方式，變無形道德為有價(jià)資本，好吃懶做現(xiàn)象和村容村貌大有改觀。四是學(xué)習(xí)啟發(fā)式推動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)給不努力的貧困戶提供學(xué)習(xí)榜樣，2016年11月，海南扶貧電視夜校開播，行業(yè)專家教技術(shù)、出點(diǎn)子，致富能手現(xiàn)身說法，幫扶干部講優(yōu)惠政策，課程受到貧困戶歡迎。這些做法經(jīng)驗(yàn)都行之有效，各地可結(jié)合實(shí)際選用或綜合應(yīng)用，不斷探索改進(jìn)解決辦法。

（三）強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管

《決定》《意見》等都強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)決從嚴(yán)懲處扶貧貪腐，建立扶貧資金違規(guī)使用責(zé)任追究制度。然而，扶貧貪腐依然很嚴(yán)重，必須針對(duì)性分析原因，全面強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。

1.全面打通中央從嚴(yán)治黨高壓反腐中梗阻。有些縣扶貧貪腐帶有普遍性，黨政不履行主體責(zé)任，紀(jì)委長期壓案不查，或接受財(cái)物、宴請(qǐng)敷衍應(yīng)付辦案，以致中央高壓反腐傳導(dǎo)層層遇阻。為此，2017年12月，中央紀(jì)委決定未來三年，持續(xù)開展扶貧貪腐和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，重點(diǎn)治理扶貧貪腐和監(jiān)督履職不力問題。

2.完善財(cái)政涉農(nóng)資金撥付使用管理制度。扶貧資金使用管理制度有缺陷，流經(jīng)縣市部門（扶貧辦）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村層層截留。應(yīng)修訂完善財(cái)政資金撥付使用管理制度，凡財(cái)政專項(xiàng)涉農(nóng)、扶貧資金，都應(yīng)通過各級(jí)財(cái)政部門開設(shè)專戶管理、撥付使用;縣級(jí)扶貧、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，按職能落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目、安排資金使用，但資金不經(jīng)手;財(cái)政部門審核項(xiàng)目方（資金使用方）提供的支付清單，按進(jìn)度、驗(yàn)收結(jié)果核實(shí)無誤，撥付資金到項(xiàng)目單位、收款方或貧困戶。如以扶貧資金入股，直接撥付到公司、合作社賬戶，由公司、合作社與貧困戶共同簽字確認(rèn)。形成財(cái)政部門資金管理、扶貧辦等部門資金使用、項(xiàng)目方實(shí)施的相互制衡機(jī)制，并公開賬務(wù)，審計(jì)部門加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違規(guī)貪腐從嚴(yán)懲處。

3.健全財(cái)政涉農(nóng)資金使用監(jiān)管機(jī)制。2017年3月，財(cái)政部等6部委印發(fā)《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，提出監(jiān)管要求：各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算安排和資金下達(dá)，加強(qiáng)資金監(jiān)管;各級(jí)扶貧、發(fā)展改革、民族、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，負(fù)責(zé)資金和項(xiàng)目具體使用管理、績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查等工作，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。中央要求各省指導(dǎo)貧困縣，制定統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金具體辦法，并把關(guān)督促對(duì)不符合政策的條款修訂完善。財(cái)政補(bǔ)貼資金使用管理很敏感，監(jiān)管機(jī)制務(wù)必縝密，而各縣自行制定管理辦法沒有約束力;且財(cái)政補(bǔ)貼資金分配、撥付、使用、管理、監(jiān)督具有統(tǒng)一性特征，不因地域而有變化，至少應(yīng)由省級(jí)統(tǒng)一縝密制定使用管理監(jiān)督辦法。

責(zé)任編輯? 攻? 克